反思与重构社会中介组织监管模式

朱虹

(徐州医学院社会科学部，江苏 徐州 221004)

随着我国社会结构从总体性社会向集中与多样化共存社会的不断迈进，社会中介组织获得了飞速发展，它独立于政府和市场之外，在促进经济发展、文化繁荣，更新社会管理理念、缓解社会矛盾等方面发挥着重要的作用。然而在社会中介组织轰轰烈烈发展的背后，也存在着体制不顺、法规滞后、管理混乱、信用欠佳等许多令人担忧的问题。这些问题如不及时解决，社会中介组织就很难顺利完成“十二五”规划所赋予的历史使命。本文拟从理论与实践结合的角度，对现行社会中介组织监管的方式、存在问题及改进对策做一初步探讨。

一、社会中介组织监管的理论基础

(一)三元社会结构理论

改革开放后，随着国家行政权力从经济领域的部分撤退、社会生活的逐渐非政治化和商品经济的迅速发育，国家与市场的二元性分化开始进行。然而伴随社会经济、政治、文化的发展变化，“国家—市场”二元架构下出现了“市场失灵”和“政府失灵”现象，为了弥补市场和国家在协调和调控过程中的不足，人们对社会结构提出了新的需求，“国家—市场—公民社会”三元社会结构理论应运而生。三元社会结构包括三层内涵:一是人们将部分权力让渡给政府，政府为了保障人们的公平、自由、秩序、效率也将一些人们让渡的权力下放给社会。政府从一些管理领域撤走后，留下的真空便由公民社会组织来弥补。二是公民社会因其既是社会成员缔结契约的结果，又是人们与政府缔结契约的结果，所以在其社会与契约双重关系中，根据社会地位(身份)不同，分别施加不同影响，即保持人们交易过程中的“校正公平”。［1］三是传统的国家和政府权威受到挑战，即政府并不是国家唯一的权力中心，政府、市场和公民社会共同掌握公共权力，三者不再是传统的替代关系，而是合作、协商、伙伴关系。三元社会结构理论使公共产品供给主体的多元化重新获致了合法性。社会中介组织监管作为公共产品或准公共产品，它的供给主体可以是政府，也可以是公民社会主体和市场主体，它们在三元互动格局中进行有机的协调和配合，并形成了以政府监管为主导、以市场监管为基础、以社会监管为主体的多元监管模式。

(二)委托—代理理论

委托—代理理论由詹森(Jensen)和麦克林(Meckling)在1976年提出，他们将其定义为一个或多个人(即委托人)聘用另一个人(即代理人)代表他们来履行某项活动。信息不对称是委托代理理论的一个核心问题。所谓信息不对称是指交易关系当事人都只掌握一些自己最为清楚的信息，而对另一些当事人的信息不完全了解。代理人由于管理具体事务，在交易中拥有信息优势，凭借这个信息优势代理人有可能欺骗委托人，侵害委托人利益。因此，委托—代理理论要解决的一个首要问题就是如何监督和制约代理人，尽量降低因代理人行为异化而给委托人带来的损失。也正是在这一关键点上，委托—代理理论与社会中介组织运行中的道德监督问题有相通之处。首先从信息结构看，社会中介组织由于具体管理事务，显然比委托人掌握更多的信息，更容易在信息传递、处理、反馈过程中违背委托人意图，侵害委托人利益，即发生所谓的道德风险问题。其次从利益结构看，社会中介组织执业过程涉及行为主体的目标利益是不一致的，各方均是利益最大化的追求者。委托人希望以最小支出获得中介组织执业的最佳结果，中介组织也力图以最小成本使自己的执业风险最小化和自身利益最大化，而社会公众则要求中介组织的执业结果最大限度地客观、公正。社会公众是中介组织执业结果的最终需求者，但无需对中介组织执业结果付费。所以只要委托人能够满足中介组织的利益，中介组织就有动机为了实现委托人的利益而不惜损害社会公众的利益。可见，运用委托代理关系理论能从本质上揭示社会中介组织与政府、经济主体、社会公众之间的关系，这对于促进社会中介组织的规范运行具有重要意义。

(三)自律与他律关系理论

自律与他律是最早由康德提出的一对哲学伦理学范畴。在康德看来，道德在本质上是一种服从理性的自律。而理性“作为实践能力，亦即作为一种能够给予意志以影响的能力，所以它的真正使命，并不是去产生完成其他意图的工具，而是去产生在其自身就是善良的意志”［2］。所以康德的自律又是以强调人的理性服从作为善良意志(绝对命令或道德原则)的他律为前提的。也就是说只有转化为内在意志自律的道德法则，才能够成为人们的道德行为圭臬。马克思批判地吸收了康德的自律概念，他从历史唯物主义观点出发认为，个人“不是处在某种虚幻的离群索居和固定不变状态中的人，而是处在现实的、可以通过经验观察到的、在一定条件下进行的发展过程中的人”［3］，“人的本质不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和”［4］。因此，道德自律主体并不是先天的、超社会的，它取决于全部社会关系的总和，而且“思想、观念、意识的生产最初是直接与人们的物质活动，与人们的物质交往，与现实生活的语言交织在一起的。”［5］即是说，作为意识形态的道德不是由人的“主观意志”决定的，而是由人们的社会生活决定的，是社会存在的反映。马克思还认为人不仅是“社会存在物”，而且也是“有意识的类存在物”，具有主观能动性。人不是被动地服从社会道德的约束，而是主动把握道德规范的要求，自主地选择道德活动。也就是说，道德是在一定的社会关系基础上通过人的自由自觉的活动表现出来的。故而，道德不单是自律的，也是他律的。作为道德的一种特殊形态，社会中介组织效能的发挥不仅依靠从业主体的执业行为，而且还仰仗社会行为的规范秩序。从业主体内在的品性修养只有和外在的道德性制度安排相融合，才能真正实现其社会价值。正如哈耶克所言:“整体社会秩序不仅是由个人行动者间的互动达致的，而且更是由行动者与表现为一般性抽象结构的社会行为规则之间的互动而形成的。”［6］所以，社会中介组织监管乃是执业主体内在品性和社会生活存在方式的统一，它在本质上既是自律的又是他律的。

二、现行社会中介组织监管方式的分析与反思

(一)双重管理体制的分析

当前我国对社会中介组织实行的是双重管理体制，即登记管理机关和业务主管单位共同对社会中介组织实施管理。根据国务院1998年颁布实施的《社会团体登记管理条例》规定:登记机关主要负责社会中介组织的成立、变更和注销登记，以及对已登记的社会中介组织实行年度检查、财务审计等。业务主管单位主要负担社会中介组织的领导责任，建立和落实管理制度等。不可否认，双重管理体制在我国具有一定的合理性。它明确了政府的主导行为、规范了中介组织活动与发展的方向，对促进经济的有效增长，保障社会的有序治理，发挥着非常大的作用。但从提高社会中介组织监管水平的角度来看，我们认为现行管理体制至少存在两个方面的内在缺陷。

一是监管分散、监管效率不高。首先登记管理机关和业务主管单位责任不清，造成监管组织缺位。登记管理机关受到手段缺乏、经费少、队伍不齐等因素的制约，往往偏重登记注册性的管理，对各类中介组织的日常运行缺乏有效监管。而业务主管单位因为有自己的主业，它们没有精力或不愿意对挂靠的社会中介组织进行有效的监督和管理，甚至有的业务主管单位向中介组织收取管理费，但并不履行法律规定的监督责任。其次多元管理主体使我国社会中介组织的监管往往处于无效状态。我国社会中介组织数目庞大、种类繁多，目前采取多元的登记管理主体，即企业法人的登记机关在工商管理部门，事业法人的登记机关在机构与编制管理部门，社团法人的登记机关则在民政部门。这种多元化的登记管理机关之间缺乏沟通，口径不一，各自为政，缺乏管理的宏观性和协调性。而业务主管部门则分布在各行各业，彼此间有割不断的经济利益关系，所以这种监管也经常处于非正常状态。比如会计师事务所和审计师事务所都从事同一性质的业务，但按现行的管理体制，会计师事务所归财政部管理，审计师事务所属审计部门领导，这样一辆车两套人马，不仅不符合国际惯例，而且容易导致部门之间的矛盾和不正当竞争。

二是无法解决政府利益与社会公益的冲突。双重管理体制对于分清部门管理职责，理顺管理体制方面具有积极意义。但双重管理加强了政府在登记管理方面对社会中介组织的监督、管理和限制，并通过分散责任回避了登记管理部门与社会中介组织之间的直接冲突，使得社会中介组织在登记注册成为合法组织之前，必须首先成为政府所属的一定职能机构所需要和能够控制的对象。因此，经政府选择而合法成立的社会中介组织，必须首先满足政府部门的需要，由此新成立的社会中介组织必然把实现政府利益放在第一位。

(二)管理中存在的主要问题

在现行对社会中介组织的管理实践中，除了上述提到的双重管理体制的缺陷外，还暴露出管理上存在的一些问题。

第一，在政策层面上，我国至今尚无一部完整的社会中介组织管理法律文本。现行《社会团体登记管理条例》，法律层次较低，条文规定也很粗略。对社会中介组织的职责、宗旨、经营形式、设立条件和审核程序等界定都不够清晰，这使得社会中介组织的出生有些先天不足。此外，许多规范中介市场的法律法规过于原则和笼统，缺乏可操作性。作为监督管理社会中介组织的调解工具，显然缺乏应有的力度。

第二，在监管目标上，缺乏对社会中介组织关键环节的认识和把握。现行的双重管理体制，看似分工明确，各司其职，实质上许多环节是重复审查，缺乏分工。这些重复审查的环节，就是责任划分的盲点。一般而言，目前呈现出的问题是，在准入与退出两个环节以登记管理部门为主，业务主管单位协助，其余包括日常运作等部分都是以业务主管单位为主。这样，担负主要执法任务的登记管理部门，平添了不断与业务主管部门协商的执法成本。也就是说，两个管理主体都无法很好地指认出它必须担负责任的监管目标。

第三，在监管过程中，监管力量的薄弱、监管手段的缺乏已使监管者陷入困境。首先行政监管投入不足与责任意识不够，导致出现“虚监、弱监、漏监”现象。作为社会中介组织的登记管理机关，虽然被赋予了最终惩治违规行为的执法职能，但实际情况是，地方管理机关根本没有足够的力量和手段承担起这个职能。就队伍而言，许多省辖市民政部门的社会中介组织管理部门只有区区几人，在承担了大量登记、年检等日常事务后根本无暇顾及社会中介组织的运作状况，即使有人投诉也仅仅是在维护社会稳定的基本要求下，控制事态的发展而已。其次内部监管乏力，监管主体素质偏低。我国社会中介组织内部监管基础工作比较薄弱，普遍存在缺少必要的监管服务机构、岗位责任制不明晰、人员少、流动性大、素质良莠不齐等问题。最后社会监督体系薄弱，公众监督和媒体监督未发挥其应有的效用。新闻视角更多地放在了政府和社会上，对社会中介组织这个第三部门没有投入应有的注意。虽然改革开放以来，我国民主氛围得到极大的加强，但公众监督的渠道和力度仍有待进一步改进。

三、改进社会中介组织监管方式的政策建议

通过上述对我国社会中介组织监管方式的梳理与分析，我们提出如下改善社会中介组织监管的政策建议。

(一)社会中介组织监管的制度构想

1.社会中介组织的监管体系

社会中介组织的若干监管主体所起的作用不尽相同，根据它们发挥作用的强弱，表现出一定的层级结构。层级结构中最里层的是社会中介组织的自我管理机制，也可称为自律的形式。自我监督和自律是一切监督的基础，一个机构的自律机制的完善是机构成熟的标志。第二个层级是服务对象，也就是社会中介组织为之服务的、首先面对的受众群体。但服务对象的监督往往是软性的、缺乏力度的。下一个层级是行业协会。在市场经济条件下，政府不再直接干预中介组织的行为，将那些不该管、管不好、管不了的大量行业评审、行业服务、行业培训等职能交由行业协会来完成。因此，完善社会中介组织监管体系必须发挥行业协会的力量。再下一层是专业监察机构的监督。海外和国内都有诸如会计师和审计师事务所对中介组织的财务状况及机构运行进行审计，这种专业化的监察机构在社会监督方面起着和政府监督相类似的作用。再下一个层级是认证机构。它们对社会中介组织进行公信力的认证和评估，是独立的、非营利的第三方评价机构。最高等级监督来自政府。政府可以实施直至让社会中介组织退出市场的惩罚措施。从里到外，监督级别越高则监督力度越大。在上述监督层级结构中，我国目前情况下，有两个层级是薄弱环节，即行业协会和认证机构。

2.社会中介组织准入时的监管制度

社会中介组织准入时的监管，主要包括如下环节:(1)章程审核。要着重强调必须有可描述、准确表达、可操作的发展目标;合理、科学民主化的内部管理结构;透明、公开的财务管理机制;合法合规的筹资方式等等。(2)服务承诺审核。社会中介组织必须对它将要提供的服务内容、服务规范、收费项目、收费标准等作出承诺，这也将是对其实施监管的一项重要标准。(3)资格审核。就是要确认出资人、发起人、经营者是否符合政策规定和执业条件的要求，这实质上是内部治理结构的预审查。

3.社会中介组织运行时的监管制度

对社会中介组织运行时的监管主要体现在四个环节:一是信息公开。信息公开是提升社会中介组织公信力的一项重要措施。中介组织、业务主管单位、登记管理机关都有义务依法向社会公布相关信息，接受社会监督。二是质量抽检。政府部门和行业自律组织应定期不定期地对下属中介组织的执业质量进行抽检、年审，严格质量控制。为弥补其监督不足，可借鉴西方国家的做法，建立独立第三方监察制度，发展第三方评估的监督作用。三是内部治理监控。尽管在准入时已经就内部治理结构进行了审核，但运行时是否按照既定的机制运作，是否存在内部违规行为等，都是需要监控的内容。此举在于维护内部治理结构的稳定性。四是投诉受理。一旦遇到服务对象、捐赠人甚至是普通民众的投诉，监管部门都必须认真对待，因为遭到投诉的问题，极有可能是急需监管的重点环节。

4.社会中介组织退出时的监管制度

社会中介组织退出是社会中介组织监管过程的重要环节，包括社会中介组织退出的原因和条件，启动退出程序的主体，退出后的法律责任和剩余财产处置等。注销登记的社会中介组织退出应在业务主管单位、登记管理机关及其他有关机关的指导下，参照《公司法》和《企业破产法》的规定完成清算程序。撤销登记的社会中介组织应加大惩罚力度，提高退出市场的门槛，让中介组织切实感受到自己所从事的是一种高风险、高收入的行业，不公正执业，将会付出沉重代价。

(二)社会中介组织监管的行政措施

1.政务公开，宣传政策

要真正打造整个社会的监管系统，关键是调动起全民对社会中介组织监管的主体意识。而目前，有关各类社会组织特别是社会中介组织的政策法规在广大公众中的知晓度太低，包括许多国家机关的工作人员也不知社会中介组织为何物，更奢谈对它的关心和监督。因此，目前对社会中介组织实行监管的一项基础性工作就是，大力宣传党和政府有关社会组织包括社会中介组织的政策法规，推进社会中介组织管理工作的公开化进程，使有关政策真正被广大公众所了解、掌握和运用。

2.建立健全社会中介组织信息公开制度

实行信息披露，将社会中介组织运作过程中的一些重要信息向社会公开，一方面可以增强社会知晓度，提升社会中介组织形象。另一方面可以强化社会中介组织的自律性，便于社会监督。从我国的实际情况看，中介组织信息不能有效向社会公开，已经成为制约社会中介组织监管的一个瓶颈。其原因是缺少信息交流的平台，更没有建立起信息交流的机制。因此，建立健全社会中介组织信息公开制度，首先要建立信息交流的平台和正常的交流渠道，同时还应建立信息交流的机制和制度。各级业务主管单位、登记管理机关要统一思想、提高认识，自觉地把信息公开作为一项义务抓好抓实，主动接受社会公众的查询和监督。

3.推进社会中介组织的信用评估

我们借鉴政府对于企业信用评估的相关做法，在社会中介组织中建立起包括评估内容、评估标准、评估程序等在内的信用评估体系。并借用独立的、非营利的第三方评估机构或其他社会力量进行评估运作，将评估结果通过政府网站或影响较大的报刊向全社会发布，使社会中介组织的发展真正能够按照政府的意图，实际上是围绕社会管理的公共目标健康、有序地发展。

4.加强基层党组织建设

中国共产党对转型期社会整合的领导，以及对社会生活的全面渗透，是我们实行社会管理的重要资源。我们可以参照新经济组织党建、社团党建等经验，在各类中介组织中设立基层党组织，发挥党组织政治引导、督促和党员的表率作用，增强社会中介组织自律管理的能力。加强基层党组织建设目的不是要限制中介组织的发展，而是要在保证正确发展方向的前提下，帮助社会中介组织完善自身建设、不断发展壮大。

5.发挥社会的监督约束作用

公民社会的成长，促进了社会中介组织的发展。建立公民社会，积累社会资本，培育社会责任意识和扩大公众参与等，对社会中介组织的发展具有深远意义。因此，加强中介组织监管，不能单纯靠行政管理方式或市场制约手段，应从多元治理的理念出发，通过社会监督约束作用，敦促中介组织步入良性发展轨道。信息时代，尤其要充分发挥新闻媒体和社会舆论的监督、警示作用，及时对社会中介组织经营过程中的欺诈消费者行为进行曝光，同时加强诚信与维权宣传，营造有力的舆论监督氛围。

［1］李长键、张峰.社会性监管模式:中国食品安全监管模式研究［J］.福建质量信息，2008(7).

［2］康德.道德形而上学原理［M］.上海:上海人民出版社，2002.

［3］［4］［5］马克思恩格斯选集，第1卷［M］.北京:人民出版社1995.

［6］转引自邓正来.法律与立法二元观［M］.上海:三联书店，2000.