台湾参加政府间国际组织的国际法问题研究

项嘉佳

(华东政法大学研究生教育院，上海 200042)

1971年，第26届联大恢复了中华人民共和国在联合国的合法席位，与此同时，决定将台湾当局驱逐出联合国及其相关机构。近四十年来，随着世界政治经济局势的变化以及我国国际地位的稳步上升，越来越多的国家公开承认“一个中国”的原则，否认台湾的独立主权。然而，近年来，台湾当局积极谋求其参与各个政府间国际组织的机遇，从而为台湾拓展一定的国际生存空间，甚至企图在某种程度上达到宣传“一中一台”的分裂目的。

不可否认，伴随着台湾社会经济形势的变化以及国际间各项合作的不断推进，台湾参与政府间国际组织的相关法律问题重新凸现，尤其是面对台湾当局申请加入联合国和世界贸易组织所形成两种截然不同的结果和状态。因此，本文将从台湾的国际法主体资格、不同政府间国际组织的性质以及台湾当局的参与目的等多个角度出发，探讨台湾参加政府间国际组织的相关国际法问题。

一、国际法主体和政府间国际组织参加主体的资格认定

(一)国际法主体的一般理论

国际法主体又称国际法律人格，是指有能力享有国际法上权利和承担国际法上义务，有能力进行国际关系活动的实体。这种权利能力和行为能力主要表现为以独立、自主的身份，而无须经过授权即可对外参与相应的国际活动，例如缔结国际条约、与其他国际法主体建立外交关系、进行国际诉讼等等。

从传统的国际法理论出发，国际法主体主要包括三大类，即国家、国际组织和正在争取解放的民族或民族解放运动组织。然而，随着经济全球化的不断推进以及各个区域在经济社会、文化生活等诸多方面的依赖性逐步加深，国际社会已经开始具备了一定程度的类似国内社会的特征，这种国际关系的新发展使得在国际领域可能产生新的国际法主体。［1］

笔者认为，由于出现了产生新的国际法主体的可能性，对国际法主体的概念则应该作更加广义的解释，而不再简单地依据传统国际法主体的定义来判断相关的问题。由于除主权国家以外的其它国际法主体均属于派生主体，因此，对于派生主体的扩大化解释正是对新兴国际法主体的接纳。作为国际法的主体，其必须满足三点被广泛接受的特征:①独立参加国际关系;②直接享有国际法上的权利和直接承担国际法上的义务;③独立进行国际求偿的能力。［2］而经济全球化带来的一个直接影响便是让跨国公司以及一些个人开始以其经济能力开展与各个传统国际法主体的交往，甚至在一定程度上影响了国家的政治行为。此类情形也可以理解为个人、跨国公司和其它类似主体已经具备了独立参与国际关系的各种能力，进而将它们归为新兴的国际法派生主体。

(二)政府间国际组织参与主体的一般资格

国际组织(international organization)一般是指两个以上的国家的政府、民间团体或个人，为特定的国际合作的目的，通过协议的形式而创立的常设机构。［3］在此范围内，只有两个以上国家政府为谋求合作，以缔结国际条约的形式而创立的政府间国际组织才受到国际法的调整。

对于概念中“政府”一词的解释，不同的学者给予不同的内涵，许多美国学者将其广义使用:认为它包括了参与治理国家的所有机构，即包括了执行、立法和司法机构，而其他学者(主要是欧洲)，使用“政府”一词则较为严格。［4］然而无论将其作何种定义，政府间国际组织的一般参与主体范围始终围绕着国家展开。不仅如此，由于政府间国际组织已经成为国际法的传统主体而享有独立的国际法律人格，而该类型的国际组织又往往通过协议而创立，订立协议的过程本身就是参加国际关系的一个过程，因此，从一般的理论上来解释，国家应该是参与政府间国际组织的惟一主体。

但此处值得思考的是，国家是否可以授权一些其它主体，来参加政府间的国际组织。笔者认为，若对“政府”一词进行扩大化的解释，将其外延扩展至国家内部的各个治理机构，同时，将订立协议的主体延伸至经国家政府授权的主体，一些处于“边缘状态”的主体也可以被纳入政府间国际组织参加主体的范围。因为国际法中对于国际协议的缔结主体并不仅仅局限于国家之间，而在一般的范围之下，适当扩大部分政府间国际组织的参加主体范围在一定程度上也可以更好地实现相应的国际合作目的。

(三)从国家概念的必备要素看台湾在国际法上的主体资格认定

一般说来，对于国家构成的必备要素主要有两种通说，即三要素说和四要素说，三要素说认为，人口、领土和主权为构成国家的必备要素，而四要素说，则在上述三种要件上增加了政权作为构成主权国家的基本必备要素。笔者认为，放在国际法主体的角度下来讨论作为最主要国际法主体的国家的构成要素，四要素说显得更为合理，其中最重要的原因是，政权要素，即政府，在某种程度上是国家参与国际关系活动的主导和灵魂，也正是由于政府体系的存在，才使得国家间可以在国际法的框架下展开平等的交往。

就我国台湾地区而言，历史上《开罗宣言》、《波茨坦公告》等文件都在国际法律意义上承认其作为中国领土的一部分，正因如此，从国家构成的必备要素上看，台湾缺乏作为两种通说所公认的主权要素。主权是一种对某地域、人民、或个人所施展的至高无上、排他的政治权威，或者说，是一种“最高自决权”。在国际法上，主权的对外表现主要指国际的相互承认。无论从现今国际社会对台湾作为独立主权国家的认可度来看，还是从历史和法律的各种证据分析，台湾对外并没有独立参与国际交往的能力，而对内行使的权力则一贯来源于中央政府的授权，从两方面看，台湾都缺乏作为国家的主权要素。因此，从传统的国际法主体理论来看，台湾并不能成为国际法的主体。

然而，随着近年来国际法主体的外延有扩大的趋势，甚至有学者，例如姆斯卡特(Mushkat)认为，“一国两制”下中国香港这样的次国家政府为了保证高度自治，应当拥有独立的国际法律人格。［5］所谓次国家政府，从广义上说，是指除了中央政府以外的其他各级地方政府。而狭义上的次国家政府是指一级地方政府。［6］根据上述定义，从参与国际关系活动的有效性和实践意义上看，对次国家政府的狭义阐述更能确切而实际地相应扩大国际法主体范围。若将“一国两制”下的香港特别行政区作为次国家政府的典型代表，台湾地区则同样可以适用次国家政府的概念将其归于该范围内。笔者认为，将台湾地区列为次国家政府而让其比照香港特别行政区拥有独立的国际法律人格、进而鼓励其参与国际事务的观点利大于弊。

二、台湾参加政府间国际组织的现状

长期以来，台湾当局一直积极谋求台湾参加政府间国际组织的各种机遇，其范围包括了区域间政府组织、各个专门性国际组织、联合国等等。然而，值得注意的是，在台湾努力寻求其国际生存空间的过程中，不同性质的国际组织给台湾的参加申请带来了不同的结局和影响。

(一)台湾参加政府间国际组织的进展

截至2003年年底，台湾当局以正式会员加入的政府间国际组织共计22个，以观察员身份加入的政府间国际组织共计11个。自1971年被驱逐出联合国及其相关机构，台湾当局从未放弃过重返联合国的机会，与此同时，为了适应经济全球化、区域一体化的时代趋势，台湾当局也积极加入以政府间协议而构建的多种其他职能的国际组织。

冷战结束以来，国际社会开始向多元结构方向发展，中国的国际地位和影响力不断提升，中国要求恢复部分政府间国际组织的呼声也日益强烈。在此情形下，台湾当局被迫离开部分国际组织，或者在退出此类组织后，再度呼吁以其它模式(例如APEC模式、西雅图模式等)重返某机构。而对于一些非政治性的政府间国际组织，由于两岸双方的妥协以及考虑到长远发展的互利性，台湾当局并没有退出此类组织，或是以一个新的名义和更为灵活的策略在其中生存。

总结而言，台湾参加政府间国际组织主要有三种情况:一是台湾与大陆同为正式成员的政府间国际组织有8个，其中以亚洲开发银行、亚太经济合作组织和世界贸易组织最具影响力。二是台湾参加、大陆未参加的政府间国际组织，总计有10多个，较具影响的包括亚洲生产力组织、中美洲银行与国际棉花咨询委员会等。三是台湾参与的、具有“观察员”地位的政府间国际组织也有10多个。［7］总体说来，台湾参加的政府间国际组织主要是涉及经济发展和区域合作的组织，此类国际组织往往淡化了政治色彩并成为协调国际发展的一种有力平台，因而成为了台湾参与国际事务的窗口。

(二)台湾顺利加入WTO的国际法意义

2001年，11月12日，台湾在多哈签署了加入WTO(World Trade Organization)的议定书，并在次年1月正式成为了WTO的成员方。作为台湾参与政府间国际组织的典型范例，加入WTO所带来的国际法意义将对两岸处理台湾参与国际活动提供有力的借鉴。

根据WTO协议的阐述，我们可以归纳出其主要的职能是:促进WTO协议和各项多边贸易协议的实施、管理和运作，并为其提供组织保障;为成员方提供谈判场所;定期审查各成员方的贸易体制;为成员方间的贸易争端提供解决机制;促进与其它国际经济组织，主要是与国际货币基金组织和世界银行的合作。［8］因此，与其它以政治目的设立的国际组织(如联合国)相比，WTO是一个经济性质的政府间国际组织，它所能够吸纳的主体范围除了主权国家，还应该包括非主权国家的单独关税区。［9］由于台湾与大陆人为分立60年，其政治体制和经济发展模式与大陆不同，它与世界上大部分有贸易往来的国家和地区保持着独立的关税税率和贸易规则，因而将台湾作为单独关税地区没有疑义。

三、台湾谋求加入政府间国际组织的法律分析

(一)台湾加入政府间国际组织的名义问题

所谓名义问题，在台湾谋求加入政府间国际组织的过程中可以简化为称呼问题，即在台湾所加入的国际组织中，采取何种称呼，既符合台湾的国际法地位，又能维护“一个中国”的主权原则。早在20世纪80年代，中国外交大踏步走上国际舞台，为避免出现“两个中国”或“一中一台”的局面，始终进行不懈的斗争，最终，“中国台湾省”的称谓被联合国所接受。在台湾称谓问题上的斗争，看似文字之争，却事关国家的主权与尊严。［10］

由于台湾作为中国领土的一部分在国际法上是不争的事实，但因其特殊的国际地位和两岸双方的利益需求，台湾参与政府间国际组织的名义问题亦成为了台湾参与国际事务的关键点。

(二)台湾加入政府间国际组织的法律目的

由于政府间国际组织的参加主体是国家，即便将其进行上文所述的扩大化解释，延伸至经国家授权的主体，其囊括的范围依然有限。

笔者分析，近几十年来，台湾不断寻求加入国际组织，特别是政府间国际组织，其固然有自身社会经济发展的客观需要，但从法律上来看，台湾如此积极参加政府间国际组织，特别是限定主权国家的国际组织，其主要目的是希望获得一个独立的国际法律人格，进而确立其在国际法上作为主权国家的地位，为其人为地制造“两个中国”“一中一台”作法律铺垫。即便台湾成为被授权的主体参加部分政府间国际组织，其国际交往的空间和能力仍受到来自国际法的限制。长此以往，这种限制会缩小台湾所谓的“国际影响力”，而从国际法的角度上看，国家承认是两国开展全面交往的基础，倘若台湾的“国际影响力”逐渐缩小，获得别国承认的几率也会相应地下降，从而使其丧失制造台独的政治环境和法律基础。

(三)台湾加入政府间国际组织的法律依据分析

根据前文所述，台湾的国际法律地位问题是其加入政府间国际组织的首要法律屏障，对于多种对台湾法律地位界定的理论，笔者更为倾向于将台湾列为与中国香港特别行政区相类似的“次国家政府”。如此一来，在限制“台独”的政治宣传的同时，在国际法上将其明确与主权国家的法律地位相分离，而部分经济性质的国际组织(如WTO)，由于对成员资格没有明确严格的限制，可以适当扩大吸纳成员的范围，台湾加入类似国际组织即以此为最直接的法律依据。

而根据性质和相关法律文件明确规定只有以主权国家身份才能加入的政府间国际组织，台湾则失去了相应的法律依据。以联合国为例，根据《联合国宪章》第四条第一款关于会员资格的规定，任何申请会籍方必须首先是一个国家。而根据国际法的继承原理，1949年成立的中华人民共和国继承了被革命推翻的中华民国政府行使的一切权力和主权，尽管几十年来，台湾一直为国民党当局占据，台湾仍为已经丧失了其存在的法律基础的“中华民国”统治着，但这并不能说明“中华民国”对其拥有主权，台湾的主权归属并不受影响。［11］因此，无论就台湾的法律地位而言，还是从相应国际组织的法律文件来看，在此类情形下，台湾缺乏参加相关政府间国际组织的法律依据。

［1］陈勇.论国际法主体发展的新趋向［J］.湖南科技学院学报，2006.27(8):134.

［2］［3］邵津.国际法［M］.北京:高等教育出版社，2005.8，257.

［4］周华容.论国际组织的类型—以政府间国际组织和非政府间国际组织类型为视角［J］.重庆科技学院学报，2008.(11):48.

［5］［6］张卫彬.次国家政府的国际法律人格探讨—兼论我国台湾地区参与国际事务问题［J］.广东行政学院学报，2009.21(5):55，56.

［7］王建民.台湾参与政府间国际组织的现状及两岸较量［J］.亚非纵横，2007.(4):56.

［8］曹建明.国际经济法学［M］.北京:中国政法大学出版社，1999:185.

［9］邱程辉.关于台湾参加政府间国际组织的国际法思考［J］.广西政法管理干部学院学报，2002.17(3):72.

［10］杨冠群.在国际组织中围绕中国台湾省称谓问题的斗争［J］.外交学院学报，2005.(80):106.

［11］许楚敬.从国际法谈台湾加入政府间国际组织的问题［J］.福州政法管理干部学院学报，2000.2(4):55.