公众幸福指数、政府绩效评价与公共服务体系建设

闫 明

（中国浦东干部学院 科研部，上海 201204）

中国经济与社会发展为主观幸福感的研究提供了有利的时机与平台。从国内环境来看，随着改革开放的深入，一方面国家整体实力和人民生活水平都得到了极大的提高，另一方面，各种社会矛盾日趋尖锐，许多人在享受到经济发展带来的成果之际又体验到精神和心理上的焦虑、不愉快、不公平等。国内外研究证实，个体主观幸福感不仅决定个人的生活质量，还对社会中的人际关系和行为产生深刻影响，最终影响到社会是否和谐稳定。在我国“十一五”规划中，政府明确提出以人为本、建设和谐发展社会的目标，这个政策既符合社会发展的规律，也与国内外对主观幸福感研究的重视不谋而合。

一、公众幸福指数的测度与发展

（一）幸福指数的研究进展

对幸福的测量，即评价幸福指数涉及到不同学科。经济学以“理性经济人”为前提，认为幸福等同于最大效用。大卫·布兰奇劳尔和安德鲁·奥斯瓦尔德建立的幸福模型设定了幸福指数 （主观满意度水平）是个人实际的效用或福利、实际收入、亲情及与个人相关的特性的函数。Ryff和Essex从心理学出发，将主观幸福感划分为自我接纳、与他人的积极关系、自主性、环境可控性、生活目标及个人成长等六个维度。社会学则认为个体是以群体为中心的 “社会人”，因此，应通过个人对自身生活质量的主观评价来计量幸福，侧重于对客观生活的主观认识。[1]经济学测量的维度包含了主观和客观两个方面，但可能忽略非理性因素对幸福感的影响，心理学量表中的维度仅是人们的最终心理感受结果，但未必能表达社会生活的具体方面对幸福感受的具体影响，社会学的“主观认知评价”强调个体的社会环境及其道德文化宗教等因素，但幸福感毕竟针对个体，是个体的主观反应。

已有的研究也已经对幸福指数的构建进行了较为深入的研究。在各种指标体系中，罗纳德·英格哈特领导的世界价值研究机构公布的指数体系具有较广泛的认同性。英国“新经济基金”编制的“幸福星球指数”采用各地公民的预期寿命、对生活的满意度和人均消耗资源量等指标。丹尼尔·卡尼曼和艾伦·克鲁格对国民幸福指数的考量则在让人们在一段时间内对不同活动得到的愉悦感进行排序。澳大利亚迪金大学卡明斯（Cummins，2000）编制了个人幸福指数量表，要求人们对自己的生活水平、健康状况、在生活中所取得的成就、人际关系、安全状况、社会参与、自己的未来保障等方面的满意度进行评价。[2]

这些研究虽然提出的指标各有差异，但均将幸福指数定位于主观范畴。国内对幸福指数的研究主要是基于核算的视角，以与GDP体系相区别与对应，实际上即是将幸福指数、国民幸福总值及作为发展目标、考评手段的幸福评价体系模糊化处理，被视为广义上的“幸福指数”。例如，程国栋（2006）建议从国家层面构建由政治自由、经济机会、社会机会、安全保障、文化价值与环境保护等要素组成的国民幸福核等体系，[3]邢占军（2008）等亦提出了各自的见解，并尝试构建理想化的评价指标。[4]（P5）在科学发展观理念的导向下，湖北省率先推出包含健康、经济、家庭、职业、社会保障、文化教育和环境条件等为二级指标及49项三级指标的幸福指数的评价指标体系，广东省公开向社会征求“建设幸福广东”评价与“广东群众幸福感测评”两套指标体系的创设理念、途径和方案。

已有的研究和实践涉及了不同的概念范畴，对概念的各自界定是导致分歧的根本原因。从经济学的角度看，既然幸福是可满足自身所需的物品的效用，那么对幸福感的测量等同于对效用的测量。黄有光（2003）的基数可量“复古”理论为幸福感的测量提供了充分的理论基础。由于效用是客体对主体的满足，这种满足首先取决于客体自身的属性，进而考察能不能满足主体及在多大程度上满足取决于主体的主观感受。[5]（P26）毫无疑问，对于幸福效用的测量只能以人为直接对象，从而与国民幸福总值测量及幸福考评等概念形成本质差别。

以此为参照，观察国内有代表性的所谓幸福指数的评价指标体系，主要有两种情况，一是将幸福指数视为核算体系，不论其内涵如何，本质上即是国民幸福总值的范畴，即所谓的“广义幸福指数”、发展指数等，与国民生产总值一样可作为统计体系；二是幸福考评体系，从政府绩效的角度，以幸福或幸福指数作为政府及公共政策的目标，一般是上级政府考评下级政府的体系，包括组织体系和指标体系，可视为基于“幸福指数”的科学发展观之类的评价体系。

由此可见，目前学界与政府所言的“幸福指数”其实各自内涵有别。幸福指数是个体幸福感评价指数，以人为直接测量对象。当然，对主观体验的测量也需要满足一定条件，简单地从心理学的情感体验与社会学的主观评价出发可能会忽略理性客观的社会福利，即使通过理性的经济视角来评价个体的幸福感，也要求个体的信息对称并理性表达偏好。况且，幸福指数并不等于个体全部幸福感的测量结果。国民幸福总值是基于幸福指数的核算体系，是主观与客观相结合的范畴；幸福指数是以幸福总值最大化为导向的政府绩效评价体系。同时，幸福指数、国民幸福总值及评价指标体系构建必须面对三个层面的内涵。

（二）幸福指数对经济社会发展的作用

国内外对幸福指数的研究由来已久，一般认为效用的幸福或快乐是人类追求的终极价值，也是政府公共政策的基本目标，但是，如何界定与测量幸福指数，并制定具有科学依据及广泛适应性的评价指标体系却绝非一蹴而就。2011年全国地方党代会、人大、政协年会上，幸福指数成为热门话题，如广东省委十届八次全会第一次全体会议提出了 “加快转型升级、建设幸福广东”的核心任务，并要求制定幸福广东的指标体系。在长三角地区，幸福指数的构建和幸福社会建设问题也受到非常多的关注。

人类对发展的追求不仅仅局限于经济，经济的发展水平越高，人类生活中非经济因素的影响也会越大。在这种情况下，如何通过一个综合的指标，研究经济和非经济因素的影响，对社会经济发展和追求进步显然具有非常重要的意义。从GDP崇拜到幸福指数关怀是政府落实以人为本、科学发展理念的具体体现，反映了政府对人民群众切身利益问题的深切关心与关注。在我国，党和政府始终代表的是最广大人民群众的根本利益，人民群众的切身感受是其制定路线、方针、政策的根本依据。因此，实现全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会就必须更好地关注民生，关注国民幸福指数，提升国民幸福感。

七、制定智慧专项规划，开展重大智能装备科技公关等。鼓励社会资本设立产业投资基金，推动智慧物流模式创新。出台财税引导政策，解决新技术、新模式、新业态出现的数字化治理问题和政策障碍。

二、幸福指数与政府绩效评价方式转变

（一）从GDP崇拜到关注公众主观幸福感需求

将国民幸福指数的追求与政府的施政目标挂钩，是多种因素共同作用的结果。从内在因素来说，是政府自身对转变发展方式认识的提高；从外在因素来说，是民众幸福需求促使政府做出的一种回应。

经济是国家发展的基础，用GDP指标考核各级政府和干部本身并没有错，但如果唯GDP是从，搞GDP崇拜而不关心民生福祉，就不符合以人为本的科学发展观要求，也不利于经济发展方式的转变。应把公众的幸福指数作为硬指标，摒弃GDP至上的政绩观，树立科学的发展观和正确的政绩观，由重点关注经济数字转向关注公众的主观幸福感。

长期以来，我们的经济发展是一种粗放式、高投入的增长方式，不全面、不平衡、不协调、不可持续是这种增长方式的缺点。如果说这种增长方式在改革之初让我们国家成功地摆脱了贫困的话，那么，随着经济的高速增长，这种发展方式正面临越来越多的挑战。因为它注重了经济产值及其增长速度，却忽视了经济增长的资源基础、环境条件、社会成本、分配的公平与社会公正等诸多方面，忽视了以实现人的发展为目标的真正发展。[6]

随着科学发展观的提出，我们对转变发展方式的认识也有了进一步的提高。我国从一味地追逐经济发展指标，转向关注人文社会环境指标。无论是“十二五”规划纲要，还是各地的“十二五”规划，都主动调低了经济发展的速度。2012年，我国把经济发展速度调低到8%以下，把更多的政策和资源投向民生，更加强调国民的幸福感受，这是政府在转变发展方式中的自觉，也是政府对施政目标认识的一大提高。

国际经验表明，处于中等收入阶段的国家，居民的幸福感提升与经济增长程度不对应，百姓更多地关注成功与幸福。有一个好身体、有一个好收入、有一个好保障、有一个好环境，有被人尊重的感受、有价值实现的快乐，这些是公众构成幸福感的主要因素，公众企求幸福的实现与政府的作为有很大的关系。在各项政策制定的过程中，把为民众谋幸福、为民众提供优越的生存与发展条件将成为政府工作所遵循的价值标准。

（二）经济转型、幸福指数与政府绩效评价方式转变

在我国经济转型的过程中，随着人们对于幸福指数的进一步认识，把幸福指数纳入政府绩效评价体系，已经成为一种呼声，在一些地区甚至得到了初步的实施。近年来，一些地方楼房越盖越高、城市建设逐渐完善，不少百姓却并没有感到幸福感的增加，有的甚至感叹“城市很好，生活很难，幸福很远”。其中一个重要原因，是一些地方在考核干部时，重显绩、轻潜绩，导致干部唯GDP是从，对民生问题关注不够。

政府绩效评价方式的转变，基础是科学设置考核指标。幸福就是让人们生活得舒心、安心、放心，对未来有信心。“幸福指数”一般包括三个方面：群众对生存状态的满意度，如就业、收入、社保、安全、社会和谐等；对生活质量的满意度，如居住、医疗、教育、文化娱乐状况等；对政治权利的满意度，如知情权、参与权、选择权、监督权等的落实情况。在设置考核指标时，应本着科学合理的原则，把与民生密切相关的指标纳入考核项目，使抽象的幸福具体化，形成科学的考核指标体系。[7]

另外，要发挥好幸福指数考核的作用，防止群众“被幸福”或者只见指数不见幸福的现象，关键在于合理运用考核结果。要把幸福指数考核结果作为干部升降和奖惩的重要依据。对考核成绩突出的及时提拔重用，对考核不合格的实施问责追究。只有这样，才能让各级领导干部真正把心思用在执政为民上，创造出经得起检验的政绩。

三、幸福指数、民生发展与公共服务体系建设

（一）公众幸福指数与民生发展需求

提升公众幸福指数体现了关注民生、推动和谐社会建设的理念。提升居民以幸福指数为核心的生活质量，必须努力满足人的基本生存需求和人的发展权利相关的普遍需求，这就要求社会决策者坚持关注民生，发展公共服务体系，其实质是进一步实践科学发展观，解决如何让公众共享发展成果的重要命题。

我国“十二五”规划明确将“加强社会建设，建立健全基本公共服务体系”作为主要规划之一，表明了中央对民生问题的高度关注，而多个地区在结合本地情况制定具体规划建议时增加了幸福指数的评价，其强调的主体内容便是保障和改善民生，大力发展公共服务体系。要解决好民生问题，就是要在提升民众幸福指数方面有所作为，而建立健全基本公共服务体系，努力推动基本公共服务均等化，则是政府提升民众幸福指数的重要着力点。

在我国现阶段，收入水平、基本生活需要等状况对幸福感具有重要的影响，中央“十二五”规划建议中有关扩大就业、合理调整收入分配关系、健全覆盖城乡居民的社会保障体系、加快医疗卫生事业改革发展、加强和创新社会管理以及提高生态文明水平等民生内容正好符合群众的愿望和时代的要求，它们充分体现了发展成果惠及全民，努力促进人的全面发展的执政理念。

对于幸福指数的关注，强调的就是社会个体客观存在状态和主观心理体验对于实现人的全面发展目标的重要意义。从某种意义上说，提高人们的生活质量，就是实现人的全面发展的现实途径之一，因为人们生活质量的提升集中反映了社会进步和发展的程度。一方面，由于地域、文化和个体体验等的差异，不同地区的、不同的人对生活质量的追求和感受会产生一定的差异；另一方面，在对生活质量的基本要求上，又体现出一些共同的要求，即对健康、经济、社会政治、文化等各方面条件的追求，对自我发展的追求。总之，对幸福指数进行科学的评价，同时从人民生活质量的范畴上拓展对幸福指数的理解，对于我国社会的进一步改革和发展具有重要的意义和作用。

在我国各地区的“十二五”规划建议中，也增加了幸福指数评价。首先是希望发挥幸福指数在衡量社会进步发展中的重要功能，从而补充以往仅仅使用GDP等反映经济发展的指标作为衡量社会进步发展的做法。改革开放三十多年来，我国经济社会获得了举世瞩目的大发展，而接下来的重点则应该是追求“国富”与实现“民强”并举。从单一的GDP评价到补充更具人性化的幸福指数评价，恰恰反映了我国社会整体发展观的转变，即从追求单一的经济发展观到坚持并践行以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观。[8]

对民生的关注，需要在政府绩效评价中得到显明的体现。要在政府绩效评价指标体系中设置民生指标，并赋予较高的权重。我国很多地方也已经开始关注这一问题，例如，广东省经济社会科学发展评价指标体系把“人民生活”列为一级指标，就起到很好的导向作用。另外，民生幸福与否，没有比民众自己更清楚，政府绩效评价体系的主观指标设计中也要涉及民生指标，让人民自己评价自己的民生幸福感。

（二）幸福指数、政府职能与公共服务体系建设

随着经济社会的发展，政府职能模式也出现了一定的转变。政府职能转变就是要把计划经济时期的全能型政府的职能模式转向市场经济条件下的有限政府职能模式，说到底，就是要转变成服务型政府。所谓服务型政府，即是责任政府、有限政府、透明政府、诚信政府和人本政府。

从公民导向的逻辑源头看，服务型政府必然为绩效型政府，评价政府绩效是建设服务型政府内在的要求。以政府绩效来看待及评判发展有着现实意义，它为政府的理想职能、政府竞争的方向、政府变革等议题增添了具体的民生标准。要实现幸福指数发展的目标，政府首先要做好职能定位，按照公共经济学的一般理论，政府所扮演的角色理应是为民众提供更好服务的“守夜人”，就是要打造服务型政府。如何实现我国国民幸福的最大化，是政府公共管理的最重要的职责。

幸福指数在我国服务型政府的建设当中，也已经起到了一定的作用。广东省作为中国经济发达省份，政府和民众对于幸福指数的理解也走在前沿。广东省政府引入了一些第三方专业评价机构对政府绩效进行评价，并以此来推进政府职能的转变。华南理工大学公共政策课题组连续多年针对广东全省21个地级以上市、121个县（市、区）两级地方政府开展政府整体绩效评价，将地方政府职能定位于促进经济发展、维护社会公正、保护生态环境、节约运作成本、实现公众满意五个领域层，全面体现科学发展观和政绩观，指标体系强调又好又快，把环境保护、政府成本纳入导向层。[9]

李桢业（2008）等人从城市居民综合福祉角度对沿海地区城市居民的幸福指数进行了实证分析。从反映居民幸福指数的指标看，我国沿海12个省份间存在着十分明显的差距。[10]其中，长三角、珠三角和京津地区的居民享受了沿海地区最高的幸福指数。三大经济圈是我国经济最发达地区,其城市基础设施和公共福祉环境相对较为完善，从而使这些地区的居民保持着国内的最高生活水准。其中，长三角的江浙，珠三角的广东与京津两市的居民幸福指数并无明显差距。海南、广西、福建等省份的居民基本生存环境较好，而人口密度适当，人均享有的公共资源较为充裕，这在很大程度上弥补了他们与三大经济圈居民之间的幸福指数差距。

如果省级政府的经济政策目标不是仅仅偏重于GDP，而是向居民的幸福指数倾斜，那么地区发展的居民福祉差距将会逐步减小。目前包括中央政府在内的各级政府都把缩小居民收入差距作为公共政策的首要目标，但是这种缩小地区差距的目标，不能仅仅局限在经济收入差距方面，而应扩大到能够真实反映居民生活水准的基本生存环境和公共福祉环境等方面。

目前，我国很多城市的发展并没有能够全力为民众谋求更多的福祉，只是给私人资本提供越来越大的利润空间。造成这种局面的原因是多方面的，其主要原因在于政府对公共投资管理的缺位，即公共投资不是致力于提高居民幸福指数，而是跟着某些政府官员走，而一些官员又跟着资本走，结果导致公共利益不断被私人资本侵蚀。如果能从预算制度上严格规定公共投资应该负担的各种福祉支出，确保各项居民福祉性投资的落实到位并不断提升，那么公共服务体系建设将变得更为完善，民众的幸福指数也将逐步提高。

[1]张进，马月婷.主观幸福感概念、测量及其与工作效能变量的关系[J].中国软科学，2007,（5）.

[2]Cummins，R.A.Obiective and Subjective Quality of Life[J].Social Indicators Research，2000,（52）.

[3]程国栋.研究“国民幸福生活核算体系”取得初步成果[N].兰州日报，2006-10-18.

[4]邢占军,刘相.城市幸福感——来自六个省会城市的幸福指数报告[M].北京：社会科学文献出版社，2008.

[5]黄有光.效率、公平与政策[M].北京：社会科学文献出版社，2003.

[6]郑方辉.幸福指数及其评价指标体系构建[J].学术研究，2011,（6）.

[7]谢焕格.把幸福指数纳入干部考核[J].红旗文稿，2011,（8）.

[8]何正欣.国民幸福指数与政府施政目标 [J].湖北行政学院学报，2011,（6）.

[9]郑方辉,覃事灿.地方政府绩效评价技术路径的比较分析[J].广东行政学院学报,2009,（6）.

[10]李桢业.城市居民幸福指数的省际差异——沿海地区12省（区、市）城市居民统计数据的实证分析[J].社会科学研究，2008,（3）.