水源保护区发展问题的思考

叶 红

（中共云南省委党校 研究生部，云南 昆明 650111）

水源保护区发展问题的思考

叶 红

（中共云南省委党校 研究生部，云南 昆明 650111）

水源区的保护关系重大。要做好此项工作，需要加大资金投入，促进保护与发展改革；创新体制与机制，继续推进水源区人口外移，从政策、体制、机制等方面，进一步理顺管理关系。

水源保护区；发展；问题；思路

水资源保护是一个受自然环境条件和人为活动双重影响的综合性与全局性的系统工程，是一项长期而艰巨的任务。要解决水源区群众生产、生活困难，处理好水源保护与当地经济社会发展的矛盾，不是一朝一夕的事情，也不是靠一个乡和一个区（县）级政府就能解决的，它是一个长期的过程，是一项需要各级政府和社会各界同心协力、共同完成的工程，也是一项需要立足当前，着眼长远，把解决当前问题与长远目标有机结合起来的工作，也是考究政府职能转变从而综合协调处理特殊情况，稳定和谐、可持续发展的重要课题。

一、水源保护区在保护与发展过程中存在的主要问题和困难

1、在政府主导方面：水源保护区发展思路与定位尚欠明晰。水源保护区较其他区而言，发展要素融合度不高，特色不够明显，地区核心竞争力较弱。特别是对水源保护区的保护与发展定位和发展思路不够清晰，发展方向和路径不尽明确，导致“环境、保护、开发”三者间协调性不强，区域发展相对滞后。依据自然条件和发展环境，明确定位，确立适合自身环境的保护特色和发展思路、方向及发展路径，以形成重点工作和对策措施，是当前和今后必须着力解决的重要问题。

2、在政府平衡受益原则方面：生态功能与发展相互制约，导致农村经济发展相对滞后。由于水源保护区的生态环境功能与经济发展相互制约，使得农村经济发展相对缓慢，城乡收入差距有进一步扩大的趋势。在水源保护区内基本上无工业企业，而农业生产方式粗放，农业生产水平较低，各社区之间发展不平衡，农村经济发展与周边地区形成鲜明的反差，产业空间布局及结构性问题凸显，小生产与大市场矛盾突出。因此，不当的生产方式和产业结构，难以适应市场需求，城乡统筹一体化协调发展任务仍十分艰巨。

3、在政府公共支出范围方面：社会公共需要投入严重不足，环境整治基础设施十分落后。因资金短缺和财政负债，许多已建的生态保护工程和污染治理工程难以达到预期的目的和设计能力，一些环保设施常常难以正常运转或停止使用，或被损坏，甚至环境保护规划所编列的项目和工程也难以如期完成。有的地区配备有一些自来水管线和抽水站，但饮用水管网建设很不配套，排水管网不健全，而且老化程度较高。农村民众饮用水源多取自露天的龙潭水、井水，因为每年水位下降，导致很多以前建设的供水管网设施不能继续使用，难以保障广大人民的饮用水安全。

4、在政府行政管理原则方面：对污染源处理的力度不够大，效果差，水污染问题仍很突出。在水源保护区内，一是由于农田废弃物和畜禽养殖废弃物的处置，没有结合农村能源沼气建设综合回收利用，或直接排入环境造成污染。二是人口的生产、生活极易造成水体污染。三是为保障人民生活水平，水源保护区内土地开发强度较大，大量施用农药化肥等，又形成突出的水土流失与面源污染问题。与点源污染治理相比，面源污染由于分散、交叉而造成难以鉴别、防治和管理。

5、在提高政府服务水平方面：亟待加强公共服务理念。构建公共财政体制，要求政府提供的主要产品就是服务，公共财政理念的内在实质就是服务性财政，政府的根本职能就是提供优质服务。所有的政府行为都是为社会经济发展间接地提供动力，但没有让市场充分发挥基础性作用，让企业和居民唱主角。

二、解决水源保护区发展问题的思路

1、破解水源保护区“环境保护不当”的难题。防治因“环境保护不当”引发的环保问题的研究内容，包括水源区的战略定位研究和战略理念的构建，树立生态系统管理念、可持续发展的理念、建设节约型社会的理念等。（1）加强资金投入。水源保护区作为水源地，其核心工作是恢复库区水质到Ⅱ类水质。因此，必须严格依据水源保护区管理和保护规划确定的禁止开发区和限制开发区内水土资源利用模式和方向，把生态功能作为水源涵养区、生态脆弱区保护建设的主要任务，以实施污染物治理工程、保护并优化生态环境为重点。水环境保护治理工作涉及水源保护区人口搬迁、生态恢复、污水和生活垃圾处理等项目工程的实施问题，需要大量资金予以保障。水源保护区大多财政困难，治理保护市场化运行机制和体制尚未建立，多元化、多渠道筹集资金的办法不多，项目配套资金多数未能落实到位，严重影响了部分污染治理设施的正常运转和治理工程的开展，资金成了水环境治理保护工作的关键。因此，必须加强资金投入，确保生态保护与治理为主的原则，扩大水源区资金投入，建立生态补偿机制。（2）创新体制机制，完善对水源保护区的反哺机制。水源保护区人民群众为城市安全供水做出了牺牲，减少了收入来源，应当从多方面给予保障。通过加快财源和税源建设，构建政府投资平台，建立生态补偿机制，进一步完善对水源保护区的反哺机制。为此，要设立基于资本运作的生态型公共财政，在水源区生产生活补助的基础上，逐步建立稳定的水源地生态补偿机制，调动水源区群众保护水源的积极性，即是让群众变“要我干”为“我要干”，变被动为主动，使水源地群众成为生态保护与建设的主体和生力军；要设立水源区保护专项基金，以“工业扶持农业、城市反哺农村”，按比例从水费中抽取资金，协调好保护区与受益区的利益关系，让水源区群众从水资源保护中获得利益，从根本上改变水源地保护与经济发展的矛盾，实现水源地全面协调、可持续发展。（3）继续推进水源保护区人口外移。按照“规划带动、城乡统筹”和“搬得走、落得下、留得住、富起来”的原则，创新移民方式，推动水源保护区人口外迁。结合社会主义新农村建设，鼓励整村外迁，逐步减少水源保护区人口，减轻水源区的环境负荷；加大水源保护区教育投入力度，通过教育成才、转移青少年到外地就业生活；加大水源保护区农村富余劳动力培训工作，通过劳务输出转移农村青壮年；严格执行国家计划生育政策，控制人口增长，逐步减少水源保护区人口，减轻水源区环境负荷。

2、消除水源保护区“经济发展不足”的障碍。突破因“环境保护不当”引发的环保问题，要以可持续发展为指导，根据既有利于经济发展，又利于社会生活的环境优良空间结构和产业结构的布局原则，充分利用优越的区位优势、生态条件和生态资源等发展基础，突出生态、旅游、文化发展功能，以实施“环境立区战略”和“开放活区战略”为纽带，坚持经济效益、社会效益和生态效益相统一，构筑都市农业的空间发展体系和生态经济的发展格局。“环境立区战略”：即以生态环境为特征，围绕建设生态屏障，以生态建设为先导，在环境保护的同时，大力发展生态农业、生态旅游、生态人居、生态文化、生态度假、生态休闲等产业的集中式开发，构建林下经济和生态产业发展的循环经济模式，使区域生态环境持续改善，民生和谐，生态经济全面推进，全面实现小康。“开放活区战略”：即以循环经济为特征，在通过调整产业结构，以城乡互动、产业互动、经济互补、生态改善为主体构建都市农业；以文化、旅游为主导，构建多层次循环体系，形成产业、经济、环境、城乡等多层次、立体化的空间和产业间相互循环的循环经济模式；以民生和城乡统筹一体为目标，使水源保护区向着民主和谐的社会状态、科学协调的发展体制的方向迈进，实现经济、社会、生态的率先发展、科学发展、和谐发展和跨越式发展，成为具投资价值、旅游价值、文化价值、生态价值的“乡村文化旅游聚集引领区”，以及最终成为“生态文明、生态建设、生态产业实验区”。实施两个战略，要抓好“生态绿化”、“生态集中式开区建设”、“乡村观光休闲及生态特征产业圈发展几个重点。”“生态绿心”：即实施在保护水源地基础上的生态经济和循环经济产业培育，大力推行清洁生产，发展绿色农业和无公害、有机食品基地，倡导绿色消费。凭借已有的资源优势，争取通过几年的努力，建成一批生态农业、生态旅游、生态文化和生态休闲等生态产业，打造都市农业，形成人与自然和谐健康发展的绿色生态水源地，实现水资源的永续利用。“生态集中式开发区”：第一，要坚持生态立区战略，分解落实绿色乡（镇）和绿色社区创建指标，着力打造生态社会、生态经济、生态环境、生态旅游、生态度假、生态休闲、生态体育和生态文化亮点工程。第二，花大力气加强水源区基础建设，先试点创建一批各具特色的生态乡镇，譬如环境优美乡镇、生态村、生态小区、生态家园等“生态细胞工程”建设。第三，努力做好全民绿色消费和全民环保友好，积极开展绿色学校、绿色社区、绿色家庭、绿色饭店、绿色医院、绿色街道等创建活动，让人民群众在教育中行动，在行动中受到教育。第四，加强生态文化体系建设的宣传力度，办好园地，开发推广生态文化产品。基本建立起较繁荣的生态文化体系，为促进生态文明打下良好基础，形成乡村文化旅游聚集引领区域。“乡村观光休闲及生态特征产业圈”：是按照推动传统农业向现代农业跨越、生态保护向生态产业转移的要求，结合水源保护区移民搬迁，依托圈内众多农林科研机构的优势，优化整合生态资源，拓宽生态产业功能，在水源保护区范围内，适度发展高效生态种植业和林下经济，打造特色现代生态产业圈。以生态文明为建设的总目标，把水源地保护与发展作为引导树立人与自然和谐价值观、实现人与自然和谐的关键和纽带，作为推进生态文化体系建设的载体和平台，积极培育和引导环境友好的生产、生活方式，营造促进生态建设的良好社会氛围，努力建成包括生态经济、生态农业、生态环境、生态旅游、生态度假、生态休闲、生态人居、生态体育和生态文化等生态经济体系。

3、要进一步理顺管理关系。一是建立水源资一体化管理体制和执法机构，制定统一的管理制度、保护政策和措施，更有利于直接有计划地安排和转移保护区内的农村人口，从根本上统一协调解决经济社会发展与保护监管的长效机制，促进水资源的合理开发利用、有效保护、优化配置与综合治理。二是要进一步建立健全水源区保护的利益机制和分配关系，消除目前水源区保护利益机制缺失的现状，理顺管理体制，加快政府职能转变，提高认识，切实加强对环境保护工作的领导，依法治水，消除目前水源区保护机制缺失的现状，建立利益机制、理顺分配关系、平衡各方的利益诉求，落实水源区补助政策，以利益机制的健全和分配关系合理化，促进环境保护所需的各种要素和机制的发育和成长。譬如，可以尝试通过建立改革试验区，深化农村经济体制改革，切实转变思想观念，大胆探索和设计有利于促进水源保护区投（引）资的机制和政策体系、优惠条件、联合开发、基金、筹集资金、政策扶持等，增强水资源保护和发展的微观活力。

4、不断增加政府投资和积极吸引社会资金。积极争取政府的政策倾斜和项目扶持力度，以增强水源区克服社会经济发展水平低和资金投入不足等困难的能力。一是通过建立水源保护区发展基金，调节主城区居民与水源区的利益关系，开辟多种渠道和方式，多方筹集资金，建立水源保护区保护的专项基金。二是开展重大基础设施项目融资方式研究，加强水源保护区财源建设和投融资体系建设，设立政府主导型投融资平台，增强水源区财源扩增能力和资本运作能力，加快乡村融资平台的建设。通过建设水源区保护的金融体系，确保水源区保护建设与民众补偿与发展资金能及时到位，促进水源区的保护与发展同时进行，进而增强整治环境问题的能力。通过资产重组，实现国有资本的优化配置，以政府投入引导带动民间投资，有助于推动源保护区重大基础建设项目的顺利推进，拉动经济增长，促进生态环境保护和建设。三是做好水源区重点生态工程的设计和项目储备，以便于招商引资，尽量争取国家资金，引进民间资本和市外、省外和国外的资金。

5、建立健全水源区监督管理制度。通过建立健全水源区监管体系，促进规划管理和保护措施的落实和效果的发挥，全面实现水源区水资源保护和当地农业、农村社会经济和谐发展的局面。一是目标责任制。省、市、区、乡镇（街道办事处）和相关部门按照“明确职责，落到实处，责任到人，赏罚分明”的要求，建立目标管理制度，对水源区保护目标和任务进行明确分解，以便于进行考核和监督检查。二是环境保护实绩考核制。坚持实事求是，全面考核，科学民主和公平、公正和公开的原则。采用阶段考核和综合考核相结合、自查与抽查相结合、资料审核与实地考察相结合的方式进行。三是责任追究制。根据考核结果，根据行政问责的相关要求进行追究。四是公众参与制。在各级政府的引导下，结合本地实际，加快公众参与的指导原则、规章制度和措施建设，在水源区加强宣传教育，提高水源区人们对水源区管理与保护的认识，明确水源保护区的饮用水安全，以保护优先，体现以人为本的精神。同时吸进和鼓励民间组织积极地参与保护区的管理，把被管理的对象转化为管理的主题，变被动保护为主动保护，达到群防群治，联防联治的效果。五是干部考核绿色制。干部考核绿色制是表示禁止开发区政府在改善当地环境、执行上级政府保护规划的贡献大小的一种考核方法。对于水源区的政府工作，主要就是保护水源保护区的水质和水量安全，保证水源区的和谐稳定。对他们的考核应当实行干部考核绿色制。

责任编辑：陈文兴

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1671-2994（2012）05-0127-03

2012-06-17

叶 红（1964- ），女，云南昆明人，中共云南省委党校研究生部副主任、副教授。研究方向：科学社会主义、中国特色社会主义。