浅析防雷行政执法中的行政自由裁量权

邓启俊，罗增强

(贵州省气象局法规处，贵州 贵阳 550002)

浅析防雷行政执法中的行政自由裁量权

邓启俊，罗增强

(贵州省气象局法规处，贵州 贵阳 550002)

该文在对行政自由裁量权的定义和特征进行阐述的基础上，通过探寻气象部门防雷执法中自由裁量权行使不当的若干表现，提出加强自我控制的手段和措施，以防止自由裁量权的滥用。

防雷执法;自由裁量;控制

1 引言

自由裁量权是指国家行政机关在法律、法规规定的原则和范围内有选择余地的处置权力。它主要的特征是法定性和选择性。气象部门作为对社会气象监督管理的职能部门，法律法规规章赋予了一定的自由裁量权。例如在我省防雷执法领域，《贵州省气象灾害防御条例》规定，“防雷装置设计未经县级以上气象主管机构审核施工的”可处以“3 000元以上3万元以下罚款”，其相差10倍，足见其自由裁量空间较大。对此，必须探寻合法、合理行使防雷行政执法自由裁量权的机制，进一步提高气象部门的行政执法水平，以适应气象事业发展对执法工作的要求。

2 防雷行政执法中自由裁量权存在的必要性

随着现代社会经济和科技的发展，气象法律法规体系的逐步建立完善，气象部门社会管理职能和范围不断扩大，需要相应的行政自由裁量权。一方面由于气象立法不可能制定出完备的法律条款，面面俱到，为适应社会经济的发展，必须赋予气象部门以自由裁量的权力，这样才能审时度势地及时处理防雷减灾工作中存在的问题，维护社会经济的健康发展。另一方面防雷行政执法中行政自由裁量权的存在是提高行政效率的必要，这样才能促使气象部门根据具体情况灵活果断地做出具体决定，在适用的方式、范围等方面享有一定的主观自由选择权，因此法律法规赋予气象部门在法定范围内行使自由裁量权，以增强行政的能动性，提高行政效率。同时防雷行政自由裁量权的存在也是弥补防雷行政执法经验不足的需要，有些防雷违法案件的查处情况复杂，没有现成案例可循，气象法律法规规章赋予气象部门防雷行政自由裁量权，也是为气象部门可以以自己的方法、方式行使防雷行政自由裁量权，更好地履行好社会管理职能。

3 防雷行政执法中自由裁量权滥用的具体表现

任何权力都可能滥用，行政自由裁量权也不例外。按照相关法律法规规定和现今学术界定，行政自由裁量权的滥用有客观滥用和主观滥用两种。客观滥用表现在与有关的法律原则相背离，主观滥用则是为了达到某种目的而实施的非法自由裁量，主观滥用又包括实体上的滥用和程序上的滥用。主观滥用具有一定的隐蔽性，不易被人们发觉，它包括目的不正确、违反比例性、适度性和必要性原则、受不相关因素及情势所致的影响和偏差等情况。以防雷执法为例，自由裁量权行使不当有以下几种表现。

3.1 防雷行政执法人员对立法目的的理解有偏差

《中华人民共和国气象法》、《贵州省气象条例》雷电管理等法律法规中，其立法目的是加强防雷减灾管理工作，减少雷电灾害造成的损失。然而在防雷行政执法实践中，防雷行政执法人员由于对立法目的的理解有偏差，经常出现违背立法目的的行为，如：以收费代替管理;以检测代替行政审批;重罚款，轻教育;重个案处理，轻以点带面等。

3.2 防雷行政执法人员自由裁量意识较差

气象部门是气象专业服务的部门，大部分防雷行政执法人员的专业都是气象等相关专业，法律素养普遍较低，对行政自由裁量权的含义、特征等理解不透彻，在防雷行政执法实践中主动适用行政自由裁量权的意识较差，存在按照执法经验和自身学习法律知识来行使行政自由裁量权的问题，即使做出的行政自由裁量行为合理合法，也只是一种偶然性，而更多的缺少了必然性和合理性。

3.3 错误行使或者不行使以及疏忽行使自由裁量权

防雷行政执法人员在执法实践中，由于对防雷法律法规规章的理解存在偏差，行政处罚条款没有授予行政自由裁量权或者授予的行政自由裁量权设有限定条件，而执法人员误以为存在裁量权或者不按照限制条件行使，这就造成错误行使自由裁量权。有的执法人员未行使或疏忽行使自由裁量权，即出现权力未行使的结果或表现形式，例如在防雷管理中，对不便于管理或收费少的事项不予管理，造成监管缺失;对少数拒绝检测的单位(如电力、铁路等)不敢管理，不进行处罚;对执法检查中发现的雷击事故隐患，只下达整改意见，不对其是否按期整改、如何整改进行跟踪监督，或不进行整改验收等，这些都属于不行使或疏忽行使自由裁量权。3.4 防雷行政执法易受外部压力的影响

对于一些政府干预的项目如大型招商引资项目、重点建设工程、房地产开发等不能进行防雷设施设计审核和竣工验收就属于此类情况。行政自由裁量权是法律授予执法人员的权力，如果执法人员在执法中，屈从于行政机关的压力，就违背了法律授权的初衷，长此以往，执法的正义感与权威性将丧失殆尽。当然，执法者也可能为社会舆论所左右，不能合理合法地行使行政自由裁量权，而有时社会舆论与法的原则、法理也是不尽吻合的，从而导致防雷行政执法行为出现偏差或错误。

显而易见，防雷行政执法自由裁量权的不当行使，所带来的负面影响是广泛的;既不利于防雷减灾管理工作的开展，也不利于经济秩序和社会秩序的稳定。同时又容易助长特权思想，滋生腐败，影响气象部门的形象。因此，必须对其进行控制，加以改进。

4 防雷执法自由裁量权滥用的自我控制

通过以上分析可以看出，滥用防雷行政自由裁量权将会造成严重的后果，应当进行必要的限制，防止滥用。这就要求，必须遵守行政合法性、合理性的原则，从立法上避免出现过多的行政自由裁量权，细化防雷行政执法中的自由裁量权，掌握自由裁量权量度，提高防雷行政执法人员的职业道德素质，加强对他们专业知识和技术的培训，注重和加强自身内部控制。结合我省气象部门防雷工作实际，笔者以为应从以下方面加强自我控制。

4.1 立法控制

我省地方性立法工作主要是部门立法，程序是由具有相应职责的部门提出立法草案，经省人大、政府审议通过后颁布实施。因此在防雷减灾方面立法时，气象部门提出的法律条款中尽量减少“弹性”规定，使法律条文在执行实践中尽量明确具体，从立法的角度去避免自由裁量权的不当行使。进一步细化处罚种类和幅度，当前许多防雷管理方面的法律法规规章规定行政处罚不仅种类广而且幅度宽，致使自由裁量权范围较大，给自由裁量权的不当行使留下了较大空间，有必要在法定范围内对裁量权限进行区分，制定详细明确的实施细则或内部执法规范，细化对各类防雷违法违规行为的处罚种类和幅度，为具体执法提供操作依据，从源头上控制自由裁量权。

4.2 加强防雷行政执法队伍建设，提高防雷执法水平

我省现有的防雷行政执法人员普遍缺乏行政执法和防雷方面的法律法规规章知识和执法技巧，还有少数防雷行政执法人员具有“占据一方，唯我独尊”的思想，这一点在基层气象台站中尤为突出。为此，一方面要加紧通过各种渠道培训防雷行政执法人员，提高法律素质，另一方面要对那些不再适宜从事防雷行政执法活动的人员进行岗位调整，使防雷行政执法队伍公正廉洁并富有效率。

4.3 严格执行错案和执法过错责任追究以及重大行政处罚审查备案制度

对于因滥用自由裁量权的防雷行政执法人员，采用严格的执法过错责任追究制度，使其不敢或者迫于畏惧而不敢滥用自由裁量，通过对各级气象主管机构及其防雷行政执法人员责任追究，促进其更好的用好权力。同时对重大防雷行政处罚要报上一级气象部门审查，确保重大行政处罚的合法、合理与有效实施。2006我省出台了《贵州省气象部门错案和执法过错责任追究办法》、《贵州省气象部门重大行政处罚审查备案制度》，对于控制防雷行政自由裁量权的控制起到了很好的效果。

4.4 对防雷行政执法机构和人员进行执法评议考核

《中华人民共和国气象法》第四十条，《贵州省气象条例》第三十三条，《贵州省防雷减灾管理办法》第十五条等都明确规定了国家工作人员(防雷减灾机构工作人员)在行政事务中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊等行为致使国家利益和人民生命财产遭受重大损失的，依法给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。但是由于以上规定也是自由裁量行为，对上述条款缺乏深入研究，致使我们在执法中只注重对别人的处罚，却没有或很少有对自己的行为如滥用裁量权予以追究。因此，必须对执法机构和人员的自由裁量行为实行执法评议考核，即由上级气象主管机构对其下级气象主管机构和各级气象主管机构对其所属的行政执法人员行使行政执法职权和履行法定义务得情况进行监督检查，其中主要内容应是对下级的自由裁量行为是否合法、是否合理和适度以及执法者自身是否违法和违法程度进行评议。

［1］ 朱新力.行政法学原理［M］.杭州：浙江出版社，1995.

［2］ 游振辉.论行政执法中的自由裁量权［J］.中国法学，1990.

DF3

B

1003-6598(2012)02-0061-03

2011-12-12

邓启俊(1980—)，男(侗族)，主任科员，主要从事气象法规及防雷管理工作。