迪庆州生态移民的政策选择

周正明 杨爱清 金连芳

（中共迪庆州委党校 培训部，云南 香格里拉 674400）

迪庆州生态移民的政策选择

周正明 杨爱清 金连芳

（中共迪庆州委党校 培训部，云南 香格里拉 674400）

在生态脆弱的迪庆州发展中，移民是一个重要环节并有特殊的政策要求。为此，迪庆州必须通过制定或争取政策，加大教育扶贫的力度，增强城镇的综合承载力，完善城镇化政策体系，创新产业扶贫模式，才能稳步有序地搞好生态移民工作。

迪庆州；生态移民；产业扶贫；政策建议

迪庆藏族自治州（以下简称迪庆州）地处云南西北部，是反分裂、反渗透的前沿，是“三江并流”世界自然遗产腹心区，是以藏民族为主的多民族聚居区，特殊的战略区位、生态敏感地带和民族文化带成为全省乃至全国维护稳定、生态安全、文化保护的重点地区，推进“全国藏区跨越发展和长治久安示范区”的建设，对于维护祖国统一，保护长江、澜沧江上游生态环境，促进民族团结，弘扬继承优秀民族文化具有重大的战略意义。没有农村的小康，就没有迪庆全面的小康。而进行生态移民是这一地区发展的重要环节，本文对此进行一些探讨。

一、迪庆州易地扶贫开发的回顾与反思

迪庆州有计划、有组织、有规模的开展扶贫开发活动，始于1987年8月，以成立专门的扶贫开发机构为标志。20多年来，迪庆州开展扶贫开发工作的艰难历程，可概括为4个阶段：开发式扶贫阶段（“七五”期间）、扶贫攻坚阶段（“八五”期间）、实现温饱阶段（“九五”期间）、建设小康社会阶段（“十五”、“十一五”期间）。每个时期针对农村贫困的特点和亟待解决的问题采取了倾斜性的对策和措施。主要采取了以下扶贫方式：以工代赈、易地扶贫、安居温饱、攻坚乡和民族特困乡、劳动力培训与转移、整村推进、产业扶持、信贷扶持、挂钩扶持、对口帮扶，其中易地扶贫，进行生态移民的力度不小，有成效，但也存在问题。

1、易地扶贫搬迁的现状。对因受生存条件的限制，长期无法脱贫和扶贫成本过高、收益低、返贫率高的高寒山区、半山区贫困户采取易地扶贫模式。迪庆于1999年成立了易地扶贫领导小组办公室，制定了《迪庆州易地扶贫开发实施方案》，根据各地不同情况，主要采用移民建镇（完善乡镇基础设施建设，拓展乡镇集镇，让移民到乡镇寻求生存发展空间）、移民并村（贫困农户就地就近移民搬迁，形成一定的居住规模，再实施整片整村的扶贫项目）、移民搬迁（在州内选择较适合人居、有条件发展的地域，有序地进行移民搬迁）三种方式推进易地扶贫。易地扶贫搬迁项目实施后，迪庆州认真贯彻落实此项政策，多方争取资金，通过不懈努力，易地扶贫搬迁取得了显著成效。一部分地区、一部分人通过易地扶贫搬迁发展了起来，走上了生活富裕的道路。2008年，易地扶贫开发投入650万元资金，异地安置15个点、280户、1300人。其中，香格里拉县200万元，异地安置400人；德钦县200万元，异地安置400人；维西县250万元，异地安置500人。

2、易地扶贫搬迁存在的主要问题。易地扶贫搬迁方式，在扶贫攻坚，解决贫困人口温饱问题上取得了巨大成就，但不可否认的是，易地扶贫搬迁方式也存在着一些不可忽视的问题，这些问题主要集中在移民迁入地：（1）土地矛盾。易地扶贫搬迁方式采取的主要是从农村迁移到农村，移民仍然从事农业生产，靠农业种植维持生活。移民迁移到迁入地后，当地居民的土地要进行新的调整，分配给移民，由于土地资源有限，土地分配少，移民增收困难。随着移民点人口的增加，人多地少的矛盾日益显现出来，又成为新的制约发展的因素。（2）水资源紧张。土地和水，是农民赖以生存与发展的两大自然资源。有的移民安置点有充足的土地资源，但因缺水而受到制约。在缺水、干旱的年份，农作物无法栽种，一年的粮食无望，基本生活将无法保障。（3）迁移消耗。移民安置，建房支出是必须的。除国家给每户移民补助部分建房款外，农户还需自己投入资金来完善住房要求，还要配套建设厨房、厕所、院坝及购买生活用具等。对部分移民户来说，这些投入不仅花光了有限的积蓄，而且还负债累累，根本谈不上再谋发展。（4）造成对迁入地生态环境的新破坏。移民安置点的建设，使人口相对集中，增加了人口数量，安置点面临着更多的土地开发和物质消耗，人类活动加剧，必定对周边环境产生新的生态压力，导致安置点的生态环境进一步恶化。多数迁入区土地属山地型，森林覆盖率在60%以上，但迁入后群众的生产、生活对薪炭林和用材林需求量增大，在一定程度上影响生态环境。项目建设中的农田、公路、水利、安居等工程对天然植被造成破坏。（5）迁入区人口安置后，日常环保也将面临污水处理、人畜粪便处理和生活垃圾处理等一系列问题。处理不当，必将造成环境污染，影响村容村貌。

3、对易地扶贫的反思。过去以移民建镇、移民并村、移民搬迁为主要内容的易地扶贫搬迁模式，无论是采用县内转移安置还是跨县转移安置，实质上都是“农村搬农村”，从总体布局而言，移民最终还是没有移离贫困区和生态脆弱区。时至今天，这种农村搬农村的扶贫模式已显示出其不合时宜的一面：第一，从总体上来说，迪庆特别适合人居住、发展条件好的地域本来就不多。据调查，迪庆两江流域但凡条件稍好的地方都已人满为患，采用插花安置的方式，加剧了迁入地的人地冲突。第二，开发新的移民安居点造成了对生态环境新的破坏，总体上并没有缓解农村环境和资源承载量过重的矛盾。第三，由于可利用资源有限，移民与原住民因争夺资源导致的矛盾有激化趋势，影响着农村社会的和谐稳定。每一种扶贫模式都有其历史性和阶段性，过去适用不意味着现在适用，由于迪庆农村不再具备农业移民的资源基础，决定了必须去探索新的扶贫模式。

二、迪庆州实施生态移民的机遇

如前所述，迪庆州以往的易地扶贫搬迁方式，从某种程度上说，它只解决了移民的生存问题，而没能从根本上解决移民及迁入地的可持续发展问题。因此，有必要突破原有的移民方式，与迪庆城市总体发展规划和产业布局相结合，进行“城市移民”，减少农业人口，恢复生态环境，增加城镇人口，带动城市相关产业发展，推进城市化进程。随着整个国家经济社会的发展，特别科学发展实践的各方面的落到实处，迪庆州发展的新机遇日益增多。我们必须抓住机遇，促进城乡统筹发展，大力实施生态移民，缩小城乡差距，城乡基础设施建设和公共服务均等化才能有望实现。

1、国家改革重心再一次回归农村的机遇。2008年10月，党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，围绕农村六大制度的建设、发展现代农业和发展农村公共事业及加强和改善党在农村的领导四大块内容，就新形势下如何推进农村新一轮的改革提出了意见和措施。《决定》指出：到2020年要基本建立城乡经济社会一体化的体制机制，农村人均纯收入比2008年翻一番，绝对贫困现象基本消除，城乡基本公共服务均等化明显推进，基本形成资源节约型、环境友好型农业生产体系，可持续发展的能力不断增强。除了对完善农业支持保护制度、加快推进农村土地承包经营权的流转、加强农业基础设施建设、加大农业科技创新力度等内容进行明确规定外，为新阶段农村扶贫开发工作也指明了方向，提出：完善国家扶贫战略和政策体系，坚持开发式扶贫，实现农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接；实行新的扶贫标准，对农村低收入人口全面实施扶贫政策，把尽快稳定解决扶贫对象温饱并实现脱贫致富作为新阶段扶贫开发的首要任务；重点提高农村贫困人口自我发展能力，对没有劳动力或劳动能力丧失的贫困人口实行社会救助；加大对民族地区、边疆地区、贫困地区发展扶持力度。国家改革的重心再一次回归农村，为新时期迪庆的扶贫开发注入了新的活力。

2、藏区工作会议召开的机遇。2010年，中央召开第五次西藏工作座谈会，出台了《中共中央、国务院关于加快四川云南甘肃青海省藏区经济社会发展的意见》，首次把四省藏区问题纳入西藏问题统筹研究支持政策，指出：四省藏区地处青藏高原，是长江、黄河、澜沧江等主要河流的发源地和水源涵养区，构成我国生态安全重要屏障，生态地位极其重要；四省藏区生物、矿产、水资源丰富，综合利用潜力较大，是我国重要的综合能源接续基地，可为我国可持续发展提供重要能源支撑；要以保障和改善民生为重点加强四省藏区社会事业建设，加大扶贫开发力度，增加中央扶贫资金规模和扶贫贴息贷款投放力度，积极稳妥推进易地扶贫搬迁和生态移民，加快落实生态移民后期扶持政策，着力解决好转产转业农牧民长远生计问题，并提出各省都要举全省之力来支持本省藏区的发展。2010年6月，中共云南省委藏区工作会议召开，提出“全国怎样支持西藏，云南就怎样支持迪庆”。会议强调：进一步明确和充实政策内涵，努力争取中央政策及项目支持，进一步加大资金扶持力度，加强对口支援工作，促进迪庆藏族自治州经济跨越式发展、社会和谐稳定、生态环境进一步改善，努力在经济社会发展、生态文明建设、维护社会稳定、基层组织建设等方面走在全国藏区的前列。一系列藏区工作会议的召开，为迪庆在新时期深化扶贫开发工作指明了方向，提供了动力。

3、新一轮西部大开发的机遇。2010年7月5日，中共中央、国务院召开了深入实施西部大开发工作会议，出台了《中共中央国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见》，意味着西部大开发战略进入了加速发展的新阶段。《意见》指出：新形势下深入实施西部大开发战略，以增强自我发展能力为主线，以改善民生为核心，以科技进步和人才开发为支撑，更加注重基础设施建设，着力提升发展保障能力；更加注重生态环境保护，着力建设美好家园和国家生态安全屏障；更加注重经济结构调整和自主创新，着力推进特色优势产业发展；更加注重社会事业发展，着力促进基本公共服务均等化和民生改善；更加注重优化区域布局，着力培育新的经济增长极；更加注重体制机制创新，着力扩大对内对外开放。力争到21世纪中叶全国基本实现现代化时，从根本上改变西部地区相对落后的面貌，努力建成一个山川秀美、经济繁荣、社会进步、民族团结、人民富裕的新西部。新一轮西部大开发号角的吹响，使迪庆扶贫开发站在了新的平台和高度上。

4、云南省“两强一堡”建设的机遇。进入新世纪以来，云南省根据自身实际，不断调整发展战略和目标，在省委八届八次全会上首次明确提出了“建设绿色经济强省、民族文化强省和中国面向西南开放的桥头堡”的战略目标；在省委八届九次全会上，又进一步指出：要紧紧围绕三大目标，坚持农业产业化、新型工业化、城镇化和教育现代化四轮驱动，更加注重基础设施建设，更加注重统筹对内对外开放，更加注重特色产业发展，更加注重民族团结和边疆安宁，更加注重生态建设和环境保护，把云南建成我国面向西南开放的国际大通道、沿边开放开发合作试验区和实施“走出去”战略的先行区、外向型特色优势产业基地、民族团结边疆安宁示范区、西南生态安全重要屏障。云南提出了“八个坚定不移”，就进一步增强云南省综合经济实力、加大保障和改善民生的力度、统筹城乡发展、推进区域协调发展、加强生态建设和环境保护、加快发展科技教育文化事业、深化改革扩大开放、维护社会稳定等内容作了详尽的规定。在国家深入实施西部大开发战略的背景下，云南省“两强一堡”战略目标的提出及相关政策的实施，为迪庆州实施扶贫开发与生态保护相结合、采用生态移民等新型扶贫模式提供有强有力的政策支持。

三、加快推进迪庆州生态移民工作的对策

生态移民是一项复杂的系统工作。要成立迪庆州人民政府生态移民建设规划领导小组，确定领导小组成员及具体负责部门。还要制定系统政策，通导政策导向，促进发展。

1、加大教育扶贫的力度。我国30多年改革的实践证明：哪里的农民素质高，哪里的经济发展就快，哪里的农民就富裕；而哪里的农民素质低，哪里的经济就落后，农民就贫穷。同时，农业劳动力的素质还决定着农村剩余劳动力的转移速度，乡下人能否真正成为城里人，农民自身的素质是最重要的条件，决定着农民市民化的成功率。许多地区的实践证明：进城的农民综合素质越高，进入城镇就业的机会就越多，成为市民的可能性就越大。因此，实施生态移民，要加大教育扶贫力度，提高农村居民的整体综合素质。一方面为农村的发展提供人才保障，另一方面，为移民进城就业，提高竞争能力打下坚实基础。

2、增强城镇的综合承载能力。省委八届九次全会指出：必须在构建区域发展新格局中加快推进城镇化，在完善城镇产业支撑中加快推进城镇化，在不断增强城镇综合承载能力中加快推进城镇化，在统筹城乡发展中加快推进城镇化，确保每年不低于一个百分点、力争以两个百分点的速度推进全省城镇化，加快形成城乡发展一体化的新格局。伴随着大量农村剩余劳动力涌进城镇，加快培育一批基础条件好、发展潜力大、吸纳人口多的中心城市和建制镇，势必成为迪庆实施生态移民主攻方向之一。为此，（1）加快城镇产业支撑体系的建设。要进一步加快城镇产业支撑体系建设，结合迪庆旅游、矿产、生物、水电四大支柱产业的培育和“两江、三带、四区”的生产力布局，根据资源状况，培育和发展壮大各地的特色产业，并在此基础上完善市场体系，增强城镇产业集聚和吸纳就业的能力，形成城镇自我扩张、自我发展的内在动力，并充分发挥中心城市和小城镇的带动力、辐射力和影响力。（2）提升城镇的服务功能。要大力加强城镇水、电、气等基础设施建设和学校、医院、文化体育、住房等配套设施建设，并按宪法规定的公民权利公平原则、市场经济体制下机会均等原则，赋予进城农民在就业机会、福利待遇、子女受教育机会及签订劳动合同权、确保人身安全权、参与民主政治权等方面与市民平等的权利，通过城镇服务功能的提升来提升进城农民的竞争力。

3、加快制定有利于推进城镇化的政策体系。（1）户籍政策。生态移民中的“移”并不是指简单的人口的地域性的转移，而是指农业人口要转变成为非农业人口。因此，实施生态移民，户籍制度改革是关键性的一步。过去我们一直在大力推进农村剩余劳动力的转移，但由于受现行户籍制度的约束，虽然有很多的农民进了城，不再种田，从事了非农产业，成为工人、商人、手工业者甚至职业经理人，但他们在城市生活的合法性在制度上并没有得到政府承认，身份上仍是“乡下人”，在权利上也根本不可能享受到与城市市民同等的公平待遇，以“城市里的农民”的身份在城市存在，这就导致出现了农村剩余劳动力“转而不移”的问题。如果我们仍采用这种方式实施生态移民，那么迪庆州的农村剩余劳动力永远转移不完，农业人口的比重永远不会下降，也不可能实现“通过减少农民来富裕农民”的目标。因此，必须打破以往城乡分割的户籍管理体制，尽快制定出针对移民的户籍政策，稳步推进符合条件的农业人口向城镇合理有序转移，吸纳有条件的农民工特别是新生代农民工转为城镇居民。（2）社会保障政策。由于生态移民是建立在自愿的基础上，农民愿不愿意移民，一方面取决于迁出地的推力，另一方面取决于迁入地的拉力，而后者是决定性的因素。生态移民要成功，必须让移民在迁入地获得更好的生活，并且有进一步发展的机会，这样才能防止回迁或盲目外流。农民进城后将失去其赖以生存和发展的最大的保障——土地，进城以后又要承受城市生活不确定所带来的诸多风险，能不能被纳入城市社会保障体系成为移民最关心的问题，医疗、养老、失业等社会保障政策将成为决定迁入地拉力大小的最主要因素。因此，必须加快制定针对移民的社会保障政策，将移民纳入到城市社会保障体系中，真正完成农民向市民内涵的转化。（3）住房补贴政策。结合迪庆三县城镇城市廉租房、经济适用房、保障性住房建设，采用政府无偿提供一定面积的转移安置房或按照统一标准给予购房补贴，保证移民进城后住有所居。（4）土地（林权）流转政策。大规模推进农村剩余劳动力向城镇转移，农民土地承包经营权和林权的流转问题必将提上议事日程。从迪庆州农村目前的情况来看，实施生态移民不宜操之过急，为了让移民有一个适应城镇生活的缓冲过程，应该在3-5年内仍保留移民的土地承包经营权和林权，并享受相应的补偿政策。迪庆州实施生态移民工程后，必须尽快研究和制定两方面的政策：一是移民进城后，在仍拥有土地承包经营权和林权的期限内，如何根据十七届三中全会《决定》及相关文件精神，按照依法自愿有偿的原则，结合迪庆农村实际推进土地承包经营权和林权流转；二是在规定期限到期后，如何稳定实现移民土地承包经营权和林权回归国家，并按照资源优化配置的原则进行二次分配。（5）创业扶持政策。采用免费培训、减免税费、社保补贴或小额担保贷款等方式，为进城移民提供最初的创业扶持，让移民在城镇扎下跟来。（6）特殊优惠政策。从宏观的格局来看，因为生态移民对国家是有利的，国家是受益者，所以，政府给予移民合理的生态补偿也是必然的。鉴于迪庆进城农民的综合竞争力还比较弱，应该保障移民进城后仍有一定的收入来源，让移民在较长时间（至少5年）内仍享受国家给予的生态补偿金和资源补偿金。

4、创新产业扶贫模式。结合迪庆“两江、三带、四区”生产力布局及产业结构大调整，立足于各地的资源优势，以市场为导向，在“绿色”、“特色”上下足功夫，着力培育能够显著增加农民收入的特色优势产业。加快农村土地流转，促进土地的适度集中，产业发展走规模化、集约化、产业化的路子，完善扶持政策，扶持龙头企业，通过一体化经营，最大限度地吸引农村贫困人口参与开发，让扶贫企业在扶贫过程中得到实惠，形成企业与贫困人口互利共赢的长效机制。

5、制定长远规划。生态移民是一项历时长、涉及面广的庞大而复杂的系统工程，从全国来看，目前尚处于初期实施阶段，没有更多现成的经验和固定的模式可遵循。任何一个环节的疏漏与失策，都有可能引发群众思想的动摇，影响工作的推进。因此，迪庆州相关部门应该提前制定出一个尽可周全的远期规划，充分考虑实施进程中可能出现的土地储备、户籍管理、就业安置、社会保障等问题，协调好与人事、规划、土管、教育、公安等相关部门的关系，尽可能高起点、高质量地推进迪庆州生态移民的实施。

责任编辑：陈文兴

F127

A

1671-2994（2012）05-0098-04

2012-06-27

周正明（1965- ），男，云南维西人，中共迪庆州委党校培训部副教授。研究方向：党建与民族地区发展。

杨爱清（1973- ），女，云南德钦人，中共迪庆州委党校组织科副教授。研究方向：经济管理。

金连芳（1971- ），女，云南香格里拉人，中共迪庆州委党校教研室副教授。研究方向：哲学与民族文化。