对我国县级行政管理体制改革的思考

袭 亮 高焕喜

对我国县级行政管理体制改革的思考

袭 亮 高焕喜

县在我国经济社会发展中发挥着无可替代的作用。与此形成对比的是,虽然经过多次政府机构改革后县级政府职能不断优化,机构和人员设置总体合理,但总体来讲县级行政管理体制仍有诸多不合时宜之处,与我国快速发展的经济社会不相适应。为此我们必须进一步实行县级行政管理体制改革。这是一项系统工程,既要有战略思维,又要实事求是;既要强县扩权,又要加强对权力的制约。

县级行政管理;优化设计;强县扩权;动因分析

“郡县治,则天下安”。县域是我国经济社会发展的主要支撑和协调城乡关系的重要环节。改革开放30多年来,在党的领导下,随着我国各级政府管理体制改革渐进式地展开,县级政府职能不断优化,机构设置和人员配置总体合理。在我国建设社会主义市场经济、构建社会主义和谐社会过程中县级政府发挥着无可替代的作用。但另一方面,我们不能否认,同我国目前快速发展的经济社会相比,我国的县级行政管理体制仍有诸多不匹配、不合时宜之处,我们需要紧跟时代步伐,适时总结过往经验教训,有计划有步骤地对县级政府管理体制进行优化设计,以期能在真正意义上促进县域经济社会充分发展,推进社会主义现代化进程,实现全面小康。

一、现阶段我国县级行政管理体制存在的主要问题及原因

愈来愈多的事实表明,县级政府行政体制改革已经成为当前我国改革发展的关键领域。社会主义市场经济体制的完善、社会主义和谐社会的构建、社会主义科学发展观的落实在很大程度上取决于我们能否深入推进县级行政改革。

(一)我国县级行政管理体制存在的主要问题

形成于计划经济时期的我国县级行政管理体制虽然历经多次改革,但相对于我国经济社会发展而言仍然存在诸多不适应,具体表现如下:

1.政府职能转变不到位,主要表现为政府职能越位和缺位并存、横向层面各个部门之间职责任不明、纵向层面的条块分割关系不顺。首先,政府一方面没有完全从大包大揽中摆脱出来,仍然管了许多“管不好、不该管、管不了”的事情,乐于直接干预微观经济活动,而另一方面社会管理滞后,公共服务薄弱。其次,对于中央与地方共管的事务往往事权划分不够明晰,上下缺乏明确分工。地方层级政府之间也存在职能上下一般粗的问题。同时,横向部门职能划分不清,导致多头管理、重复交叉执法,或者推诿扯皮。第三,现行的垂直管理体制对县级管理太死,束缚过多,且事权与财权严重不统一,责大权小,使得县级政府既没有积极性又缺乏足够财力和能力应对各项公共事务。

2.行政机构设置不合理,主要表现为机构臃肿、人浮于事和管理层次过多等多个方面。首先,过往的行政管理改革始终未能走出“机构和人员精简——膨胀——再精简——再膨胀”、“部门分开——合并——再分开——再合并”、“权力下放——上收——再下放——再上收”三个怪圈。[1]这在县级表现得尤为明显。其次,过往的行政改革都是从横向层面着手从规模上控制机构膨胀和人员增加,但很少触及纵向分层的问题。行政层级实际上是中央、省、市、县、乡五级管理。过多的行政层级一方面容易导致机构臃肿,信息沟通不畅,行政效率低下;另一方面,一些地级市政府对县级经济发展未能产生带动力和辐射力,而是依靠权力直接分享县级利益,不仅不能有效促进县域经济发展,反给县一级增加了财政负担,制约了县域经济发展。

3.管理运行机制不健全。首先,县级政府在政策贯彻落实过程中主要扮演执行者的角色,缺乏自主性和能动性,在管理手段上,依旧习惯于行政命令,而不注意综合运用经济手段、法律手段和行政手段。此外,过分强调全局的一致性,忽视区域差别,抑制了地方优势的发挥。其次,一些地方权责脱节问题突出,没有建立起完善有效的监督制约机制、绩效考核机制和责任追究机制,县级政府的决策科学化、民主化程度不高,行政执法中乱作为、不作为同时存在,由此而带来诸多问题。再次,行政运行方式不透明。暗箱操作、官员腐败等问题导致政府运行成本过高,政府形象受损。

(二)我国县级行政管理体制存在问题的原因分析

1.行政观念落伍的影响。长期以来,我们的各级政府习惯于按照计划经济观念行事,重管理轻服务,重经济建设轻社会管理和公共服务,盲目追求经济增长速度,热衷参与微观经济活动,而疏于市场监督管理和服务。

2.自上而下的压力型管理体制带来的影响。在我国现行的行政体制中,县级政府在负责本地经济和社会发展事务的同时,还要面临来自上级部门的巨大压力,要忙于应付上级各个部门分配的各种目标和任务,并以其完成情况作为个人晋升、奖惩的重要评判依据。由此就导致县级政府极少有时间和精力真正投入到地方事务,造成在公共服务与社会管理缺位。

3.与事权分离的财政体制产生的影响。完善的财政体制应该是事权与财权相统一。我国目前在基层尤其是县乡层面事权与财权严重不匹配。具体表现为:一方面事权自上而下逐级向下倾斜,并且越往下事权弹性越小,刚性越强,另一方面,财权自下而上层层向上集中。这种事权与财权倒挂的不合理体制从能力和动力两方面均对县级政府产生极大的制约。

4.不合理的干部人事制度产生的影响。长期以来,我国政府机构缺乏严格的奖惩考核制度,存在着能上不能下、能进不能出的干部人事制度,由此导致机构膨胀、人浮于事、效率低下。

5.不科学的政绩评价机制产生的影响。我国各级政府政绩评价机制不健全,往往“只看产出,不看投入”,重经济建设轻社会管理和公共服务,造成各个政府部门为盲目追求政绩,不计成本,大干快上,由此而产生一系列的严重后果。

二、对我国县级行政管理体制改革的思考

针对以上分析的诸多问题,我们有必要从以下几个方面着手对我国县级行政管理体制进行优化设计,使之适应并进而促进我国经济社会的发展。

(一)强化创新意识,既要有战略层面的顶层设计又要有操作层面的“一切从实际出发”

我国幅员辽阔、地区差异大,县域社会经济状况差异极大,我们不能奢求找到一套放之全国而通行的改革方案,但我们未来的县级政府行政改革须走出“摸着石头过河”的试错式发展阶段,应综合考量政治、经济、社会等多重因素,形成清晰的战略性思维。可以说,我们进行行政管理体制改革能否取得成功的关键就在能否大胆创新,在创新中形成清晰的、综合的改革战略,并逐步建立起与地方经济社会发展要求相适应的、有地区特点的行政管理体制。关于这一点,笔者有如下认识:

1.在纵向层面处理好中央、省、市和县级机构的权力关系。从目前来讲,关键是处理好“市”与“县”两级政府的关系。至于具体如何改革,由于不同的地方面临的具体情况不一样,所以,我们暂且不能搞“大一统式”的一刀切,应该具体问题具体分析。但总体目标应该明确,就是通过改革增加县级政府在政府过程中的自主性和县域公共利益的代表性,在此前提之下,依据各个县域的实际情况寻求政府职能与机构的合理性。

2.在横向层面处理好政府与社会的关系。还是由于各个地域的情况不同,我们目前不能一刀切的搞“小政府、大社会”的模式。笔者认为,从全能政府到有限政府,从政府大包大揽到社会完全自治,这类似于一条光谱上的两个极端,我们不能矫枉过正,而应契合各个地域的实际情况变革权力结构,政府有计划的变革传统的管理方式,并在此过程中积极培育社会力量,提升社会自治能力,逐渐形成政府与社会良好合作的善治格局。

(二)进一步转变政府职能,把“服务型政府”建设作为改革的目标

作为贴近基层、贴近群众、侧重执行的县级地方政府,应该把建设服务型政府作为改革的目标,就是要使政府的权力回归社会和民众,权力行使受制于社会、服务于民众,使公众的权利得以保障和实现。县级政府应该摒弃错误的单纯追求GDP的政绩观,而应以民生为导向,以扩大和完善政府职权、加强社会管理和公共服务为主要特征,形成与市场经济和民主政治相适应、与城市化工业化进程相接轨、能充分发挥县级政府积极性并惠及广大农村和农民利益的政府管理体制。县级政府的改革目标可以确定为:努力把我国县级政府建设成为民主政治有序、经济发展有方、社会管理有力、公共服务有效的基层政府;建设成为以法治为基础、以公共需求为导向,关注民生、重视民意、服务民愿、保障民利,以民为本的民本政府。[2]

围绕改革目标,各地域的县级政府应结合自身实际做好以下几方面的工作:一是在加强党的领导的前提下,改善党的领导方式,按照“精简、高效”的原则整合县级权力结构,为建设服务型政府奠定基础。二是正确处理好县级政府同上下级的纵向关系,合理做好权责利的划分,充分调动县级政府的积极性,突出做好“社会管理”和“公共服务”两项职能。三是进一步转变政府职能,调整和处理好政府与市场、政府与社会的关系。使政府从那些“不该做、做不了、做不好”的领域抽身,使政府、企业、社会组织各就各位,在全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会中各自扮演好自身角色,使三者形成合力。

(三)强县扩权并加强法治、强调民主

市管县体制在我国已经实行了20多年,它在推动我国城市化进程和发挥城市的辐射带动作用等方面发挥了巨大的作用,但随着我国经济社会的发展,这一体制逐渐凸显出它的局限性,主要表现在:这一体制增加了行政层级,提高了行政运行成本,引发了市与县两级政府的利益纠葛与矛盾,阻碍了我国县域经济的充分发展,并且在某种程度上导致了农村“反哺”城市的怪象。

基于此,县级行政体制改革的目标应当是“强县扩权”,就是扩大县级政权的经济和社会管理权,增强自主性,提高县级政权的行政效能,并最终实现“省管县”体制,以利于县域经济的发展。具体来说,“强县扩权”首先要改革财政体制,在财政上增加县级财政的分享比例,增加县级政府收入,以此让县级政府拥有必要的财权。其次,统一事权和财权,即赋予县级政府更大的自主权,把一些原本属于地市级政府的权力下放到县,扩大县级政府管理权限,增强县级政府推进县域经济社会发展的能力和动力。

但另一方面,我们需要谨慎的看到,盲目的“强县扩权”可能存在的风险。“强县扩权”的确能够增强县级政权的自主性、积极性和主动性,但同时也增加了权力被滥用的风险。因为“权力在上级时,至少可以受到上级的监督和制约,并且权力寻租的成本加大;权力下放在地方,权力受监督少了,权力寻租成本也降低了。因此,地方自主权扩大的同时,权力滥用和公共利益被损害的风险加大”。[3]

所以,笔者认为,为了克服市管县的体制弊端,必须要“强县扩权”,但另一方面,更要清楚,“强县扩权”过程中一定要加强法治,使官员敬畏法律,遵守法律;还应该强调民主,使得民众的权利意识、责任意识、参与意识得到更好的体现,在条件成熟的地域实现县级领导人直选,激发公众建设家园的积极性。只有使县里的公众更积极的参与政府过程,县的官员就会更多地考虑当地民众的利益,强县的目的才会达到。

(四)强化干部人事制度改革,完善政府绩效考核体系,充分发挥考核体系的“指挥棒”作用,引导县级政府及官员的行为

任何改革归根结底还要落实到人身上,所以,县级行政管理体制改革理应强化人事制度改革。一方面,从建设社会主义市场经济的客观需要出发,县级政府在继续转变职能的前提下,按照“三定原则”大力精简机构和人员,彻底改变机构臃肿、人浮于事的现状,增强工作的积极性和主动性。另一方面,还要建立科学合理的政府及其工作人员绩效考核体系,彻底摒弃单纯注重GDP的考核指标,加大社会管理和公共服务方面的指标权重,充分发挥考核指标体系的指挥棒作用,引导县级政府及其官员的行为,使其更加关注民生。除此之外,还应加强政府及其工作人员自律精神的培养,不断提高自身的职业道德和个人修养。这样通过外部的考核约束加上内在的个人自律,逐渐培养服务型政府所要求的合格的公务员队伍。

三、对县级行政管理体制优化设计的研究总结

通过对县级行政管理体制优化设计的研究,得出以下结论:

(一)县级行政管理体制的优化设计必须既要有战略思维,又要实事求是,区别对待。现阶段我们一方面必须及时总结过往改革的经验教训,并以宽广的视野借鉴国外的做法,超越曾经的“摸着石头过河”的做法,制定符合中国实际的战略规划,明确改革的方向。另一方面,我们又应该切忌“一刀切”,而应在战略规划的指导之下,根据各地的经济社会发展实际,灵活的推进改革,以求改革有实效,不走过场。

(二)县级行政管理体制改革是一项系统工程。它既涉及纵向层面的府际关系的调整,又涉及横向层面的部门职责的整合;既涉及政府职能的转换,机构和人员的重新配置,又涉及政企关系、政社关系的调整。因此,改革县级政府管理体制有着牵一发而动全身的作用。所以,我们应该既要有创新的勇气,又要有谨慎的态度推进改革。

(三)强县扩权是县级行政管理体制优化的必须,但与此同时,需要加强对权力的制约。具体可从两个方面着手:一是在完善以权力制约权力的同时,加强法治建设,强化权力对于法律的敬畏;另一方面,积极培育社会力量,增强公众参与政府过程的热情与能力,实现以权利制约权力。

(四)改革的每一次积极的成果应该及时通过法律加以巩固,防治改革出现反复。如前所述,县级行政机构改革牵扯的面广、点多,涉及方方面面的利益,由此造成的改革的难度大,也容易出现反复。因此,我们在改革过程中一定要提高法治化程度,以法律来规范改革、来巩固改革,使改革能持续推进而不出现反复。

[1]汪玉凯.中国行政体制改革20年的回顾与思考[J].中国行政管理,1998,(12).

[2]陈国权,李院林.政府职责的确定:一种责任关系的视角[J].经济社会体制比较,2008,(3).

[3]于建嵘,蔡永飞.县政改革是中国改革新的突破口[J].东南学术,2008,(1).

(责任编辑 马晓黎)

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袭亮,山东行政学院山东省经济管理干部学院讲师;高焕喜,山东行政学院山东省经济管理干部学院教授(邮政编码 250014)

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