干部考核评价科学化水平的历史进程与现实思考

齐先朴

(中共广西区委党校，广西 南宁 530021)

干部考核评价工作历来被视为干部工作的“指挥棒”，因为干部考核评价是选拔任用干部的前提，考核评价的结果是选拔任用干部的重要依据。考核评价的导向性在一定程度上决定了干部做事的方向、态度和方法。我们党成立后历来重视干部考核评价工作，在不同的历史时期依形势和主要任务的变化适时调整、丰富和完善党的干部考核评价体系，不断提高干部考核评价科学化水平。可以说，中国共产党建党90年的发展史，不仅是一部战胜艰难险阻的奋斗史，也是一部不断提高干部考核评价科学化水平的成长史。总结我们党90年来干部考核评价工作的历史经验，分析当前干部考核评价工作存在的突出问题，并在此基础上提出相应的对策措施，对进一步提高干部考核评价科学化水平具有重要意义。

一、干部考核评价科学化水平的历史考察

干部队伍是人的因素中最活跃的部分，是推动社会进步发展的骨干力量。我们党在成长历程中，十分注重对干部的考核评价工作。伴随着中国革命、建设和改革的发展，我们党的干部考核评价制度历经演变，逐步走上当前以科学发展为主导因素的考核评价轨道。

1.民主革命时期中国共产党提高干部考核评价科学化水平的历史回溯

建党初期，我们党根据革命斗争的需要，采取较为简便的考核评价方法。随着党的队伍的不断发展壮大和组织体系的逐步建立健全，才较为完整地提出考核评价内容、标准，并建立了专门的干部考核评价机构。1928年7月，在《中国共产党组织决议案草案》中较为完整地提出了考核评价党员干部的标准。1938年11月扩大的中央六届六中全会作出了《关于各级党委暂行组织机构的决定》，确定在各级党委之下设组织部，明确将干部考察作为组织部的重要职责之一。到延安审干时，已经初步形成了一套较为系统的干部考核评价制度。在革命战争年代，由于战时的特殊需要，考核评价干部的主要目的之一是防止和消除阶级异己分子和蜕化变质分子，所以对干部考核评价的内容突出政治思想、社会关系和历史表现。考核评价方法也比较简单，即分别谈话、查阅档案材料、调查核实旁证等。这种考核评价方式在当时的历史环境和条件下还是较为适用的。

2.改革开放前中国共产党提高干部考核评价科学化水平的历史回溯

新中国成立后的前三十年，干部考核评价标准的制定和考核评价内容的侧重同国家一定历史时期的中心任务紧密关联，这一历史时期，对干部的考核评价统称为“鉴定”或“考察”。

新中国成立初期，为了医治战争留下的创伤，兴百业，安民心，国家需要大批人才和干部。然而，败退台湾的国民党当局不甘失败，组织了许多秘密的特务分子和间谍分子散布谣言、蛊惑人心，企图颠覆新生的人民政权。所以，这一时期党对干部的培养、选拔、鉴定极为严格，特别注重干部的政治思想表现。1949年11月，中共中央组织部颁布了《关于干部鉴定工作的规定》，指出“干部鉴定，是干部在一定工作或学习期内各方面表现的检查和总结”，鉴定内容“重点应放在立场、观点、作风、掌握政策、遵守纪律、联系群众、学习态度等方面”，要求“每隔一年左右的时间，各地均需对其所属干部进行依次鉴定”，鉴定方法“采取个人自我检讨，群众会议讨论，领导负责审查三种方式结合进行”。之后几年，土地改革、“三反”、“五反”、镇压反革命等运动在全国范围内展开，出于形势的需要，国家对干部的鉴定工作主要看干部对党对革命的忠诚程度，特别注重审查干部的家庭背景、社会关系和过去的历史问题。

1956年，三大改造基本完成，党和国家开始着手探索社会主义建设的新路子。1957年10月，毛泽东在讲话中指出:政治和业务是对立统一的，政治是主要的，是第一位的，一定要反对不问政治的倾向;但是，专搞政治，不懂技术，不懂业务，也不行。他还提出“搞一个十年计划”，使各行各业的干部都达到“又红又专”的标准。尽管讲话仍然把政治放在第一位，但一个突出亮点就是强调了业务的重要性，将“红”和“专”一并作为评判干部的主要内容。根据“又红又专”的要求，1964年，中共中央组织部出台《关于科学技术干部管理工作条例试行草案》，明确规定对科技领域的干部进行鉴定，除了考察政治思想之外，还要“考察了解他们完成工作任务的情况和工作中的贡献，科学技术水平和业务能力”。这种鉴定思路将政治与业务、定性与定量有机结合起来，使干部考核评价工作更加全面、更加科学。

1966年5月，以“五一六”通知的发布为标志，“文化大革命”正式开始，逐渐步入正轨的干部考核评价工作被迫中断。十年浩劫期间，正常的干部鉴定工作根本无法进行，干部考核评价工作陷入中断与停滞状态。

3.改革开放以来中国共产党提高干部考核评价科学化水平的历史回溯

党的十一届三中全会以后，针对“十年动乱”中干部鉴定工作遭到极大破坏，正常的干部考核评价工作几乎停顿的情况，中央开展了干部考核评价制度的恢复与重建。1979年11月，中组部下发了《关于实行干部考核制度的意见》，明确提出今后干部考核评价的标准，要在德才兼备的原则下，进行德、能、勤、绩四方面考核;考核评价主体，由各级组织人事部门负责，成立临时考核机构;考核评价方法，恢复和健全民主生活会、年终鉴定等传统做法。1988年6月，中组部又下发了《关于试行地方党政领导干部年度工作考核制度的意见》，要求每年进行一次考核评价，并规定了年度考核评价的目的、对象、形式、内容、机构、程序等，使干部考核评价工作走上了正常化的轨道。综观这一段的干部考核评价工作，既有成绩又有不足。首先，它建立起了干部年度考核评价的一系列制度，为选拔任用干部提供了有力依据。其次，它恢复了传统的定性考核评价方法，即对干部的德才和工作实绩，由各级党组织进行个别谈话，考核组提出评价意见，然后综合评估。这种方法，简便易行，快捷省力，适应了改革开放初期大量选拔任用年轻干部的需要。但是，随着改革的深化，其科学性、准确性不足的弊端也日益显露出来。一是考核评价指标缺乏刚性和考核主体单一，导致考核评价过程与结果容易受考核者本人的经验、资历、印象、感觉的影响，出现因人而异、随意性较大的问题。二是评价标准过于宏观、原则，对干部的德能勤绩等没有量化的比较，难免出现“千人一面”、“相似相近”的模糊评语，评价缺乏个性和鲜活性。

党的十四大确立社会主义市场经济体制改革的目标后，针对干部中存在的干多干少一个样、干好干坏一个样的状况，党的十四届四中全会要求“全面考核干部的德能勤绩，注重考核实绩”。1995年，中组部按照“注重考核实绩”的原则，制定了《关于加强和完善县(市)委、政府领导班子实绩考核的通知》，1998年，中组部又下发了《党政领导干部考核工作暂行规定》。上述文件开启了以工作实绩为主考核评价干部的进程。实绩考核评价的总体思路是:通过制定、分解、落实、考核、评价领导班子和领导干部的责任目标，形成与传统的定性考核不同的定量考核方式。这种以责任目标为基础的实绩考核方式，极大地调动了干部发展经济的主动性，使干部有了推动经济发展的目标、责任和压力，使考核评价工作有了衡量的依据和客观指标，使考核评价对象有了显著区别。随着这一考核评价方式的展开，其自身的局限性及其所带来的负面效应也日益突出。一是考核评价指标单一甚至唯一，出现唯GDP现象。在借鉴企业目标管理的基础上，把干部的德能勤绩，简单地化为唯上级、唯学历、唯资历、唯数字，导致“干部出数字、数字出干部”;GDP成为主要甚至唯一“政绩”，导致干部围着GDP转。二是造成短期效应，出现弄虚作假。由于片面强调经济数据和经济指标，一些干部急功近利、好大喜功，热衷于上项目、铺摊子，搞华而不实、劳民伤财的“形象工程”、“政绩工程”。

党的十六大以后，针对定性与定量考核评价中出现的问题，针对科学发展观这一统领发展全局的战略思想的提出，2006年，中组部在总结各地探索经验的基础上，下发了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，2009年，党中央在总结新办法试行3年的基础上，由中办下发了《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》。上述文件明确提出建立促进科学发展的干部考核评价机制的总体要求，它包括:一要完善考核评价内容和指标。考核评价指标不再唯GDP，而是综合经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设等各方面内容，在体现以经济建设为中心的同时，增加居民收入、环境保护、节能减排、科教文卫、社会保障、安全生产、社会稳定、党风廉政等多方面的内容指标。二要改进考核评价方式。以平时考核、年度考核为基础，以换届考察、任职考察为重点，相互补充，相互印证。三要扩大考核评价民主。把上级评价、相关职能部门评价、本单位评价、基层群众以及社会评价结合起来，特别要加大群众满意度在考核评价中的分量。四要用好考核评价结果。把考核评价结果作为领导干部选拔任用、培养教育、管理监督和激励约束的重要依据。上述总体要求，构成了促进科学发展的综合考核评价机制的框架与体系，这一体系，为科学发展观的落实提供了有力的组织指导和保障，成为现阶段干部考核评价工作的指导方针，成为进一步健全和完善干部考核评价机制的努力方向。

二、提高干部考核评价科学化水平的历史经验与启示

中国共产党成立90年来提高干部考核评价科学化水平经历了以政治思想为主导因素的考评制度、向以经济发展为主导因素的考评制度、再向以科学发展为主导因素的考评机制的历史演变。这一演变过程带来了辉煌成就，也遗留了不少缺憾。中国共产党90年来提高干部考核评价科学化水平的进程，给我们留下了深刻的历史经验与启示。

1.要用历史的眼光和客观的态度来评价不同时期的干部考核评价制度

改革开放前，对干部考核评价更多的强调政治思想标准。虽然这样的考核评价制度存在不足和缺陷，但它为民主革命的胜利，为新生政权的稳固，培养、选拔出一支信念坚定的干部队伍，起了重大作用。随着社会主义建设事业的推进，干部鉴定工作也融入了业务考察等内容，体现了德才兼备的要求。党的十一届三中全会后，国际国内形势发生了巨大变化。和平与发展成为新的时代主题，发展经济成为共和国头等大事。注重工作实绩的干部考核评价制度促进了国民经济的迅速复苏和发展，但也带来了唯GDP倾向。我们应该把不同时期的干部考核评价制度放在当时的大环境中，用历史的眼光、客观的态度来评判。

2.干部考核评价工作要围绕党的中心工作来展开

干部考核评价的内容和方式，取决于党的中心工作的需要。改革开放初期，随着全党工作重心的转移，干部考核评价工作的正规化与制度化被提上日程。干部考核评价既要恢复停顿已久的传统鉴定功能，又要建立起一整套适应经济工作需要的年度考核评价制度。这种双重需要，不可避免地使考核评价工作既带有恢复性，又开始走上正规化轨道。社会主义市场经济体制改革的目标确立后，急需一大批开拓创新、敢打敢拼、懂得市场经济和现代科技的带头人，这就需要制造一种压力，迫使干部产生强大的内在动力，这种压力便是约束性指标——“数字政绩”。进入21世纪以来，党中央提出了科学发展观，这一战略方针要求干部考评评价既要体现以经济建设为中心，又要体现全面协调可持续的发展导向;既要体现物质基础又好又快地增长，又要体现以人为本的导向。这些新要求使考核评价的约束性指标必须从单一的经济数据转向全面综合的数据上来;考核评价的方式与主体必须从一元转向多元、从单一转向多样。由此，全面而综合的考核评价机制便应运而生。

3.干部考核评价工作要体现考评对象的特点

干部考核评价的对象是人，是处在不同地区、不同层级、不同岗位的领导人。这些领导人在履行职责的过程中，由于受自身因素及客观环境因素的制约，表现出复杂多样的特性。如:既能做出看得见、摸得着的显绩，也能做出具有长远影响的潜绩;既能做出突出成就和巨大贡献，也能做出被实践证明留下了长期包袱和隐患的“政绩工程”;既能在短期内做出见效快、发展明显的功绩，也能在长时期内做出事关长远的基础性工程。这种种复杂的特点，要求我们对干部的考核评价必须坚持历史、客观、全面的观点，体现在制度上，便是一要分类、分层、分岗，二要考核评价主体多元、考核评价方式多样。

三、制约考核评价科学化水平的突出问题

近年来，各地各部门在开展干部考核评价工作中，坚持改革创新，大胆探索，形成了一系列很好的做法和经验。但不可否认，现行的干部考核评价机制还存在一些亟待解决的突出问题，制约着进一步提高干部考核评价工作科学化水平。

1.考核评价指标不够合理

一是指标设置取向有偏差，过分突出经济发展考评指标，忽视、淡化精神文明、民主政治、党的建设等考评指标的设置。二是指标设置重点不突出。有的地方在干部考核评价指标体系中，把地方和部门的各项工作任务都作为考评内容，致使考评指标过分繁杂，考评重点难以突出。三是指标设置随意性大。有的地方出于某种需要，随意增加一些指标或缩减某些指标，致使指标之间权数、比例等明显失调。四是指标设置过于笼统。

2.考核评价方式不够科学

一是定性考评与定量考评结合上不够充分。有的地方和部门以定性的方法为主，缺乏科学有效的量化分析，容易导致考评结果过于宏观，主观性较强，缺乏刚性约束。二是日常考评和集中考评结合上不够充分。目前主要实行年度考评、任职考评等集中考评，缺乏制度化、规范化、经常化的日常工作考评。三是静态考评与动态考评结合上不够充分。偏重听取述职报告、开展民主测评和查阅档案材料等静态考评，缺乏必要的动态考评手段，导致对干部日常履职情况缺乏足够了解。四是数据采集和数据分析结合上不够充分。注重数据采集，忽视数据分析，对于取得的考评数据缺乏深入研究，在一定程度上影响了考评结果的客观性和准确性。五是短期考评与长期考评结合上不够充分。一些地方只注重短期考评，忽视长期考评，催生了急功近利、劳民伤财的“政绩工程”和“形象工程”，在群众中造成了不良影响。

3.对考核评价结果运用不够充分

一是考评结果与干部任免相分离。考核评价结果应该是干部任免的重要依据，而有些地方对考核评价结果的运用缺乏制度规定，致使考核评价与干部使用相互脱节。二是考评结果与干部奖惩相分离。

缺乏对表现优秀、政绩突出的正面典型的宣传激励和对问题严重、影响恶劣的反面典型的剖析教育。三是考评结果与干部管理相分离。有的地方忽视及时反馈考评结果，不能够综合运用考评结果加强干部日常监督管理，干部考核评价的整体功能尚待进一步强化。

四、提高干部考核评价科学化水平的对策措施

进一步提高干部考核评价科学化水平，重点是提高考核评价制度的科学性、针对性和实效性，特别是在完善考核评价标准、优化考核评价办法、强化考核评价结果运用这几个核心环节上，要充分体现科学发展观的内在要求。

1.在完善考核评价标准上提高科学性

一是充分体现科学发展观和正确政绩观的要求。要树立正确导向，坚持以人为本，突出发展主题，注重在推动科学发展的实践中考核评价干部，把落实科学发展观的实际成效作为考核评价的基本内容和评价的基本依据，形成“让善于科学发展的人上，不会科学发展的人让，阻碍科学发展的人下”的选人用人制度机制。二是充分体现把政治标准放在首位。要既重能力，更重品行，注重考核评价领导干部的政治品质、理论素养、责任意识、思想作风、勤政廉政和道德修养。要注重从履行岗位职责、完成急难险重任务、关键时刻表现、对待个人名利等方面考察干部的德才表现。三是突出科学发展政绩。要根据不同区域、不同层次、不同类型干部的特点，建立各有侧重、各具特色的考核内容和考核指标体系，探索建立领导班子和领导干部职务任期制、工作目标责任制和岗位职责规范。要求领导干部不仅要考虑经济增长的需要，更要考量经济增长的方式;不仅要考虑经济层面的成长力，更要考量及时回应社会问题、兼顾社会协调发展;不仅要考虑政府的目标，更要考量、关注民众的诉求和民生的需要。四是充分体现考核评价内容的激励性和约束性。要突出对人口资源、社会保障、节能减排、环境保护、安全生产、社会稳定、党风廉政、群众满意度等约束性指标的考核评价，强化对违反科学发展行为的刚性约束，促使领导班子和领导干部把科学发展观的要求落实到经济社会发展的各个方面。

2.在优化考核评价办法上提高科学性

一是强化经常性考核评价。要以平时考核评价、年度考核评价为基础，以换届(任期)考察、任职考察为重点，相互补充，相互印证，定性与定量相结合，全面准确地考核评价。平时考核评价应注重对重大事件、完成重大任务以及涉及个人利益时跟踪考核评价领导班子和领导干部的政治态度、负责精神、处事能力、自我要求等现实表现。年度考核评价应围绕完成年度工作目标和履行岗位职责的情况，加强对领导班子和领导干部的严格管理监督和激励约束。换届(任期)考察应强化实地调查和延伸考察。任职考察应围绕岗位职责要求注重考察对象的综合素质和发展潜力。二是扩大考核评价民主。要以扩大群众知情权为重点，进一步公开考核内容、考核程序、考核方法、考核结果，增强考核工作透明度。要探索实绩“公开、公示、公议”等做法，深入了解领导干部在群众中的公认度，加大群众满意度在考核评价中的分量。要强化党内外群众的参与和监督，把上级评价、相关职能部门评价、本单位评价、基层群众以及社会评价结合起来，坚持民主与集中相结合，加强集体研究和综合分析，既尊重民意，又不简单以票取人，避免以偏概全。三是改进考核评价方式。坚持务实管用的原则，正确处理科学性与可操作性的关系，坚持共性与个性相结合，考人与考事相结合，定量与定性相结合，突出重点，把握关键，优化程序，探索运用社会统计成果和网络、手机短信等现代手段，降低考核评价工作成本。

3.在强化考核评价结果运用上提高科学性

干部考核评价工作的目的是为干部选拔任用、培养教育、管理监督和激励约束提供重要依据，但长期以来，考核结果与干部培养使用脱节现象普遍存在，并由此导致干部考核评价流于形式。特别是在干部年度考核中，除极个别违法乱纪干部考核结果不称职外，普遍存在着主要领导年年评优、一般干部轮流评优、其他干部千篇一律为称职的考核结果现象。那些不履行岗位职责不称职的干部很难通过考核评价机制界定出来，而考核结果也难以作为干部奖惩和升降的依据，制约了考核工作激励约束和导向作用的发挥，也影响了干部群众参与考核的积极性。提高考评结果运用的科学性，必须完善相关配套制度，多方面、多途径地推动干部考核评价结果的综合效用，强化考核评价结果的导向性和约束力，注重考核评价结果与推动工作相结合，与领导班子换届和领导干部选任相结合，与干部管理相结合，与实行干部问责制相结合。对自觉坚持科学发展、善于领导科学发展，实绩突出、群众公认的优秀干部，要表彰奖励、提拔重用;对急功近利、搞形式主义和形象工程的，要批评教育、督促整改。这样才能真正做到“不让老实人吃亏，不让投机钻营者得利”，才能形成干事创业、促进科学发展的良好氛围。

［1］冯秋婷等.促进科学发展的干部考核评价机制建设［M］.中共中央党校出版社，2009.

［2］梁妍慧.干部考评的变革历程与基本遵循［J］.中国党政干部论坛，2010(7).

［3］陈东辉.新中国领导班子和领导干部考核评价评价机制的历史演变及启示［J］.上海党史与党建，2010(5).

［4］韩强.对建立和完善党政领导领导班子和领导干部考核评价评价指标体系的若干思考［J］.政治学研究，2003(4).

［5］姜山.增强干部考核评价工作的科学性［J］.党建研究，2009，(4).

［6］毕力夫.完善党政领导干部政绩考核体系的几点思考［J］.中国党政干部论坛，2007(1).