论新形势下边疆民族地区的法制建设

李红枣

（中共怒江州委党校 科研办，云南 六库 673100）

论新形势下边疆民族地区的法制建设

李红枣

（中共怒江州委党校 科研办，云南 六库 673100）

法制建设是建设社会主义法治国家的根本，也是国家长治久安的基石。本文通过对边疆民族地区法制观念及法制建设现状进行剖析，就边疆民族地区法制建设存在的问题及需要完善的内容谈谈自己的认识，以飨同仁。

边疆民族地区；法制建设；现状；原因；措施

我国是一个人口大国，又是一个多民族国家，已经确认的少数民族有55个，约占全国总人口的8.41%，主要分布在祖国的西北、西南、东北等地区，占国土面积的60%以上。西部大开发和新农村建设为少数民族地区的发展提供了契机，少数民族地区的法制建设也受惠于此，并取得了可喜成绩。但现实中仍存在诸多问题，严重阻碍了少数民族地区的发展。因此，探讨边疆少数民族地区法制建设问题，有助于我们掌握边疆少数民族地区经济建设和社会发展的规律，促进城乡统筹发展。

一、边疆民族地区法制建设的现状

改革开放以来，虽然依法治国进程取得了一定的成效，广大边疆民族地区干部群众的法律素质有所提高，依法治理环境有所改善，但是，与经济发达地区相比，仍存在较大的差距，严重影响着边疆民族地区市场经济的完善和民主政治建设的进程。

1、依法行政意识不强，法制观念淡薄。现在，边疆民族地区干部的法治意识有了较大的提高，但依法行政的氛围仍然没有形成。有的民族干部法律知识缺乏，法治观念较为淡薄，法律素质偏低，习惯了以言代法、以权压法、法随言出，距离依法行政的要求还很低；有的民族干部依法管理社会的能力和做法与新形势下民族工作的要求相比还有较大的差距，遇事用传统的习惯方法解决问题的多，用法律手段解决问题的少，对出现的新情况、新问题往往束手无策；有的民族干部习惯了“上头怎么说，下面怎样干”的模式，以“实干”和“实效”为原则，成天忙碌于田间地头，业余时间多数用在打牌喝酒聊天上，很少认真研究政策和法律，导致的后果就是依法办事意识的淡薄，依法办事能力差，基层党组织的凝聚力减弱，农村矛盾增多，群众上访增加，不稳定隐患增大，严重影响了社会的安定团结和经济的健康发展。

2、群众法律知识缺乏，难以依法办事、用法维权。在少数民族聚集地，由于群众受教育程度低，而血缘、亲缘、地缘关系建立起来的关系网衍生出“重人治、轻法治”的思想根深蒂固，在群众的思想意识中，族规、民约对每个村民均具有非强制的至上权威。他们认为族规、民约比强制性的法律更具人性，更适宜于解决民间纠纷，希望通过这种方式解决纠纷。因此，当自己的利益受到不法侵害时，少数民族群众普遍不愿拉下面子，对簿公堂，往往寄托于村里、族群里有威望的族人给予调解，采取“私了”的办法，一般不通过法律的渠道来解决，更不会用法律武器来保护，其结果是小纠纷演变成大案件，民事纠纷演变为刑事犯罪。

3、公检法司部门基础设施建设滞后。政法基础设施是依法治国、维护社会稳定和长治久安的基本物质保障。近年来，在各级党委、政府的重视和支持下，公检法司部门的基础设施和装备建设取得了很大成效。但仍存在公共财政投入不足的问题。由于边疆民族地区大都是贫困地区，国家财政转移支付主要用于保工资和保正常运转，地方投入严重不足，公检法司部门普遍存在基础设施简陋、业务装备缺乏、办公条件简陋、工作经费捉襟见肘等状况。特别是受编制的限制，一些执法人员身兼多职，严重制约法治工作的有效开展。以贡山县为例，独龙江乡至今还没有法庭，法官还在借用乡镇党委政府的办公用房和桌椅办公，群众想打官司，要走几十里山路。

4、法律服务与保障系统不健全不完善。边疆民族地区特别需要各种人才，但由于经济落后，难以吸引外地人才，同时，由于生活工作环境差，更难留住法律工作者，长期在民族地区工作的司法助理员、调解员、公安干警、法庭工作人员，大都是当地人，受信息闭塞、培训机会少等因素的制约，因此，存在着知识老化快、法律水平较低、服务手段单一、案件承办质量不够高，法律服务积极性高而综合素质偏低的现象，提供法律保障和服务的能力难以满足群众的需求。

5、农村精神文明建设滞后，赌博封建迷信有所抬头。由于受经济条件的制约，一是农村精神文明建设投入不足，导致基层文化站（室）设施不齐，设备老化，难以正常开展文化活动，无法满足边疆民族地区群众日益增长的文化需求。人们在生产工作之余，再无别的去处可供休闲娱乐，没有篮球场、乒乓球室，看不到电影、电视，读不到报刊书籍，无所事事的人们聚在一起，就自然而然地打扑克、搓麻将搞点“小意思”，于是，赌博便应运而生。二是信教群众有增加的趋势，而且呈现出低龄化。信教群众往往热衷于建教堂，对教育、文化等公益事业建设漠不关心。在一些地区甚至存在党员、团员、干部和学生都信教的现象。三是不良文化的侵蚀，凶杀、暴力、色情等文化垃圾通过各种传媒侵入农村文化阵地，腐蚀着人们的灵魂。

二、边疆民族地区法制建设滞后的成因

1、特殊的文化背景和地缘环境。在边疆民族地区，由于民族种类较多，各民族的生活习惯、风俗人情呈现很大的差异性，表现在文化上就是民族文化的多样性。一是带有明显的小农色彩，往往以家庭为中心，聚族而居，生产生活中相互协作，血缘和情义冲淡了法律的严肃性。二是在边疆民族地区，群众始终有一种“对自身族群归属及利益的一种认同”——即族规、民约，它甚至取代了法律的地位。三是受历史因素、地理环境等的局限，边疆民族地区生产力水平较低，群众的文化知识有限，素质普遍偏低，还存在着缺乏科学的人生观、世界观和价值观，保守意识浓厚，眼界狭窄等现象，头脑中根本没有法律意识或法律意识相当淡薄，以致轻视法律，甚至以身试法。

2、法制环境需要进一步完善健全。由于边疆民族地区的不便因素，致使法制建设远远落后于相对发达的地区，这有机制的问题，也有人为的因素，更有环境因素的制约。一是部分边疆民族地区对法制建设重视不够，过分强调经济建设而忽视法制建设，普法宣传有待进一步加强。这需要当地党委、政府给予足够的重视，同时，公、检、法、司等职能部门要担当起自己的职责。二是法制教育从小抓起。坚持教育优先发展，使农村不因贫困而失去受教育的机会，力争从小学就抓起法制教育。三是转变少数民族村寨族长（头人）以权代法解决矛盾纠纷的方式，逐步实现以法治代替习俗的思想。

3、现代法律生活存在瑕疵。完备的法律体系是现代法律得以生存的土壤。没有法律制度的存在，法律意识便成了无本之木。目前，民族立法稳步推进，边疆民族地区群众的法律意识得到了较大的提高，但仍不具备完备的体系。一是一些法律的使用领域有限，边疆民族地区群众的一些权利还得不到保障。二是其对权力的制约力度不够。现阶段立法侧重于保障权利，却忽略了公民对权利和国家对权力滥用的制约，使法律的权威可能受损。目前，司法上的困境莫过于行政机关与司法机关不分，处理案件往往要参阅行政官员的“批示”，并时常伴随“以言代法”的现象，这样，在司法过程中，法律的公正性就难免遭人置疑。

4、部分领导干部的法制观念淡薄。过去，我们曾过度强调“人治”而忽视“法治”，导致有法不依、违法不究现象的发生。改革开放以后，党和国家对此进行了纠正，然而，在推行现代法治的过程中，边疆民族地区的一些领导干部习惯于用行政手段解决政治、经济、法律等各个方面的问题，认为法律是为行政服务的“工具”。这种做法在群众的意识中留下了深深的烙印，并开始产生负作用——权力机关“言”即法，“权”即法，致使法律的威信下降，群众对法律不信任。

三、完善边疆民族区法制建设的措施

1、构建适应边疆民族地区发展的法律体系。建立边疆民族地区的法律体系，要从边疆民族地区经济社会发展的实际需要出发，注意边疆民族地区的地方性法规、条例和单行条例与国家法律的协调统一。首先，我国《宪法》和《民族区域自治法》规定：“各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权”。按此规定，民族自治地方，除了具有一般地方国家机关的职权外，民族区域自治地方的人民代表大会有权根据当地民族的政治、经济、文化、教育的特点，制定自治条例和单行条例。从目前的情况看，民族自治地方的立法是我国立法体系中较为薄弱的一个方面，无论是立法的数量还是质量，都有待提高。立法主要集中在自治条例、单行条例以及婚姻变通规定方面，涉及自治地方经济、文化、语言文字、科技、教育、自然资源利用和保护的相当少。因此，民族自治地方面临着较重的立法任务，应从当地的需要出发，按照立法的轻重缓急和立法所具备的条件，制定出可行的计划，使立法切实地反映本地的特点和需要，逐步建立完善的民族自治地方法律法规体系。同时，还应对民族自治地方法规中不合时宜的相关条款进行修改，做到与时俱进，实事求是。

2、正确处理好稳定与发展的关系，努力提高依法行政能力。边疆民族地区压倒一切的是稳定，第一要务是发展。多年的实践表明，要在推进依法行政中加快发展，必须做到“三个统一”，即原则性与灵活性相统一，惩戒处理与教育规范相统一，法律效果与社会效果相统一。尤其是在涉及民族风俗习惯和宗教信仰问题时，要充分考虑到民族习惯的历史性和宗教信仰的复杂敏感性，切忌粗暴执法。另外，边疆民族地区经济社会相对落后，行政执法的物质环境与其他地区存在差异，因此，要把是否有利于发展作为开展行政执法的重要原则，做到以行政执法维护稳定、促进发展。

3、加强边疆民族地区政法系统的基础设施建设。

边疆民族地区的物质条件较为艰苦，地理环境偏僻，文化教育程度也相对滞后，再加上法律实施对象是广大少数民族群众，执法要充分考虑民族地方的特殊性。一要培养一支高素质的少数民族司法和执法干部，改善司法和执法条件，提高执法能力，建立起科学合理、运行有效的执法体系，以保证各项法律的严格执行和法律问题的迅速合理解决。当前，可以利用“大学生服务西部志愿计划”的大好时机，从各级各类大专院校中选拔一批法律或其他专业的优秀大学毕业生直接到少数民族地区服务；充分利用党校、农村远程教育平台等，举办基层法制培训班，对基层法律工作者和农村干部分期分批进行培训、轮训，以提高他们的法律水平。二要改善条件，提高质量。由于长期以来的闭塞落后，使部分干部群众形成了“等靠要”的观念，即等国家的帮助，靠上级机关的支持，要上面给政策文件。这样的观念影响了边疆民族地区的法制建设，也延误了经济发展。边疆民族地区的司法机关和执法机关应当树立为法律实施甘当先锋、为改革开放保驾护航的观念，积极主动地加强自身建设，提高司法和执法活动的质量；争取上级部门和地方党委政府为司法和执法机关实施法律创造条件，建立健全边疆民族地区法律咨询和服务系统，保证法律在边疆民族地区的全面顺利实施。

4、加大法制宣传的力度，提高少数民族群众的法律意识。由于不同的民族有着不同的历史文化背景和生存空间，因此，不同的民族对法律的认知和观念是不同的，尤其是云南的许多少数民族是从不同的社会形态直接过渡到社会主义社会形态，如贡山县的怒族、独龙族。尽管他们的生产关系可以在较短时间内通过革命的方式进行变革，但是，生产关系的变革并不意味着思维方式的变革。但是，如尊老爱幼、保护环境、互相扶助等，这些风俗习惯对于引导少数民族认识和理解现代法律有很大的益处。但少数民族的风俗习惯和现代法律毕竟是不同的概念，他们的产生条件、发展过程及其社会作用都是不同的，因此，也有许多少数民族的风俗习惯与法律相悖。有的乡（村）规民约与现行法律的规定相距太远，如普遍以罚款为处罚方法，一般违反乡规民约的行为所处的罚款，要远远高出国家法律对同样行为所处罚款的几倍至几十倍。在普法过程中，经过各级司法机关的积极引导和清理，这种情况在表面上得到了纠正，但尚未根绝。因此，只有深入持久地开展普法工作，引导广大人民群众学法、知法、守法，才能有效地保障各项活动依法有序进行，从而最大限度地防止和减少因不知法、不懂法而引发的各种影响社会稳定事件的发生，营造崇尚法治的和谐稳定环境。

5、努力营造与边疆民族地区生产力发展相适应的法制环境。在边疆民族地区大力推进法制建设，就要通过立法、执法、守法的环节，建立起与边疆民族地区政治、经济、文化生活相适应的法制环境，其核心就是依法治理边疆民族地区的各项事务，加大对错案责任的追究力度，严格约束和监督行政人员、司法人员严格按法律、法规的规定办事，真正做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。一是要把法制建设工作放在重要位置，摆上重要议事日程，纳入工作全局，逐步建立完善维护边疆民族地区法治建设的各项工作机制，充分发挥人民调解、司法调解、行政调解三大手段的对接联动作用，形成人人参与法制建设的工作格局。二是加强边疆民族地区科学、教育、文化、卫生等各项工作，从“宣传教育”入手，将民主、科学和法制等先进文化深入边疆民族地区，并使之扎根于少数民族群众的头脑中，进而提高少数民族群众的法治观念和守法意识，从而影响到社会生活的各方各面，为边疆民族地区法治建设剔除众多的干扰和消极因素，创造出文明、和谐的法制环境。

责任编辑：刘建文

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1671-2994（2012）03-0048-03

2012-04-20

李红枣（1971- ），女，云南祥云人，中共怒江州委党校科研办副主任、讲师。研究方向：法学。