法治视域下社会治理分析

张西道

（中共怀化市委党校 法学教研部，湖南 怀化 418008）

法治视域下社会治理分析

张西道

（中共怀化市委党校 法学教研部，湖南 怀化 418008）

转型期，民生问题突出，社会矛盾频发，传统社会治理模式在此背景下逐渐失灵。故在总结反思我国社会各历史阶段治理模式的基础上，社会治理法治化模式的重构应当是我们的必然选择。在现代法治理念的指引下，逐步实现社会治理的良法之治、民主之治、正义之治和服务之治。

社会治理；重构；法治

现行的社会治理模式在面对我国转型期出现的利益多元、社会阶层分化、社会矛盾凸显、社会人际关系复杂化和社会管理弱化等问题时渐显其弊，已无法应对社会关系日益复杂之格局，故如何完善社会治理成为党和政府面临的严峻的历史性课题。2012年7月23日，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部专题班上的重要讲话中明确指出，要“更加注重发挥法治在国家和社会治理中的重要作用，维护国家法治的统一、尊严、权威，保障社会公平正义，保证人民依法享有广泛权利和自由”。这一重要指示深刻表明了法治化乃中国社会治理的根本之路，即在法治的轨道上实现社会治理的良性运行。

一、我国社会治理模式的历史探索及现实困境

学者殷昭举在其著作《创新社会治理机制》一书中，把社会治理定义为基于一定社会基础之上的、政治国家与公民社会之间特定秩序的合作关系，既包括自上而下的社会管理，又包括自下而上的社会自治。①基于社会管理和社会自治所代表的公权力及个人权利，共同构成了社会治理的两种不同力量。两种社会力量在人类历史发展的不同阶段表现出来的不同力量对比，形成了“人治”与“法治”两种不同的社会治理模式。在“人治”模式中，公权力之力量占据绝对地位，主导社会治理，控制一切社会事务的发展，而“法治”力求公权力与个人权利的力量平衡与协调并通过彼此力量的合作治理实现社会的良性运行。当然，在历史发展的某个阶段，由于第三种力量的突显，会引起另一种治理模式的短暂出现。

1、我国社会治理模式的历史回眸。纵观我国社会历史发展的各阶段，在治国模式上经历了曲折的探索过程。

自秦朝以来二千多年的封建统治至国民政府时期，中国社会治理一直延续着“人治”模式。新中国成立后至1966年这一时期，我国社会治理实行的是“党治”模式。“党治”模式移植于苏联模式，其主要表现是在社会治理的各个方面的过度集权、过度集中，强调党对一切事务的绝对领导权与控制权，党对社会的管理事无巨细，完全忽视公民社会自治的能动性和创造性。由于当时对党领导国家的范围和程度界定不清，“事实上形成了以领导党所强化的主导观念来建构国家政治关系、配置政治权力资源，就会产生党的至高无上的执政地位和巨大无比的政治权力，体现在政体的程序和操作层面上，领导党的领导行为更容易在宪法和法律之外，在国家主权以及相应的立法权、行政权、审判权和检察权之上存在和实施。”②此时，中国的社会治理呈现出“以党代权”和“以党代政”的“党治”的特征。

1966年至1976年的“文化大革命”时期，是中国社会治理的曲折阶段。但自1976年起，中国开始迈进“法治”治理时期。“法治”即“法”的治理，其核心要义是把法律作为社会治理工具并享有至高无上的地位，以公民的民主、人权、自由、公平正义等为治理价值目标，社会治理逐步进入法治化、制度化的轨道。以“法治”为核心的现代社会治理模式萌芽于党的十一届三中全会，邓小平提出：“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的十六字方针，重新确立了法律在社会治理中的最高地位。1982年，党的十二大确立了宪法和法律在社会管理中的最高地位。随着《全民所有制企业法》、《土地法》、《草原法》、《森林法》、《环境保护法》、《义务教育法》、《行政诉讼法》、《行政赔偿法》、《行政处罚法》、《行政监察法》、《行政复议法》等一系列法律法规的出台，开始了我国社会管理从主要依靠政策管理向依法治理的转变。1997年9月，党的十五大明确提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略并于1999年3月载于宪法。进入新世纪以来，党和国家更加注重政府创设制度正义的价值取向和提供公共服务的有效性，立法中心偏重于经济文化社会的协调发展、城乡和区域协调发展、基本公共服务的均等化以及保障劳动者和社会弱势群体的合法权益。有限、服务、阳光等政府目标的确立，意味着政府以公权力的自我限制为核心，以维护社会公平正义和公民的权利和利益为价值取向，以政府理性的、法治化的社会管理和高度的、制度化的社会自治为途径，通过政府与公民的协调合作，共同实现社会治理的良性运行。

2、我国社会治理模式的现实困境。现代社会治理的法治化需突显人权的保障，公平正义的实现。虽然我国实现了“社会治理”模式的转变，但其进程实际上还处在过渡的中间地带。现实中，由于公权力与私权力严重失衡，致使社会治理出现了法律与实践的严重脱节，代表着强大公权力的社会管理肆意剥夺权力弱小的社会自治能力，本应由自上而下的社会管理和自下而上的社会自治相结合的社会治理，由于二者主体权力失衡而自废其功。在经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的新情况下，现行的社会治理方式已无法适应社会急剧的变革和和社会之复杂格局。

究其根由，我国现阶段的社会治理还依然表现为政府主导的社会管理，这种单一的治理主体，更多强调的是“国家”管理或“政府”管理，甚至是“行政”管理。这种“自上而下的政府权力管理在服务于善治、民主与法治、权利与责任等理念阙若的情况下，”习惯性地“行成单向性的支配式命令管理”，③从而形成管制型社会治理。其结果，致使社会治理体制依旧停留、徘徊在计划经济时代，而没有发生根本性的改变。而社会治理本应是全民参与的治理，权利平衡与主体互动是其内在要求，因为“就公权力主体与私权利主体之间的核心关系来看，除了命令——服从的高权关系外，还存在管理关系、给付关系、指导关系、合作关系、助成关系等其他的关系类型。这些关系类型的生成和发展促使公权力主体和私权利主体之间的权利义务在互动过程中趋向一种总体上的平衡”。④但是，由于“人治”与“党治”的惯性使然，我们许多人的思想理念并没用得到根本性的改变，还死死守护并肆意扩张既有的权力，在利益的驱动下不依法治理，滥用法律，规避法律，逃避责任，该管的不管，不该管的想方设法管。在制度设计与运行中，仍然注重自我利益与权利的扩张，造成公民权利保障缺位、利益差距扩大、社会诚信缺失、政府腐败泛滥等现象。当公平正义这一社会核心价值遭到破坏、公众的合法权利得不到制度化的有效保护时，他们不得不借助群访、聚众闹事、暴力抗争、冲击政府甚至社会骚乱等非制度化的、非理性的方式去表达和争取自我的利益诉求。此时，社会治理陷入困境，面临严峻挑战。

二、中国实现有效社会治理需要确立的法治理念

1、法律至上的理念。法律至上是法治赖以实现的根本保障，一切机关、组织和个人都必须遵守以宪法和法律为根本的活动准则，特别是拥有公权力的行政机关必须厘清权力的边界，依法行使职权，自觉在宪法和法律授权的范围内行使公权力，把权力行使纳入法治的轨道，受到法律的约束与控制。在社会治理方面，让法律成为社会治理的普遍价值标准。国家公权力要将宪法和法律作为社会管理的基本依据，政府管理行为都应当按照宪法和法律的精神、原则、规范和程序进行。公民、社会组织应当在宪法和法律允许的范围内，积极有序地参与社会治理和进行内部管理，实现社会自治的法律化、规范化，最终让法律成为解决社会矛盾和冲突、实现公平正义的最主要渠道。

2、尊重和保障人权的理念。尊重和保障人权是社会治理的价值实质，社会治理必须以人为本、保障人权、促进民生。人权是人依其自然属性和社会属性所应享有的权利，包括基本政治、经济、社会、文化等权利，其核心是使每个人的个性、人格、精神、道德和能力获得最充分的发展。在社会转型期，不同主体的利益纷争，实际上成为权利与权利之争，而以公权力为代表的既得利益者，在这场权利博弈中占据了绝对优势，而那些处于弱势地位的公民却成为权利之争的最大受害者。公民作为社会主义国家真正的建设主体，本应享有更多的权利，但在现实中，由于权利义务的严重不对等，必然会借用各种方式伸张自己的利益诉求，利益冲突随即产生，进而引发激烈的社会矛盾。因此，公民个人的权利必须由国家宪法和法律规定并加以保障，也只有宪法上规定的“尊重和保障人权”的国家义务得以履行，社会治理的价值目的才能实现。

3、公平正义的理念。公平正义是社会主义法治的核心价值，是社会治理最普遍的价值追求，是每一个现代社会孜孜以求的理想和目标。现代意义上的公平指的是一种合理的社会状态，它包括社会成员之间的权利公平、机会公平、过程公平和结果公平。因此，公平正义理念要求党政机关和组织在社会治理的过程中，必须尊重宪法和法律赋予公民的各项权利，让公民共享发展机会，最终实现资源与财富的合理公正分配。2005年，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班的讲话中指出：“维护和实现社会公平和正义，涉及最广大人民的根本利益，是我们党坚持立党为公、执政为民的必然要求，也是我国社会主义制度的本质要求。只有切实维护和实现社会公平和正义，人们的心情才能舒畅，各方面的社会关系才能和谐，人们的积极性、主动性、创造性才能充分发挥出来。”这一重要讲话对当前我国社会治理具有重要的指导意义。

4、民主参与的理念。社会治理的过程，实际上是多方利益主体基于自我利益诉求和价值取向相互博弈的过程。此时，社会治理表现的特征为治理主体的多元化、治理行为的动态化以及治理结果的双赢化。因此，让利益主体平等参与、谈判沟通、交流协作、共同治理或者自主管理，在平等相处和自由选择的过程中实现相关利益体的良性互动，在和谐的民主氛围中实现利益的择优选择。相比传统行政管制模式下行政权力的单方意志和手段，这种在相关利益体共同参与、共同认同下达成的利益妥协或共赢，更有利于法律效果和社会效果的良好实现。在强调国家善治的今天，充分尊重民意，引导民众参与已是一种必然选择，也只有通过多元主体的参与、协商、合作等治理实践，才能实现集权性的传统社会治理向民主性的现代社会治理的转变。

5、服务的理念。建设服务型政府是中国政治发展的一项重要战略目标和任务，它要求摒弃传统的官僚制式的社会管制型政府治理，树立国民携手合作的社会治理理念和公共服务理念。实践中，第一，要求政府公职人员剔除“政治式”的治民、管制、命令、强制、服从等思维和行为，把以民为本、执法为民、与民共治作为社会治理的理念，实现管制向服务的转变，服务融于管理、管理与扶持引导并重。第二，公职人员应当树立“顾客导向”的服务意识，在尊重、理解对方的基础上，改进管理方式，顺应由管理行政、秩序行政、指令行政转向服务行政、给付行政、指导行政这一时代潮流，主动为公民提供信息、政策、专业技术方面的指导帮助以及各种公共服务。管理即服务，国家的社会管理必须由单一的行政管理转向服务型管理，正如胡锦涛同志所说，创新社会管理体制的本质，就是要“实现管理与服务有机结合，在服务中实施管理，在管理中体现服务。”

三、完善我国社会治理的法治路径

1、社会治理需要良法之治。古希腊先贤亚里士多德有句名言：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”⑤因此，法治首先意味着“良法之治”。只有规制社会的规则本身制定的合理，才能从根本上保障法律的至上权威，实现法律对社会的理性之治。实践中，我国许多部门规章和地方行政决策，在设计与运行的过程中，不重视和保障公民的基本权利，不彰显公平正义，只顾部门和地方利益，只顾有利于政府管理。这种恶性的法律规则对社会治理构成了严重的威胁。最近发生在湖南永州的幼女被逼卖淫、母亲上访被劳动教养的事件，折射出我国部分法律制度对人权的漠视，对公平正义的践踏。此类规则制度的适用，只会在社会治理的过程中引起更多的民怨，引发更多的矛盾冲突。社会治理需要的是良法之治。第一，社会治理需要立法先行，为依法治理社会奠定制度保障。我国的立法者必须针对现存的社会矛盾和冲突，认真研究现行立法的缺陷，通过制定、修改和完善法律，建立公正的法律制度。笔者认为，现阶段的立法重点主要是规范劳动关系、社会保险、社会福利和特殊群体权益保障以及金融秩序监管、网络信息监管等方面。鉴于公民非制度化政治参与形式的增多，比如贿赂、群访、越级上访、游行示威和暴力对抗等，要进一步完善公民利益诉求表达与救济机制，健全社会矛盾纠纷调处化解制度。第二，社会治理在法治化道路上运行需要理性的科学的体现公平正义的法律制度。在法律制度的设计中，我们的立法者和决策者必须以为社会输送公平、正义、严明的规则为己任，制订出良善之法。

2、社会治理需要民主之治。民主理念在社会治理的具体体现，就是治理主体的多元化、治理行为的动态化以及治理结果的双赢化。英国学者赫尔曼认为：社会“治理……不再由国家或政府所独占，而是包含了民族国家之外的由许多相互交织的社会实体和机构实施的有关规则制订、监督、执行的集体过程”。⑥因此，要实现有效的社会治理，第一，需要保障治理主体的多元结构，这是实现民主之治的组织基础。一是要在提高社会组织、团体、机构的社会治理的主体地位的基础上，加大对社会组织的培育和扶持力度。2012年7月，广东省出台了《关于进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》，该《方案》推出了许多创新举措，在全国范围内起到了良好的示范效应。二是强化社会基层组织建设，提升公众社会治理的参与度。要在完善“乡村自治”和“社区自治”的基础上，逐步形成以法律权利及其实现为中心的社会自治机制。第二，在平等参与的基础上，实现社会协调合作治理。现代社会治理不再是政府权力纵向、垂直的线性支配式命令管理，而是需要政府与社会公众在平等的基础上通力合作，通过平等对话、利益充分表达、讨论与辩论，让各方利益的博弈在协商中达成一致共识，从而有效协调利益，解决纷争，消除矛盾隐患。2012年7月，四川什邡的“宏达钼铜多金属资源深加工综合利用项目”群体性事件发生的根本性原因，在于行政决策缺乏公众的平等性参与，是政府习惯性地把公众看成是被告知的对象，而忽视他们的民主参与权利的恶果。

3、社会治理需要正义之治。公平正义理念要求党政机关和组织在社会治理的过程中，第一，必须尊重宪法和法律赋予公民的各项权利，让公民共享发展机会，最终实现资源与财富的合理公正分配。公平正义理念要求在社会治理中政府依法治理，严格防止行政不作为或乱作为侵害公众的合法权益。第二，要进一步完善社会利益协调机制。行政行为必须考虑公众的各项利益诉求，找准最大多数人的共同利益和不同阶层、不同群众具体利益的平衡点，决不能以公共利益之名侵犯个人利益或使一部分人大获其利而另一部分人深受其害，甚至失去生命。第三，政府要建立有效的财政税收制度，健全的收入分配机制，运用经济手段调节我国城乡之间、地区之间、阶层之间业已存在的巨大贫富差距，让公平正义在关乎个人生存的经济层面得以实质性的实现；加大对弱势群体的权益保障和执行监督，特别是为农民工、未成年人、老年人、残疾人等弱势群体，提供享受公平正义和维护权益的机会和通道。第四，践行司法为民，保证司法公正。司法为民是司法的宗旨，司法公正是保障公平正义的最后一道屏障。所以，必须遏制司法腐败，建立司法人员违法惩戒制度，严格公正审理，确保任何组织和个人在法律面前的一律平等。

4、社会治理需要服务之治。在传统的社会治理模式中，政府成为一元治理主体，其主要采取权力性、单方性、强制性的手段进行管理，其治理目标是“公民的服从”而不是“为民服务”，它注重的是“政府权威”而不是“政府威信”，公仆意识、服务理念与服务行为普遍缺失。这种以“管制”代替“服务”的社会治理模式，违背了现代政府的本质。此外，我国社会的主要矛盾已转变为公众对公共服务产品的强烈需求与政府提供的服务产品少或质量低劣之间的矛盾。如何为公众提供高效便捷的公共服务产品，如何保障和改善民生，已成为完善我国社会治理的根源性任务。因此，政府应突出自身的公共服务功能，切实了解并努力满足公众的公共服务需求，不断提高公共服务的质量和绩效。第一，要合理配置公共财政资源，将保障和改善民生作为公共财政资源配置的出发点和落脚点，把财力与资源用于与人的发展直接相关的、大量社会矛盾集中的就业、社会保障、公共卫生、教育、环保等方面，从而为公众提高更多的优质公共服务产品。第二，由单向管制向主动服务转变，主动为公众提供政策指引、信息帮助、技术指导以及各种公共服务，通过正面、积极的方式引导、鼓励相对人参与社会治理事务，让其发挥社会治理中的主观能动性和积极性。第三，正确利用行政合同、行政给付、行政指导、行政建议、行政协商、行政合作等柔性管理手段，把管理与服务相结合，形成刚柔相济的社会治理机制。

总之，法治化确立了社会治理的路径所在，也为政府治理提出了新的要求。在法治理念的指引下，在主体多元、参与合作的治理结构下，通过良法之治、民主之治、正义之治、服务之治，才能达到法治所要求的社会治理行为合法性和最佳性的契合，才能实现社会治理的理性化和最优化，也唯有此，才能适应时代发展对社会治理的迫切希冀。

注释：

①殷昭举著：《创新社会治理机制》，广东人民出版社，2011年第1版，第17页。

②张锐智：《法治视野下的国家治理模式内涵解析》，《党政干部学刊》，2008年第11期。

③范进学：《法治发展与社会管理创新》，《政治与法律》，2012年第4期。

④罗豪才、苗志江：《社会管理创新中的软法之治》，《法学杂志》，2011年第12期。

⑤（古希腊）亚里士多德：《政治学》，北京商务印书馆，1965年版，第199页。

⑥（英）赫尔曼、麦克格鲁编，曹荣湘等译：《治理全球化——权力、权威与全球治理》，社会科学文献出版社，2004年版，第97页。

责任编辑：刘建文

D903

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1671-2994（2012）05-0136-04

2012-07-20

张西道（1977- ），男，湖南溆浦人，中共怀化市委党校法学教研部讲师、法学硕士：研究方向：行政法学。