社区养老——破解 “421家庭”养老难题的必然选择

秦丛丛

上世纪70年代,我国开始实行计划生育政策,由此中国有了第一代独生子女。30年时间过去了,随着第一代独生子女的父母逐步迈入老年人行列,中国正全面迎来 “421家庭”时代,养老着实给当代中国青年出了一道天大的难题。

一、“421家庭”凸显养老困局

(一)空巢家庭出现:家庭养老受到冲击

千百年来,家庭养老一直是中国最普遍、最主要的养老方式,“养儿防老、积谷防饥”是沿袭多年的至理名言。然而,独生子女政策造就的“421”式的家庭结构,注定了这种方式难以为继。根据民政部的数据,目前我国城乡空巢家庭超过50%,部分大中城市达到70%,农村也已达到37%;[1]而且,空巢化还在持续,预计到2030年,老龄人口将近3亿,而空巢老人家庭比例或将达到90%,这意味着届时将有超过两亿的空巢老人。可以预见的是,在这样的情况下,传统的家庭养老模式将无可避免地受到冲击。一方面,一些子女忙于工作和事业,无暇顾及老父和老母;另一方面,就是社会学家在一些独生子女家庭所观察到的“代际倾斜”现象,一些青年夫妇比较重视子女的教育和成长问题,有限的时间、精力和财力都向独子或独女倾斜,产生了“重幼轻老现象”。正如山东社科院人口老龄化研究中心高利平的分析:“现代家庭为老年人提供照顾和满足老年人需要的功能正在削弱,是传统养老模式不得不面对的现实。”

(二)服务设施不足:“机构养老”难当重任

按中国的传统,对老人的照料义务,更多是由家庭承担,但“421家庭”时代的到来,使我国传统的靠血亲养老护老的功能逐步弱化,不得不借助于社会养老机构。然而由于我国社会养老起步较晚,目前还难以担当重任。一是养老机构床位总量不足,难以满足需要照顾的老年人需求。截至2011年底,我国各类老年福利机构40868个,拥有床位353.2万张,养老床位总数仅占全国老年人口的1.59%,保守估计,养老机构的床位缺口数量在300万以上。二是护理人员紧缺严重制约着养老机构的发展和服务水平。民政部有关负责人表示,目前我国最少需要护理人员1000万人,但真正从事此职业的只有22万人,而这其中持证上岗的仅有2万人。护理人员不专业、素质偏低,进而导致各地的 “虐老”案件时有发生。三是由于我国城乡之间、区域之间经济发展不平衡,养老机构布局不尽合理。既存在“一床难求”的问题,也存在 “床位闲置”的现象。

(三)“未富先老”:社会缺乏充分准备

人口老龄化是人类文明不断提升和从注重人口数量到注重质量的体现,是人类社会发展的历史必然。虽然很多发达国家在上世纪50年代就进入了老龄化社会,但他们当时的人均GDP为4000美元左右,是富裕的社会和成熟的福利国家,不仅国富而且民富,有足够的能力应对老龄化社会。比如,他们建立了福利国家制度,并开始推行从出生补贴到丧葬费的一揽子福利计划,在这种国家保障的模式下,政府承担了公民各种社会保障(医疗、教育、养老、救济、失业)的资金来源与待遇支付职能。而我国在1999年进入人口老龄化社会时,人均GDP才过1000美元,不足发达国家的20%,可以说是未富先老。在应对人口老龄化问题上,我们没有做好充分准备,没有能力提供大量的财力、人力、物力及医疗和健康资源做后盾。

(四)社会养老保障体系不健全

从国际经验看,在人口老化高峰的至少前20年至30年,必须建立适当的社会养老保障制度,并进行足够的基金储备,以应付人口老化的高峰给经济发展和社会稳定带来的压力。据测算,目前我国距人口老龄化高峰恰好有20年至30年时间。然而,到目前为止我们没有建立起完善的社会养老保障体系,还存在着保障制度不健全、城乡发展不平衡、覆盖范围窄、保障水平低等诸多问题。尤其是养老金制度存在着严重缺陷,不仅城镇职工基本养老保险与机关事业单位退休养老制度“双轨制”并行;更严重的是,目前还有许多人仍被排斥在正式的基本养老制度之外。[2]而且在“现收现支”的养老体制下,社保基金亏空严重。随着老龄人口的不断增多,社保缺口还会越来越大。那么在未来的“421”式家庭结构下我们老有所养由谁养?

二、破解 “421家庭”养老困局亟需发展社区养老

由此可见,随着“421”结构家庭的增多,迫切需要一种能够更好缓解政府、家人养老压力,更有效为老年人提供养老服务的新型养老模式,“社区养老”模式在这样的背景下应运而生。

(一)社区养老是破解家庭养老功能弱化的当务之急

据我国九大城市老年人生活状况调查显示,城市老年人一年中经常在住地附近活动的占50.1%,在市内活动的占15.6%,去外地活动的占1.4%。这说明,绝大多数老年人日常生活的空间除了家庭就是社区,社区已成为老年人最重要的养老环境和条件。一方面它能利用社区资源和家庭资源解决养老问题,让老年人在自己所熟悉的环境中生活并接受社区的各项专业化服务,使老人充分享受到家庭的温暖,利于老年人的身心健康,符合中国传统的养老观念,被社会所认同;另一方面,它集中了传统的家庭养老和机构养老的优点,同时又能弥补家庭养老和机构养老的不足,缓解家庭压力,减轻社会负担。即使在高度发达的国家,仍有95%以上的老人享受社区养老服务。目前,我国的空巢家庭逐渐增多,家庭养老功能不断弱化,老人的生活照顾、医疗保健及精神照料已成为当前重大的社会课题。如何既能满足老人的愿望,又能突破传统家庭养老功能逐渐弱化的困局?探索适合我国国情的社区养老服务是当务之急。

(二)社区养老是缓解机构养老不足的有效途径

随着经济社会的不断发展、计生政策的深入推进和人们生活水平的逐步提高,家庭结构日趋小型化,随之而来的是,“空巢老人”、高龄和生活不能自理的老人日渐增多。虽然绝大多数的老人都有自己的子女,但是,子女都有自己的工作,让他们拿出更多的时间和精力来照顾老人将逐渐成为一大难题。因此,为了让老人更好的安度晚年,将老人送到养老院等一些社会养老机构是不得已之举。但是在当前,现有老年福利设施数量少,功能单一又远不能满足广大老年人的需求。在这种背景下依托社区服务机构,主动上门为老年人提供生活照料以及医疗康复及精神慰藉等服务的社区养老方式也就成为人们的首选。这是新形势下为改善老年人的生活质量、缓解机构养老不足、满足群众日益增长的养老服务需求的有效途径,也是社会发展的必然趋势。

(三)社区养老是应对“未富先老”的必要出路

目前,我国已经进入老龄社会,老龄人口以年均3%的速度持续增长。在 “未富先老”的社会经济背景之下,要承受如此高程度的人口老龄化,决定了我国不能像西方国家那样由政府包办社会养老福利事业,需要开辟一条新型养老道路,以缓解政府财政压力。强化社区养老服务功能,正是适应了这一要求。社区养老服务具有成本较低、覆盖面广、服务方式灵活等诸多优点,它可以用较小的成本满足老年人多样的服务需求。据研究资料显示,单位老人的社区照顾费用是养老院照顾的五百分之一,因而,社区参与养老保障,既满足了老人的“恋家”情结,还节省了养老福利的投入。应该说,这是符合我国 “未富先老”社会现状的养老模式。

(四)社区养老是完善社会养老保障体系的必要补充

我国是在经济不发达的情况下迎来了人口老龄化,进行社会养老所必须的国家强大的经济实力尚未奠定,致使我国目前的社会养老保障机制还不健全、社会养老保险水平较低、社会养老方面存在诸多问题。在社会养老负担沉重的同时,人们纷纷把目光投向社区养老。社区为老年人服务的最大特点是它能承担部分原来由家庭提供的关心和照料的功能,包括衣食住行、医疗保健、学习教育、健身娱乐、心理疏导、法律咨询、生活援助、参与社会等职能,不是单一的养老。它既能满足和改善老年人对物质生活的特殊要求,更能不断满足和丰富老年人对精神文化生活的特殊需要,是社会养老保障体系的不可或缺的一部分。

三、积极发展社区养老服务破解 “421家庭”养老困局

社区养老较之家庭养老和社会养老是一种新型的养老模式,是传统养老模式的一个很好的补充与更新,是破解“421家庭”养老难题的战略性选择,因此,我们必须提高认识、大力发展社区养老服务。

(一)明确政府的角色定位:政社分开

社区养老服务是公共服务体系的一个重要组成方面,是我国社会养老保障体系的必要补充,也是解决我国养老问题的重大战略选择。政府作为社会福利的推动者、监管者,在社区养老的建设问题上,其功能和角色应做出调整和改变,由直接提供服务,转变为直接管理提供服务的组织。简单地说,政府的新角色应该是“掌舵”,而不是“划船”,是统筹性的政府,而不是像过去那种事必躬亲、大包大揽、直接全面提供服务的政府,应摆正它和社区的关系,从不该管的职能中退出来,并将这些职能还给社区组织。政府下放的权力主要包括以下两方面:一是资金权的下放。政府要把社区养老服务所划拨的资金直接交给社区自己管理,政府只对资金的使用情况进行监督。二是管理权的下放。社区要积极协调社区中各个主体之间的关系,负责管理社区养老服务的总体事务,自主开展各种活动,调动社区中财力、物力、人力发展社区养老服务,而非单纯地完成政府指派的任务。

(二)积极推进社区养老服务体系建设

随着“421家庭”格局的逐渐形成,家庭赡养功能日趋弱化,家庭养老越来越依托社区服务,逐渐向社区养老模式过渡。但目前我国社区养老服务体系还很不健全,需要加大对社区养老服务体系建设的投入,以适应家庭结构的变化对社区养老服务的需求。

第一,加强社区养老服务的硬件建设。通过加大对社区养老服务设施建设的投入,逐步完善社区各种养老服务设施,如建立老年公寓、托老所、日间照料中心、社区医疗卫生服务站、老年活动中心、露天健身中心等,以满足老人医疗、保健、娱乐、交流、生活照料等各方面的需求。

第二,完善社区养老服务的软件建设。首先,根据服务对象提供不同的生活照料服务。作为社会特殊群体的老年人在年龄、身体状况、文化水平等方面存在很多差异,其对社区服务的需求也就有所不同。未来社区老年照料服务应针对不同的服务对象,开展不同的服务内容。其次,完善社区医疗卫生服务。在老年医疗方面,大力普及卫生保健站,使老人在社区内就近接受医疗服务。如,举办“家庭病床”和 “社区病床”,一方面方便老人就诊,另一方面降低医疗费用。[3]最后,满足精神方面的需求。目前“空巢化”现象日益普遍,老人们更渴望丰富的文化娱乐活动,使精神生活得到充实。因此,可根据实际情况,建立形式多样的老年文化娱乐中心,增加他们的乐趣,使他们的晚年生活幸福快乐,而不会感觉被社会抛弃。

(三)改变传统的养老观念

由于传统养老观念根深蒂固,很多人对社区的养老服务认识不够,没有意识到自己与社区关系的密切性和社区养老服务对满足自身需求的重要性,因此,加强了解和认识、转变传统的养老观念对发展社区养老至关重要。

首先,向居家老人进行宣传教育,逐步改变老年人传统的生活观念和消极的消费理念,增进老年人对社区养老服务的认同感和信任感,消除顾虑和偏见,乐于接受社区养老服务。其次,加大宣传力度,让社会大众意识到社区养老的重要性,社区养老服务的发展不仅仅服务于现在的老年人群,更是为每个公民的将来所做的必要打算。通过大力宣传,将社区养老的观念深入人心,才能在实践中发挥出整个社会的力量。最后,当然,观念的改变,还涉及政府诸多部门:土地、规划、安全、卫生等等,不光是民政一个部门的事。要通过宣传培训,提高社区养老服务的重要性和迫切性的认识,从而提高各政府部门的服务意识。

(四)促进社会力量参与社区养老服务

社区养老服务本身是具有公益性和福利性的一种为老服务,但如果仅依靠政府,不但不能照顾到每个人的不同需求,而且由于政府投资不足、政府失灵等问题的存在,会导致服务的质量不高,效率也很低。因此,我们必须大力推进不同主体参与到社区养老服务中,使其从中发挥不同的作用。

首先,加大对社会组织的培育力度。降低门槛、简化程序,设立扶持社会组织发展专项资金,扶植一批公益慈善、居家养老、福利服务、医疗卫生、科教文体等社会组织。其次,引导和鼓励社会组织参与社区居家养老服务,为老人提供包括医疗、护理、生活照料、情绪疏导乃至社会交往等长期、连续、差异化的看顾服务,使老年人过一种自尊、自主、高质量的晚年生活。[4]而这些差异化细分服务如果由政府直接提供,不但条件不允许,从操作上来说也不现实。最后,大力开展社会组织进社区活动。以社区为单位,成立老年文体协会,发展各种兴趣小组,如书法兴趣小组、垂钓兴趣小组等等,培养老年人生活兴趣。同时调动高等学校、民办学校、社区以及文化艺术体育团体等各方面积极性,充分利用现有办学资源,举办形式多样、内容丰富的文化娱乐活动,通过组织各种活动,鼓励老年人走出来,丰富老年生活。

[1]严苏芳.农村老年空巢家庭探微[J].老龄问题观察,2005,(1):60-65.

[2]熊必俊.保障老有所养的理论与实践[M].北京经济管理出版社,1999.

[3]王贵生.中国社区养老照顾服务业发展研究[D].北京:北京交通大学,2009.

[4]肖云.我国城市家庭养老与社区养老服务[J].渝州大学学报(社会科学版),2002,(6):117-119.