论反腐倡廉制度创新

李志昌

（中共楚雄州委党校，云南 楚雄 675000）

论反腐倡廉制度创新

李志昌

（中共楚雄州委党校，云南 楚雄 675000）

制度创新如同一切创新一样，具有自身的规律。反腐倡廉制度创新是一种特殊类型的制度创新，应该遵循一般制度创新的规律和要求，从制度需求、制度供给和制度实施三个基本环节来进行，避免简单化和盲目性，增强反腐倡廉制度的严密性和科学性。

制度创新；制度需求；制度供给；制度实施

“制度创新”是这些年讲得很多的一个问题。讲来讲去，大家习惯了，好像制度创新是一件容易的事情。制度创新很重要，但并不容易。制度创新不是进行调研、开座谈会、听取意见，然后就起草、印发一些制度文本那么容易，而是一个复杂、艰难的过程。胡锦涛总书记指出，形势在发展，实践在深入，人民群众对反腐倡廉提出了新要求新期待，这些都要求我们及时研究新情况、解决新问题、总结新经验，推进反腐倡廉制度建设创新。对于反腐倡廉制度创新问题，应从制度学的角度进行全面、深入的分析研究。

一、制度创新的基本内涵

制度创新是制度学研究的一个核心问题。研究制度的起源和演化、制度变迁、制度的意义、制度的特征和功能等问题，都是围绕制度创新展开的。

1、制度变迁。人类历史就是一部制度变迁的历史。制度变迁是一个历史过程，包含两种机制，一种是制度演化，一种是制度创新。制度演化是一个渐变过程。随着生活环境和社会环境的变化，人们的行为惯例逐渐发生变化，新的行为惯例代替旧的行为惯例是自然、缓慢发生的，不需经过法定程序，也没有形成正式文本，而是“约定俗成”的。新惯例对人们观念和行为冲击不大，人们在自然而然、潜移默化的过程中，就能接受和遵循新的惯例。在新的惯例取代旧的惯例过程中，不会发生激烈的社会冲突。制度演化主要是非正式制度形成和发展的过程。制度创新是人们有意识设计和制定制度的过程。由于生活环境和社会环境发生了巨大的变化，原有制度已不适应，人们根据现实需要，在以往制度历史资源基础上，依据一定理论的指导，设计一种新制度，并经过法定程序，形成正式文本，在实践中执行和实施。制度创新是用一种新制度取代一种旧制度，是一种质变过程。尽管在新制度中，也会包含旧制度的一些合理因素，但新制度是以一种完整形态产生的。在制度创新过程中，人们的观念和行为方式会发生较大的变化，有时候还会伴随着激烈的利益较量和社会冲突。制度创新的关键是制度设计，是正式制度形成和发展的过程。

2、制度创新。制度创新是一个具有内在规律的过程，包含三个有序阶段，即制度需求、制度供给、制度实施。“制度需求→制度供给→制度实施”，这就是制度创新的实际过程。第一，制度需求。人的行为基本规律是需求产生行为动力，没有需求就没有行为动力。制度创新不是随意、任意的行为，它是由制度需求所推动的社会行为。当原有制度不适应新的情况，出现不公平、低效率的情况，制度主体的利益受到损失或更多的利益难以得到实现，人们就会产生用新制度取代旧制度的愿望和要求，这就是制度需求。制度需求是制度创新的主观动力，但仅仅有制度需求还不能实现制度创新。研究制度需求，就是要寻找制度创新的动力。制度创新源于制度需求，但是，仅仅有制度需求，还不足以导致制度创新，制度需求只是制度创新的必要条件，而不是充分条件。如果组织环境的变化产生了对新制度的需求，但制度主体由于受种种因素的制约，没能提供新的制度，就会出现制度供给不足或制度供不应求的情况。改革是一场伟大革命，从制度学角度看，改革就是制度变迁，其实质是制度创新。改革的制度需求问题，是一个应该认真研究的问题。要改革，但是改什么？如何改？改革不是随意、任意的事情。只有找准改革的制度需求、顺应改革的制度需求，改革才能顺利推进，才能取得好的效果。改革的制度需求就是人民群众的要求和愿望，最根本的制度需求就是广大人民群众的利益追求。我国改革开放的启动，从深层次上看，就是邓小平等领导人看准了当时人民群众的制度需求、并顺应这种需求，从而推动了一场意义深远的制度变迁。例如，“联产承包责任制”这个使中国农村以至全中国发生重大变化的制度，被国外一些学者称为“伟大发明”，其实，这个制度的需求并不深奥和抽象，而是很“简单”又最“实在”的，这就是“多生产粮食，吃饱肚子”，这是人的最基本需求。当前，大家的共识是“改革进入攻坚阶段、进入关键时期”，进一步推动改革是大家的愿望。问题是，当前改革的重点、突破点是什么？改革从哪里入手？这就要找准当前改革的制度需求，并顺应这种需求，推动制度创新。在改革的制度需求问题上，当前存在一个问题，从宏观层面上看，中央找准并顺应当前我国社会改革的制度需求，如科学发展、社会和谐、改善民生、促进公平等等，但是，在微观层面上，一些具体制度、一些改革措施，与当前我国改革的制度需求并不一致，甚至相背离，一些以“改革”名义出台的制度、措施，不仅没有推动社会改革，反而产生一些严重问题。“大政策是好的，小政策问题多，小政策与大政策矛盾，甚至小政策抵制大政策”，就是对这种状况的概括。第二，制度供给。“供给”相对“需求”而言，需求和供给这两者构成社会生活的一个基本矛盾。需求是由于缺乏某种事物，因而产生追求、获得这种事物的心理倾向；供给就是提供、给予满足需求的事物。制度供给是针对特定制度需求，设计和创造一种新制度，这种新制度同特定制度需求是一致的，能有效满足特定制度需求。因此，制度需求得以实现依赖于制度供给。制度设计者可以是组织中的领导者、有关机构和人员，也可以是组织外的专家或专门机构。制度设计是制度供给的核心问题。制度设计要考虑三个基本问题。一是“激励”问题。如何设计制度以激励人们的行为，激励效率是制度设计的主要目标。二是“约束”问题。如何设计制度以防止、禁止人们产生消极的、不良的行为。约束同激励不同，激励是要促使人们产生某些行为，约束则是禁止人们产生某些行为。法律法规、各种关于“不准、禁止”的规定，就是约束性制度。三是“选择”问题。如何设计一种“筛选装置”，识别人的德性和能力，选择所需要的人选。干部选拔任用制度、各种选举制度、考核评价制度等等，就是选择性制度。研究以上三个问题，要分别建立激励机制、约束机制和选择机制。在现实中，这三种机制不是绝对分离的，而是相互补充的。尽管选择机制可以筛选出符合要求和标准的人，但不能保证他们以后的行为是积极的、正当的和高效率的，因此，在选择之后就需要激励机制和约束机制发挥作用。制度设计中还要注意制度的借鉴、模仿和移植问题。在有些情况下，初始条件的微小变化，或者制度规则的微小变化，同样的制度会产生大相径庭的结果。制度设计者在考虑制度借鉴和移植时必须慎重。如果有的制度安排对“初始条件”变化很敏感，那么在一个地方有效的制度，被移植到另一个地方，就可能变成无效的制度。如果有的制度安排对“规则”变化很敏感，在制度移植时，要么对规则不作丝毫改动，要么就对规则作大的改动，否则移植后的制度安排就达不到最优。如果制度安排对初始条件或规则变化都不敏感，就可以大胆进行制度移植。制度借鉴和移植的基本原则，就是要从实际出发，吸取合理因素、抛弃不合理因素，不能机械照搬。第三，制度实施。制度设计出来后，还要在实际活动中实施，使其成为人们的行为准则，转化为人们的行为模式，才能使制度真正发挥作用，制度创新才有意义。现实中普遍存在的一个问题是，制度设计和制定出来后，印发了制度文本，似乎制度创新就结束了，忽视了制度的实施。制度设计重要，制度实施更重要。再完美的制度，不去实施，等于一纸空文。制度创新的真正意义和价值，最终要看制度实施后所产生的实际效果，而不是看印发了多少制度文本。实施新的制度，要进一步研究制度的实施机制问题。制度是不会自动实施的，需要制定一套科学严密的实施机制，新的制度才能在现实中得以运行，产生实际的效果。制度创新是一个理论问题，但从根本意义上说是一个实践问题。制度创新的三个基本阶段，即制度需求、制度供给、制度实施，都同人们的实践活动紧密联系。总之，制度创新的起源、过程、实施，根本在于人们的实践活动。

二、反腐倡廉制度创新的三个重要问题

在十七届中纪委第五次全体会议上，胡锦涛总书记关于“推进反腐倡廉制度创新”的论述中，包含了制度需求、制度供给和制度实施三个方面的内容。反腐倡廉制度创新是一种特殊类型的制度创新，应该遵循一般制度创新的规律和原则，探索自身的特殊规律。

1、制度需求：人民群众对反腐倡廉的新要求新期待。推进反腐倡廉制度创新，首先要明确的问题是，这种创新的制度需求是什么？胡锦涛总书记指出，形势在发展，实践在深入，人民群众对反腐倡廉提出了新要求新期待，这些都要求我们及时研究新情况、解决新问题、总结新经验，推进反腐倡廉制度建设创新。“人民群众对反腐倡廉提出了新要求新期待”，这就是推进反腐倡廉制度创新最根本的制度需求。为什么要反腐败？因为腐败危害人民利益。代表人民反腐败，是我们党在反腐败问题上的根本立场，是我们党依靠人民反腐败的根本依据，是我们党历来旗帜鲜明反腐败的根本道义动力。党的十七大报告强调，坚决惩治和有效预防腐败，关系人心向背和党的生死存亡，是党必须始终抓好的重大政治任务。在我们党坚强有力的领导和推动下，反腐倡廉建设取得了巨大成效，危害人民利益的消极腐败现象得到有效遏制。同时，也要看到，由于国际国内各种复杂因素的影响，社会发展中出现了许多的新情况新问题，有些制度不够健全和完善，旧的消极腐败现象没有彻底根除，又出现了一些新的消极腐败现象，在一些领域还呈现出滋生蔓延趋势，严重危害人民利益，阻碍社会发展进步。顺应人民对反腐倡廉的新要求新期待，推进反腐倡廉制度创新，是当前反腐倡廉建设的根本着力点。党代表人民反腐败、依靠人民反腐败，在反腐倡廉制度创新中，就要了解腐败现象对人民利益的危害，倾听人民群众反腐败的呼声，听取人民对反腐倡廉制度建设的意见建议，特别要把解决人民群众反应最强烈、最关切的问题，作为推进反腐倡廉制度创新的突破口，把人民群众反腐败的强烈愿望转化为强有力的反腐败制度力量。

2、制度供给：设计科学有效的反腐倡廉制度。胡锦涛总书记指出，要深入研究反腐倡廉建设的突出问题，按照与改革开放伟大实践相适应、重大举措相配套的要求，配合深化行政管理体制改革、干部人事制度改革、司法体制和工作机制改革来进行。制度需求只是制度创新的必要条件，而不是充分条件，就是说，没有制度需求就不会有制度创新，而有了制度需求并不必然导致制度创新。制度创新要得以实现，就依赖于制度供给。所谓“制度供给”，就是针对特定制度需求，提供一种特定的制度，就像针对某种消费需求，生产一种特定产品一样。制度供给的关键是制度设计，所提供的制度必须是经过科学严密设计的，能够有效满足特定制度需求的。如前所述，在反腐倡廉制度创新中，制度需求是非常明确、非常强烈的。当前急需解决的是制度供给问题，要设计科学、严密的反腐倡廉制度。在反腐倡廉制度设计，按照胡锦涛总书记的要求，要把握三点。第一，深入研究反腐倡廉建设的突出问题。问题很多，但不可能一下子全部解决，要突出重点，特别是要抓住危害最大、影响最坏的腐败问题，在解决这些问题上取得实质性突破。第二，反腐倡廉制度创新不是一项孤立的事情，不能孤立地进行，要与改革开放伟大实践相适应、重大举措相配套。第三，当前，消极腐败现象在行政管理、干部人事工作、司法活动中表现较为突出，反腐倡廉制度创新要针对这些突出问题，要同行政管理体制改革、干部人事制度改革、司法体制改革相配合，不能出现不一致甚至相互冲突的现象。

制度供给不足，是当前普遍存在的问题，不仅表现在反腐倡廉制度建设中，也表现在各方面、各领域工作的制度建设中。这里讲的“制度供给不足”，不是一个制度数量问题，而是一个制度质量问题，也就是说，不是制度“数量”不够，而是制度“质量”不好，是满足制度需求的“有效制度”供给不足。就像提供的消费品数量很多，而真正满足消费需求的、质量好的产品不多。从数量上看，现在的制度是很多，但满足制度需求的“有效制度”不多。现在，“制度创新”好像是一件轻松容易的事情，动不动就搞出一个制度，发出很多制度文件，制度文本多得不计其数。但是，很多制度并不解决问题，有人开玩笑说：“有些制度，当从制定出来、发出文件之日起，使命也就结束了”。关键问题在于，制度供给与制度需求之间不对应，不能解决所需要解决的问题，就像一个人“口渴”，却让他“吃饭”一样。制度供给不足，还表现为制度供给滞后，制度需求早就出现，但迟迟没有制度供给。一些早就出现、长期存在的问题，一直没有得到有效解决，为什么？原因就是制度供给不足。现在大家经常议论“权力过分集中”这个问题，其实这个问题不是这几年才提出来的，早在1980年，邓小平在《党和国家领导制度改革》这篇重要讲话中就提出来了。邓小平认为，我国政治生活中一切问题的总“根源”，就是权力过分集中。从反腐倡廉建设的角度看，这个问题也是根源性问题，这个问题不解决，腐败难以根除、廉洁难以倡导。制度需求早就有了，但30年过去了，解决这个问题的有效制度供给还没有。“转变经济发展方式”是当前讨论的热点问题，这个问题也不是新问题，早在20世纪90年代初就提出来了。自那时到现在，口号一直在喊、文件中一直在讲，但问题没有解决，根本原因也在于缺乏有效的制度供给。上面这两个问题都是重大问题，也成了“跨世纪”的问题，要切实解决，必须提供科学有效的制度。

3、制度实施：必须不断提高反腐倡廉制度的执行力。从制度需求到制度供给，制度创新还没有结束。制度创新的最终意义，在于新制度实施之后所产生的实际效果。如果到制度供给就结束了，那么，制度创新就只有“文本成果”，而没有实际效果，这样的“制度创新”意义不大。制度创新是否有效、是否成功，最终要通过制度实施的效果来检验。在现实中，有制度不执行，或者执行不力，也是一个普遍问题。人们说“制度数量很多，但制度效果不好”，问题就在于制度实施上。再好的制度，不认真实施，等于一纸空文。有人认为，“有制度不执行，比没有制度更糟；有规则不遵循，比没有规则更糟”。为什么这样说？制度有了，长期不执行，就会在人们心中形成轻视甚至蔑视制度的心理，敬畏制度、遵守制度的意识就会越来越淡薄，损害制度的严肃性和权威性，遵循制度的行为就会减少，而违反制度的行为则会增加。胡锦涛总书记指出，切实抓好反腐倡廉制度建设，必须不断提高制度执行力。当前，提高制度执行力，认真实施各项制度，是反腐倡廉制度建设中的一个重要问题。制度实施是一项综合性的工作，按照胡锦涛总书记的要求，反腐倡廉制度实施，要抓好四个重要环节。第一，加强组织领导。制度学理论认为，制度不会自动实施。制度颁布了，文件发出来了，人们会不会自动地按照制度规范自己的行为？一般不会。制度就像机器和工具，设计制造出来了，放在那里，没有人去操作，是不会自动运行、产生作用的。制度的实施，需要有制度实施主体来推动。这就是我们常说的问题，“制度有了，谁来执行？”因此，规定制度实施主体，明确实施职责，是实施制度的首要问题。在反腐倡廉制度的实施中，各级党委、政府和纪检监察机关是实施主体，要切实加强制度执行的组织领导，保证反腐倡廉各项制度得到切实执行。提高反腐倡廉制度执行力，有一个问题不能回避，就是对制度执行者的激励问题。制度学理论认为，制度的实施者也要受到适当的激励，他才会有动力去积极执行制度。我们必须承认，反腐败是一项有风险的艰难工作，因此，对制度执行者要给予适当的激励，要保护他们的执法执纪行为，降低执法执纪风险，对优秀执法执纪者在精神上和利益上都应给予一定的奖励。第二，强化宣传教育。要切实加强制度宣传教育，增强全党的制度意识，筑牢遵纪守法的思想基础，把制度转化为党员、干部的行为准则、自觉行动。制度规范人的行为，但人不像机器那样“无头脑”地执行操作指令，从制度规则到人们的实际行为，中间还有“心理和思想”这个环节。制度是通过影响人的心理和思想，来影响人的行为的，也就是说，人们遵守制度是有思想基础的。制度宣传教育的意义，就在于首先用制度的要求和规则来影响人的心理和思想，从而规范人的行为。在制度宣传教育中，要避免简单化、敷衍了事的做法。报纸上刊登，发出文件，会议上念，各种宣传栏也有了，这些都是宣传教育，是有一定作用的，但还不够。还要组织学习培训，强制性地“灌输”，反复学习、深刻理解、铭记在心。美国西点军校有一种教学方法，重要的军纪军规要反复背诵，直到滚瓜烂熟、脱口而出。这样，可以使军人在特定情况下、面对特定问题，应该怎样处理，头脑中立刻出现“规则”，从而规范自己的行为。虽然我们不能完全照搬这种办法，但它包含的教育原则是值得借鉴的。头脑中记不住有关的“规则”，又怎么会自觉按照规则采取行动呢？第三，严肃监督查处。要切实加强对制度执行情况的监督检查，切实查处违反制度的行为。在实施制度时，要建立严密的纠偏机制，一旦发现偏离制度的行为，就要坚决纠正。特别是要建立“微调”机制，发现小的偏差就及时纠正，不要等到偏差很大、问题严重，才来纠正。现在有些方面的问题难以解决，形成“积重难返”的局面，一个重要原因，就是没有建立“微调”机制，一些本来早就应该解决的问题，长期积累下来，问题越来越多、越来越严重，到了难以下手的程度。第四，树立制度意识。“法律面前人人平等、制度面前没有特权、制度约束没有例外”，这是最基本的制度意识。胡锦涛总书记要求，要着力在领导干部特别是高中级干部中树立这种意识。在一个制度体系中，从职能上相对划分，制度主体可以分为制度制定者、制度执行者、制度遵循者。但从制度规范的对象来看，制度体系中的所有人都是“制度遵循者”，就是说，制度遵循者包含制度制定者和制度执行者。一般来说，制度制定者主要是领导者和领导部门，制度执行者主要是有关职能部门，但是，制度制定者、制度执行者，不能把自己置于制度遵循者之外。在这个问题上，存在一种现象，有些制度制定者认为，自己制定制度是为了管别人，在潜意识中就把自己置于制度之上；有些制度执行者把制度作为手中的“工具”去管别人，把自己置于制度之外，因而出现了制度制定者、制度执行者不遵守制度的现象。有这样一个案例，一个单位的负责人经济上出问题被查处。在调查中发现，这个单位的财务管理规定可以说非常“完善”、十分“严密”的。为什么出问题呢？后来这个人交代说：“我制定这些规定是管别人的，不管我自己。”在制度实施过程中，领导干部起着关键作用，要带头学习制度、严格执行制度、自觉维护制度。“制度面前没有特权、制度约束没有例外”，就是说，在一个制度体系中，人人都是制度遵循者，没有在制度之上、在制度之外的人，领导干部明白这一点，非常重要。

D630.9

A

1671-2994（2012）05-0060-04

2012-07-08

李志昌（1957- ），男，云南弥渡人，中共楚雄州委党校副校长、副教授。研究方向：马克思主义理论。

责任编辑：刘建文