深圳市环境信息公开和公众参与管理实践与对策

陈晓丹车秀珍，2李焕承潘晓峰

(1. 深圳市环境科学研究院，深圳 518001；2. 国家环境保护饮用水水源地管理技术重点实验室，深圳 518001)

深圳市环境信息公开和公众参与管理实践与对策

陈晓丹1车秀珍1，2李焕承1潘晓峰1

(1. 深圳市环境科学研究院，深圳 518001；2. 国家环境保护饮用水水源地管理技术重点实验室，深圳 518001)

环境信息公开和公众参与已经成为一种重要的环境管理辅助手段，深圳市立足城市之先，在立法和执法方面开展了一系列实践工作，并积累了一定的经验和教训。在研究深圳市环境信息公开和公众参与管理现状的基础上，结合实践中存在的焦点和难点问题，以提高公民环境知情权和参与权的落实水平为目标，从观念、立法、技术指引和参与形式等方面提出政策建议，为深圳市环境信息公开与公众参与管理实践提供了较好的理论和实践探索。

环境信息公开；公众参与；环境管理

1．前言

环境信息公开和公众参与是我国环境管理领域正在推行的一种全新手段，是有效促进环境保护与建设工作的重要途径，如何规范、完善和充实环境信息公开、公众参与制度，不仅对环境管理部门提出了更高的要求，也提供了新的机遇[1,2]。《环境信息公开办法（试行）》施行至今已4年有余，深圳市作为改革开放的前沿，为完善环境信息公开和公众参与制度，促进政府科学环境决策管理和公众环境权益维护，深圳在环境信息公开制度、公众参与环保的立法和执行上开展了一系列实践，积累了经验和教训，本文在总结问题的基础上，提出改善环境信息公开和公众参与对策建议。

2．深圳实践

2.1 政策法规层面

深圳市人民代表大会常务委员会2009年8月颁布了《深圳经济特区环境保护条例》，该条例于2010年1月1日生效实施，修正后的特区环保条例将环境信息公开和公众参与环境管理及决策同时纳入规定。该条例全面设定了公民拥有的4项基本环境权利：在良好环境中生活的权利、获取环境信息的权利、参与环境监督管理的权利和获得环境损害赔偿的权利；同时赋予环境保护社会团体明确的法律地位，明确鼓励环境保护团体依法设立，并为其设定3项基本权利：参与环境决策和环境监督管理的权利、维护公民环境权益的权利和宣传环境保护科学知识的权利。此外，明确环保社会监督员的基本权利，包括投诉受理权、投诉处理监督权等，完善了环保社会监督员制度。

该条例与国家和广东省、深圳市的相关法律、法规及规章一起形成了环境信息公开法规体系，强化了公众对环保公开工作的监督，明确鼓励公众参与环境保护。同时，为了便于公众理解和实施，亚洲基金会会同深圳市环境科学研究院一起编制了《深圳市环境信息公开与公众参与实施指南》，为公众提供了操作指引。

2.2 信息公开实践

在环境信息公开中，深圳市政府、市人居环境委员会及区级环保部门承担着重要职责。深圳市人居环境委员会按照《中华人民共和国政府信息公开条例》以及《环境信息公开办法（试行）》的要求，及时成立政府信息公开领导小组，将本机关保管的政府信息与环境信息，除依法免予公开的外，主动公开或者依公民、法人或者其他组织的申请予以提供。从实施情况来看，主动公开的环境信息内容较为丰富，除规定公开部分外还结合深圳环境保护实际，主动公开“白皮书”、“治污保洁工程”、“鹏城减废”、“深港环保合作”、“深莞惠环保合作”等本土特色内容，使得公众更好地获取最新动态；部分公开内容较为超前，频率加密，时限提前；环境信息化水平较高，深圳积极开展环境信息化工作，全力推进“数字环保”建设，不断提升环境管理和公众服务水平[3]。同时，深圳市加大污染源监管信息公开力度，根据公众环境研究中心对2009—2010年间全国113个城市的污染源监管信息公开指数（PITI）评价表明，深圳市以74.5分名列第二，仅次于宁波市，这是深圳市长期以来积极推进信息公开的结果[4]。

2.3 公众参与实践

根据我国《环境影响评价法》，公众可以通过多种渠道参与到环境影响评价的过程中，使公众意志得到环境行政决策部门的考虑和采纳。参与的形式包括调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等。深圳市建设项目环评均按照相关规定开展信息公开和公众参与工作，一些市政项目如西部通道曾引起公众质疑，经过反复论证、方案改进和协调达成一致，某些建设项目如比亚迪新能源材料基地项目等经过公众参与环节未予通过环评审批，近年来深圳市通过回访调查问卷等形式进一步促进公众参与的落实和实效。通过公众参与各类规划、法规等的广泛征求意见，公众参与、专家论证和政府依法决策相结合的模式开始形成，越来越多的公众有序参与政府管理，决策的科学性、民主性进一步增强。

此外，市民还通过参加环境信访和各类形式多样的环保活动参与环境保护。在深圳市的信访量中，环境信访量仅次于公安、工商领域位居第三[3]，深圳市环境信访量居高不下，从侧面反映了公众参与意识的进步。在环保社会活动参与方面深圳将“环保读书月”、“儿童环保绘画比赛”、“市民环保奖”评选等活动常态化。公众参与舆论监督的媒体平台方面深圳市设置有“民心桥”、“第一现场”等明星节目，这些都便于市民更好地参与到城市环境建设中来。

3．信息公开存在问题

3.1 主体范围和信息范围较窄

（1）环境信息公开主体范围窄。环境信息公开的义务主体依照《环境信息公开办法（试行）》仅为环境保护主管部门，而实际行使环境管理职责的还有水务、城管、海洋等部门，义务主体仅限于环保部门未体现环境信息资源分布的广泛性，在一定程度上影响了环境信息公开的效果。此外，从级别上仅明确为市级、区级，未细化到街道和社区。（2）环境信息公开的范围小。各项法规中规定主动公开的环境信息集中在环境质量、环境污染状况、重大环境治理措施、企业环境行为等信息，针对的是大气、水、噪声、土壤等环境要素状况的公布，而对于影响环境质量状况的因素则尚无规定，尤其是重大开发利用活动的环境影响源、影响程度以及减缓措施等非环境要素的环境信息缺乏公开愿望[5,6]。

3.2 评估和监督机制尚不完善

信息公开水平评估是一个过程性活动而非单一指标可以代表，目前国内主要有两个环境信息公开评价指标体系：一是公众环境研究中心 （IPE）与美国自然资源保护委员会（NRDC）共同开发的污染源监管信息公开指数（PITI）；二是省级环保厅（局）政府网站绩效评估指标体系[7]，但均未能很好满足环境信息公开水平的评估需求。此外，环境信息公开未纳入政府考核，对政府部门和企业违反环境信息公开的法律责任也不严厉，难以发挥法律的预防、控制和制裁作用。

3.3 信息公开的双向性弱

公众与政府环境信息的不对称是妨碍公众参与以及产生环境问题的重要根源。当前各级环保部门的环境信息公开模式，仍以政府主导为主，公众处于相对被动的地位，政府与公众之间缺乏有效的信息传递和交流，政府部门不清楚公众需求，导致有些环境管理落实不到位、公众存在抵触等问题。

3.4 企业环境信息公开有限

深圳市在强制公开环境信息的企业范围界定上有创新但仍有限，实际上除了《环境信息公开办法（试行）》规定的必须公开环境信息的“双超”企业以及深圳市规定的为环保部门认定的造成严重环境污染的排污者以外，化工等一些特殊行业以及污水、垃圾等静脉产业与民生关系更为密切，公众很难从正常渠道了解到此类行业相关环境信息。此外，企业环境信息强制公开也存在执行力度不足的问题[8]。

4．公众参与存在问题

4.1 环境影响评价中的公众参与指引欠缺

公众参与环境影响评价开启了我国的公众参与环境保护制度并积累了相当的经验，但有关公众参与的条文，多为宣言性或应然性的规定，过于原则和抽象，缺乏环境影响评价公众参与的开展方式、技术规范等技术性指引，意见反馈程序也没有进一步规范，导致公众参与未达到应有效果。

4.2 权利保障和责任追究机制未予明确

由于公益诉讼制度的整体缺失，加上对于环境权是否是独立的权利，公众及环保团体是否是适合的诉讼主体，环境利益价值的损害是否构成法律上的损害事实等问题一直未能形成统一认识[9]，公民的参与权尚无明确的权利保障和责任追究机制。目前的法律、法规对于缺失公众参与的环境决策和环境管理的后果及责任未作出相应规定，公众及民间环保组织在环境保护中的地位并不明确，在公众及环保组织根据环境保护法要求参与环境管理或对环境质量进行监督受阻时，相关机构或人员的责任如何界定乃至是否需要承担责任尚缺乏法律依据。

4.3 尚未实现全过程参与

现行法律关于公众参与的规定，多为末端参与，基本上是对环境污染和生态破坏发生之后的检举、控告式的参与。在事后责任、环境信访中，有一些问题是在规划和决策中就存在的，而目前尝试实施的规划环评和政策环评也未对公众参与作出具有可操作性的规定。环境污染和生态破坏的特性决定了对环境保护应以预防为主、防治结合，公众参与应深入到整个环境政策、规划的制定、实施及开发建设项目的规划、建设过程中，从源头及过程中发挥群众力量减缓环境污染和环境破坏。

此外，在通过环评审批后的实施阶段，特别是项目施工阶段的公众参与规范不明确，建设项目施工是主要的环境信访源之一，2010年深圳市来自建筑施工的环境信访量占总量的45.7%[9]，施工阶段的环境信息公开和公众参与监督工作亟待开展。

4.4 公众缺乏主动性和客观性

近年来公众的公民意识随着网络传媒手段的快速发展逐渐觉醒，然而公众的环境意识、环境知识和环保行为差距较大，加之欠缺有效激励机制，公众的公民权行使仅限于与自身利益紧密相关的空间和时间之内，而对于公共外部性的环境信息和参与的诉求并不强烈，实际上，深圳市要建设公民社会和生态文明示范市需要市民的广泛参与，环境保护是重大的民生问题，公众市民对于环境质量的要求以及对环境信息公开的诉求将有力地加强行政监督，促使政府职能的转变。

5． 政策建议

5.1 环境信息公开逐步由政府主导转变为公众本位

（1）建立环境信息需求的公众调查、环境信息公开的满意度评价机制。定期组织多种形式的公众问卷调查、访谈，及时准确了解市民对信息公开的满意程度、需求，针对调查结果，认真研究及时反馈并对环境信息公开的形式和内容不断改进，以保证公众能及时便捷获取环境信息。

（2）建立环境信息公开程度的评估机制，研究制定能够体现政府各部门和企业在环境信息公开领域的执行水平和反映深圳市环境信息透明程度的评估指标，将指标和建设任务纳入生态文明建设规划中，将其作为深圳建设生态文明示范市的硬性约束。促使政府各部门和企业重视各类环境信息的收集、交流、共享与公开，建立政府、企业与公众之间有效互动的良性环境信息公开体系。

5.2 建立深圳市环境影响评价的公众参与导则，引入施工阶段公众参与

（1）研究制定深圳市环境影响评价公众参与的技术导则，明确规范公众参与的方式、途径等具体内容。制定深圳市环境影响评价公众参与技术导则，明确相关的具体措施性条款。如：开展公众参与时要注意调查范围与评价区域范围的一致性、调查对象的随机性、结构构成的广泛性和代表性，适当增加公众参与者中利益相关团体和公共机构代表、人大代表和政协委员等民意代表、公众团体和学术团体或居委会代表等的参与。同时，合理确定公众参与数量，对环境影响评价范围内不同区域的人群赋予不同的权重。此外，对开展公众参与的具体形式（问卷调查、座谈会、听证会）适用的项目类型予以明确。完善公众意见的处理规定，对公众意见的处理情况详细说明，并注明相应补救措施。明确没有调查表、反馈意见、处理表的，视为公众参与无效，不予通过环保审批。

（2）将公众参与延伸到建设项目施工阶段，实现项目立项和施工全过程的公众参与。落实建设项目工程环境监理制度，在环境监理中适时公开施工情况和监理方案，逐步引入重大项目建设施工信息公开和定期通报机制。

（3）在环境审批中加重对公众环境利益的考量，完善环境行政许可听证制度。深圳市环保部门应率先在环境审批决策中，调正环境审批者的立场，将行政决策的天平向保护公共环境利益倾斜，审批决定应全面归纳分析各方利益代表的意见，尤其是要注重收集和分析反对派的主张和意见。设计更为公正和有效的听证程序，鼓励公众参与环境行政决策，以充分吸纳环境保护的民意，提高环境行政的民主性。

（4）应树立公众提早参与和源头参与意识，逐步推进规划环评和政策环评中的公众参与，保障公众权益在规划、决策中的运用。

5.3 研究制定深圳市环境信息公开办法，明确环境信息公开的主体、范围、流程以及责任

利用深圳的较大市立法权和特区立法权，研究制定深圳市环境信息公开办法，系统、完整地规范信息公开与公众参与制度。

（1）扩大应当公开环境信息的行政主体范围。将政府环境信息公开的义务主体从市、区级环境保护行政主管部门扩大到街道环保所，从环保行政主管部门扩大到水务、城管等所有负有环境保护监督管理职责的部门；扩大应当公开环境信息的企业范围，除了“双超”企业和造成严重环境污染的排污者以外，将企业环境信息公开的义务主体扩大到对环境有较大影响的上市企业，电镀线路板、化工、汽车制造等重点行业，以及污水处理厂、危险废物处理站、垃圾填埋场等市政环保设施。

（2）扩充主动公开环境信息的内容。逐步增加与民生相关的危险废物、有毒有害物质的生产和使用信息以及开发利用活动对自然生态系统的影响信息和灰霾、酸雨、赤潮、噪声等各类典型环境问题信息，增加企业环保类信息，将企业环境信息公开情况纳入排污企业环保诚信评价与分级系统。

（3）明确环境信息公开的考核和责任追究机制[10]。将环境信息公开纳入环保实绩考核和党政绩效考核，扩大环境信息公开工作的社会参与度，促进生态文明示范市的建设；建立信息公开责任倒查机制，杜绝环境信息公开违法乱纪现象。

5.4 充分发动民间组织、媒体、企业的积极性，强化网络信息技术的使用，建立多方综合的环境信息公开和公众参与平台

应由环境保护主管部门牵头，建立发改委、规划国土部门、水务部门、城管部门、海洋部门、气象部门等多部门联动的环境信息平台和机制，及时发布和分享环境信息，从而便于环境综合管理决策和公众参与环境保护。建立政府、企业、环保组织联合公开环境信息的新形式，政府官方网站设立专门栏目或与环保组织联合建设新网站，为企业提供平台，既减轻企业经济负担又能便于监管。鼓励并支持民间组织的成立与发展，政府可将对企业环境信息公开的监督权力下放给环保组织，由环保组织开展调查、评估，建立企业环境信息社会评估机制。在环境信息公开过程中注重网络技术的运用，建立以网站为主要阵地和基本载体的环境信息公开平台，注重引入微博、手机等新型传播媒介，建立网上咨询定时回复系统。

[1] 蔡守秋. 环境法学教程[M]. 北京:科学出版社，2003.

[2] 王华，曹东，王金南等. 环境信息公开：理念与实践[M]. 北京：中国环境科学出版社，2002.

[3] 深圳市人居环境委员会. 深圳市环境质量报告书(2010年度) [R]. 深圳：深圳市人居环境委员会，2011.

[4] 环境信息公开：进退之间——污染源监管信息公开指数( PITI) 暨2009—2010年度113个城市评价结果[J]. 环境保护，2011， (1)：38.

[5] 李富贵，熊兵. 环境信息公开及在中国的实践[J]. 中国人口·资源与环境，2005，(4)：22- 25.

[6] 李永林. 政府环境信息主动公开机制的实践检讨[A]. 2011年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集[C].北京：中国法学会环境资源法学研究会， 2011.

[7] 周军，李霞，周国梅等. 我国政府环境信息公开现状评估及政策建议[J] . 环境保护，2011，(13)：33-35.

[8] 陈炳基，冯妙虹. 浅谈企业环境信息公开[J]. 环境科学与管理，2007，32 (11)：9-11.

[9] 刘磊，周大杰. 公众参与环境影响评价的模式与方法探讨[J]. 上海环境科学，2009，(5)：216-221.

[10] 王灿发. 我国环境信息公开立法及面临的挑战[J]. 环境保护，2011，(11)，22-23.

Environmental Management Practice and Countermeasures on Environmental Information

Disclosure and Public Participation in Shenzhen
Chen Xiaodan1Che Xiuzhen1,2Li Huancheng1Pan Xiaofeng1（1. Shenzhen Academy of Environmental Sciences, Shenzhen, 518001; 2.State Environmental Protection Key Laboratory of Drinking Water Source Management and Technology, Shenzhen, 518001）

Environmental information disclosure is an important auxiliary means in the current environmental management. Shenzhen carries out practice in legislation and execution as the head of Chinese cities furthermore accumulates experiences and lessons. Based on the present environmental management of environmental information disclosure and public participation in Shenzhen,with focus to problems and difficulties encountered in practice and aims of the realization of civic right to know and participate policy, suggestions from aspects of concept, legislation, technology guide and forms are put forward in order to provide theoretical and practical basis for the management of environmental information disclosure and public participation in Shenzhen.

environmental information disclosure，public participation，environmental management

X32

A

1674-6252（2012）03-0031-05

亚洲基金会中国行政法项目（项目号：31350.200.）