党的基层选举和民主政治——以浙江省台州市农村党支部换届选举为例

张岳顺

（中共台州市委党校 行政管理教研室，浙江 台州 317000）

党的基层选举和民主政治
——以浙江省台州市农村党支部换届选举为例

张岳顺

（中共台州市委党校 行政管理教研室，浙江 台州 317000）

党的农村基层选举，是党内民主的具体体现。“公推直选”是党内基层选举方式的一个创新。近十年来，在基层党组织选举中逐步发展并被广泛采用，其价值不言而喻：产生方式的改善；选举范式的发展；民主模式的突破；监督形式的优化，但也存在着发展的困顿，需要进一步发展和突破。W镇的选举试水，对于传统“公推直选”，无论是外延和内涵都有新的拓展和提升，民众测评，扩大了党组织的群众基础；竞争性选举，真正体现了民主的本质，使党内民主和人民民主达到良性互动。

中国共产党；基层；选举；民主；互动

目前，深入研究如何加强党的建设，完善基层党组织的选举制度，发展党内民主，推动人民民主，使党内民主和人民民主形成良性互动，具有十分重要现实意义和历史意义。本文以地处浙江省东部沿海地区的台州市为例，对此问题提出一些思考。

一、群众测评：拓展了农村基层党内民主的外延

党的十七大指出：“改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式。推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，探索扩大党内基层民主多种实现形式。”为实现农村基层党组织民主选举的创新，台州市作了很多努力。

台州市在试点乡镇的农村基层党组织换届选举过程中，在“公推直选”的基础上，进一步创新，采取了“民评——公推——竞选”的选举方法。在选举前，增加了村民评议（群众评议）的环节；在选举中，为了更加体现民主，在党员中引入竞争机制，支部委员和支部书记通过竞选的办法产生，这是对公推直选外延的拓展和内涵的提升。这无疑扩大了民主的范围，使农村党支部有广泛的群众基础，提高了党支部及其成员和书记在群众中的威信，也使党内民主和人民民主得到有机的统一，两者得到良性互动。

W镇是浙江省本次换届选举的试点乡镇。该镇是台州市村级党组织换届选举中的一个典型。为使选举的每个环节都民主、规范、公正，使每个环节都不出问题，精心组织，严格把关。

本次选举，是2010年10月28日新修改的《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布以后的第一次农村换届选举。对党支部委员（包括村委会）候选人有新的要求。为了保证候选人的先进性和公认度，夯实党组织的基群众础，防止党内基层民主滞后于社会基层民主和类似“全体村民选举村委会，少数党员选举党支部”的现象，W镇根据有关要求，对候选人资格，特别增加了“群众测评”的环节。对党支部和村委会成员候选人资格条件提出了明确的限制条件：被判处刑罚或刑满释放未满5年的；被收容劳动教养或解除劳动教养未满3年的；涉黑、涉恶受处理未满3年的等有严重违法违纪行为的人员以及丧失行为能力的人员，不能确定为候选人（自荐人）。对于党组织成员候选人，群众信任度测评未超过50%的，也不得作为候选人等等。

1、被评对象的确定性。群众测评采取村两委班子成员信任度测评和党员信任度测评一并进行。测评工作由镇测评小组和村党支部组织进行。被测评对象为村两委班子成员和普通党员，测评票上的党员名单以姓氏笔划为序排列，被测评对象非常明确。

2、参评人员的代表性。（1）当然代表。村两委班子成员、党员（含预备党员）、村民代表、本村各级人大代表、政协委员、各线负责人（青年、妇女、老龄、民兵）、村文书、计生联系员。（2）户代表的产生。村户数在350户以内的户代表人数为60户左右；村户数在350-600户以内的户代表人数为115户左右；村户数在600户以上的户代表人数在150户左右。这样，参评人员具有广泛的代表性。

3、测评程序的规范性。程序的规范性，可以保证选举的合法性、公正性。W镇对于选举的每个程序设计得都比较周密、规范、合理，环环紧扣。（1）成立测评小组。根据各村实际，设3至5个测评小组，每组3人以上，人员由镇机关干部、非中共党员的村民代表、各线负责人组成，每个测评小组都要有镇机关干部和熟悉户代表的村里同志参加。（2）发放测评通知。及时通知全体参加测评对象，告知测评有关事项。参加测评的户代表原则上采用书面通知的形式，在测评日前通知到人。通知上要明确参加测评的户代表必须年满18周岁，明确一户一人一票、测评地点和测评截止时间。（3）张贴测评公告。在测评日前，村支部在党务公开栏、村务公开栏及各生产队张贴测评公告，公告要写明测评内容、测评时间、测评地点及截止测评时间。（4）制作测评票。本次测评票有两张，一张为“村两委班子成员信任度”测评票，另一张为“党员信任度测评票”。测评票由镇党委统一印制。党员信任度测评票上的党员名单分“六十周岁以下党员”和“六十周岁以上党员”等二个部分，每个部分以姓氏笔划为序排列。不信任度超过50%的党员，不宜作为党支部委员候选人。（5）组织开展测评。本次测评一般采取固定投票箱和秘密写票处的方式进行。参加测评人员在填写测评票时，只填信任、基本信任、不信任、不了解四栏中的一栏，测评票须本人填写，确因特殊原因不能填写测评票的测评人，可由本人委托镇机关干部代写。（6）统计上报测评结果。测评结束后，在村两委班子成员现场监督下，由镇机关工作人员对信任票、基本信任票、不信任票、不了解票、空白票进行统计，并填写好《村两委班子成员信任度测评结果报告单》和《党员信任度测评结果报告单》，报镇党委备案。（7）测评结果运用。党员所获得的信任率未超过50%的，在镇党委领导下的组织推荐中不宜被推荐为候选人预备人选。测评结果报镇党委审核后生效。

4、推荐环节的可靠性。W镇在农村换届选举过程中，在群众评议的基础上，也经过推荐的阶段，这个推荐和传统的推荐不同，从推荐的主体来说，不是局限在组织推荐的层面，而是扩大到群众推荐、党内推荐和个人自荐，镇党委不作专门推荐，而是进行组织考察。被推荐职务必须在150%以上，从考察的层面来说，必须有相关部门的意见，包括镇纪委、政法综合治理办公室、计生办的意见，有严重问题的，一票否决。这样的考察和推荐，既有个人意愿，又体现群众公认，也有组织意图，三者有机结合，相得益彰。经过这样的多方面把关和推荐，使被推荐的候选人更加可靠。

5、选风选纪的严肃性。在农村基层民主选举过程中，贿选问题一直困扰着各级党委和政府。选风选纪问题，是党员群众关注的焦点，特别是在选情复杂的村，往往是影响选举的导火线。贿选的本质是金钱政治和政治腐败，它对民主政治具有极强的破坏性。①W镇作为浙江省选举试点乡镇，如何有效防止和有力打击换届中出现的贿选等违法违纪行为，是试点工作的一个重要内容，把严肃选风选纪贯穿试点工作的全过程，从一开始就营造风清气正的选举环境。为了防止党组织选举可能出现的贿赂选举，2010年11月，中共W镇委员会出台了《关于严肃村级组织换届选举纪律的通知》，要求广大党员、干部、村民和社员要切实做到依法依章参选、有序竞选和公开竞争。

6、选举场面的稳定性。为了使人人明确选举纪律，实现“又稳又好”的选举局面，W镇采取了四项措施：（1）加强选前教育，通过个别约谈和集体谈话，希望广大党员、干部、群众心中有数。特别是竞争者、候选人要切实做到依法依章参选、有序竞选，严格遵守“十条禁令”。（2）严明党内选举纪律。对发现有党员故意避会或中途退场等干扰选举的村，要在选举日三天前向每名党员发放书面通知书，告知故意避会或中途退场将受到的组织处置举措，情节严重、经教育仍不改正的，严格按照党内有关规定处置，直至除名。（3）加大打击力度。在选举中，凡发现候选人（自荐人）及其亲友直接或指使他人用财物或其他利益收买本村党员、选民、选举工作人员或其他候选人（自荐人）的，都是贿选。对贿选行为，坚持“露头就打”。（4）为了维护选举现场的秩序，公安部门也很支持，专门出台了公告，在每个选举地点都安排了一定数量的警力，对于破坏选举的行为，立即予以打击。近年来，W镇村两委选举都非常平稳，真正实现了“又稳又好”。这是一条非常好的经验。

二、竞选：提升了党内民主的内涵

竞争性选举是民主的主要体现形式，发展党内民主首先要建立体现党员选举意志的竞争性选举制度。近年来，在基层党组织选举工作中，基层党组织书记人选多是由上级党委提名或直接任命，这种体制在一定时期内对于加强党的领导、推进基层各项工作起到了积极的促进作用。但随着村委会直选的推行，这种做法也出现了一些不适应的地方：一方面，部分农村的村委会主任认为，自己是由全村选民投票选举产生，而支书只是由党员选举产生，认为自己的底气足，腰板硬，不服从党支部的领导，部分党支部书记也因为自己不是全体选民选举产生而存在底气不足的问题，造成了新当选的村主任与村支书之间、村委会与党支部之间的矛盾，导致“两委”工作不协调。另一方面，容易导致支部书记在工作中往往只对上级党委负责，而忽视了对群众的负责，造成了对上负责与对下负责的脱节。党组织的领导权威，不仅来自历史形成和制度规定，更来自村民的认同。时代的转换和价值观的变化，使农村党组织的领导权威面临挑战。而实行村民自治以后，农民有了选择自己领导人的可能，更使这一挑战成为严峻的现实。②台州市基层党内选举制度的最大突破，就是党组织书记由党员竞选直接产生。

1、选举的竞争性：民主选举的本质所在。根据《中国共产党章程》、《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》，W镇党委对竞争性选举作了有关规定。（1）W镇村级党支部委员、书记，由党员大会选举产生。选举产生村级党支部委员会委员若干名，书记一名。选举采取无记名投票方式。选举书记时，在选举党支部委员的基础上采取竞选演说、公开承诺、回答提问的办法。选票上的书记候选人名单以姓氏笔划为序排列。党员对选票上的候选人可以投赞成票，可以投不赞成票，也可以弃权。获得赞成票最多的为书记。如果票数相等、不能确定书记人选，应就票数相等的候选人重新投票。如重新投票再次出现票数相等、不能确定书记人选，则由镇党委确定书记人选。台州市W镇农村党支部书记直选的这种做法：一是镇党委不提名候选人，使选举更具竞争性。候选人的提出和确定，是充分体现选举人意志的重要环节，对于党内竞争性选举至关重要。上级党组织只对新一届党支部的任职条件、标准及选举办法提出指导性意见。各村根据上级党组织的规定，列出符合条件的党员花名册，向党员群众公开，让党员群众明确选择范围、标准、要求。二是扩大参与范围。选举时吸收群众参与，采取党员一人一票、群众一户一票的办法推荐，群众户代表数不少于全村总户数的80%。根据推荐得票多少，按不低于应选支部人数50%的差额确定候选人。三是公开演讲承诺。正式选举前，候选人根据政策法律规定的义务、镇党委提出的基本要求、群众意愿和个人打算，提出切合实际的任职设想、目标打算，以及兑现承诺的具体措施和完成时限，在党员大会上进行演说，公开承诺。党员根据候选人演说和公开承诺，投票直接选举村支书、委员。四是实行任期目标管理。选举结束后，镇党委指导村党支部在竞职演说、公开承诺基础上，进一步量化、细化任期目标打算，经镇党委审查把关、村民代表会议和党员大会表决通过后，形成签约目标。一方面，实行差额选举，为党员提供了可供选择的余地，真正把人选的最终选择和决定权交给党员，顺应了民主化、法治化的改革进程；另一方面，选举时组织上不定框子、不定调子，平等对待每一个正式候选人，实现了真正意义上的候选人竞选。

2、结果的公认性：诠释民主的无穷魅力。W镇农村选举出的党支部委员或者书记，是公认度很高的。其结果也是非常令人满意的，它诠释了党内民主的魅力：一是变“群众推荐”为“群众测评”，有利于更好地体现“群众公认”的原则。实行“民评-公推-竞选”，强调了党的执政基础，对全体正式党员按现任村两委成员党员、普通党员，60周岁以上党员分类制表，进行信任度测评，不信任度超过50%的党员不宜作为党支部委员候选人，将群众信任不信任作为竞选的“门槛”，把群众意愿变为现实，实现了党员意愿与群众意愿相结合，选出的班子更具有群众性、代表性、先进性，具有坚实的群众基础，表明党组织勇于接受人民群众的挑选、监督和考验，密切了党群关系。二是实行“竞选海选”，倡导公开公平竞争，有利于扩大和发展党内民主，以党内民主推动村民自治。村委会选举中，通过增设自荐环节，鼓励竞选人亮明竞选意向，实行竞选演说，让广大选民能够了解竞选者，实现竞选行为由“暗”到“明”，群众加党员票推、党员竞选村支书的选举模式，改变了过去论资排辈和上级任命的做法，使干部合法性基础由原来的乡镇党委授权转移到党员群众授权，强化了党员群众的民主参与意识，学会了运用和珍惜手中的权力，也有利于农村党员中的优秀人才脱颖而出。三是变“组织审查”为“组织推荐”，增强了党委的调控力度。召开党员大会，根据委员职数全额推荐，按委员职数2倍的比例，确定委员候选人初步人选上报镇党委，镇党委成立以组织、纪检、政法等办公室和各管理区负责人组成的考察组，对所有人选进行考察，按委员职数差额20%的比例，筛选出合格的人选。在村党组织换届过程中，镇党委将组织考察贯穿于整个过程，选前考察注重分析选举可能会出现的问题及重点村的确定，选中考察注重为组织推荐提供依据，选后考察则服务于党支部书记人选的确定。四是有利于增强农村党员干部的公仆意识和责任意识。“民评-公推-竞选”，发展了“两推直选”的模式，使干部置于党员群众和党组织的监督之下，群众对干部标准有了更高的要求，群众不仅要求干部正直、清廉、公道正派，更注重干部带领群众致富的能力。干部的思想作风、领导作风和工作作风明显改进，事业心和责任感明显增强，干事创业的积极性明显高涨。从W镇的实践看，由于宣传到位，实行“民评-公推-竞选”书记的村，没有一个真正过得硬的优秀党支部书记落选。

3、民主的互动性：基层选举的价值取向。党内民主与人民民主具有内在的统一性、关联性、互动性。一方面，党内民主对人民民主具有直接的指导和推动作用；另一方面，人民民主的发展，也对党内民主具有重要的促进作用。党内民主与人民民主之间的有效互动，则是共产党领导社会主义民主政治的重要动力资源。③从某种意义上讲，无论是党内民主还是人民民主，本质上都是一种政治民主。没有选举，就没有民主，一个国家的政治是否民主以及政治的民主化发展程度如何。首先要看是否拥有一套完整健全的选举制度，党内民主与人民民主之间的有效互动，则是共产党领导的社会主义民主政治的重要动力资源。要充分发挥党内民主选举对全社会民主选举的示范作用、带动作用，推动人民民主的发展。这是基层选举的价值所在。（1）党内民主是人民民主的基础和保障，对人民民主具有重大的示范和带动作用。中央党校党建专家高新民认为，“基层党内直选，尽管在法理上只是党的内部选举，但非党群众通过投信任票、驻点调查、现场提问等环节参与进来，客观上形成群众对基层党组织的认同，也对基层民主发展起到了示范作用”。一方面，从党的性质来看，党是中国工人阶级的先锋队，是先进生产力的代表，党的先进性决定党必然在全社会起表率和模范作用。另一方面，党内民主的这种地位，归根到底是由中国共产党的领导地位决定的。“党内民主创新能够把社会的民主要求纳入党内，通过党内民主的发展来满足社会民主的要求”。④党的宗旨决定了党内民主的发展必然内在地推动人民民主的发展。从党的领导地位来看，党处于长期执政的地位，是中国特色社会主义事业的领导核心，也是中国民主政治建设的领导者。“处于现代化之中的政治体系，其稳定取决于其政党的力量，而政党强大与否，又要视其制度化群众支持的情况，其力量正好反映了这种支持的规模及制度化的程度。那些在实际上已经达到或者可以被认为达到政治高度稳定的处于现代化之中的国家，至少拥有一个强大的政党”。⑤从W镇的选举实践看，有了党员的群众民主评议，并且必须有50%以上的群众信任，保证了党组织执政的“公认度”和“合法性”。党组织的民主选举，使党的领导的群众基础也越来越扎实，党组织的地位也越来越高，号召力也越来越大，民主的意识也越来越强。（2）人民民主“倒逼”党内民主的发展。近年来，在基层民主的实践中，出现了社会民主对党内民主的“倒逼”。这一方面说明了人民民主和党内民主之间的互动关系，同时，也要意识到，一旦党内民主长期滞后于社会民主、人民民主，那么，就会使我国民主政治的发展陷入极为尴尬的境地。⑥在现实政治生活中，一些地方的基层人民民主已经走在了党内民主的前面。例如，《中华人民共和国村民委员会组织法》1988年试行，1998年修改完善，随着形势的发展，运行12年后，2010年再次修改，对基层民主做了详细的规定，具有相当强的程序性和操作性。而就党内基层民主来看，我们党仅在1999年2月制定了《中国共产党农村基层组织工作条例》，并且一直沿用至今，没有改动，造成在程序性和操作性方面滞后于人民民主。台州市是中国基层民主政治兴起并且发展非常迅速的地方，被称为中国农村基层民主的发起地。无论是1999年起始于温岭市松门镇的“民主恳谈”，还是2005年发端于新河镇的“参与式预算”以及2010年温峤镇启动的“性别预算”，都是原创性的。这种轰轰烈烈的人民民主态势，“倒逼”着党内民主的更快发展，从而使党内民主不但不能成为人民民主发展的“瓶颈”和阻力，而要成为人民民主的保护力和推动力。

注释：

①孙会岩：《如何治理村官贿选》，《党政论坛》，2010年第10期。

②于志明：《“村民自治”制度下的农村基层党组织建设》，《上海党史与党建》，2009年第7期。

③陈家喜：《我国乡镇党委公推直选的改革态势与发展路径》，《社会科学研究》，2011年第2期。

④全国党的建设研究会课题组：《推进党内基层民主建设研究》，党建出版社，2010版，第336页。

⑤王勇兵：《党内民主在中国地方的试点》，《经济社会体制比较》，2010年第1期。

⑥塞缪尔·亨廷顿著：《变化社会中的政治秩序》，三联书店，1989版，第377页。

⑦储建国、魏明：《2010年政治学领域中的新思潮》，《人民论坛》，2010年第36期。

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1671-2994（2012）05-0160-04

2012-08-09

张岳顺（1963- ），男，浙江台州人，中共台州市委党校行政管理教研室主任、副教授。研究方向：基层民主。

责任编辑：陈文兴