长江河道采砂现场监管的实践探索及建议

涂 剑

（长江水利委员会采砂管理局，430010，武汉）

一、长江河道采砂现场监管的创新实践

2002年，《长江河道采砂管理条例》（以下简称《条例》）第一次以国家行政法规的形式明确了国务院水行政主管部门及其长江水利委员会（以下简称长江委），沿江县级以上地方人民政府及其水行政主管部门对长江采砂分级管理的主体地位和监督检查的职能权限。《条例》施行十年来，在水利部的领导下，在交通、公安等相关部门的协作配合下，在沿江各级地方人民政府及其水行政主管部门的大力支持下，长江委认真履行法定职责，在及时抓好相关涉砂法规规章的完善，及时做好采砂规划的编修，积极探索和创新采砂许可方式等工作的同时，始终坚持“打防并举”，大力强化对许可采砂的监管和对禁采秩序的维护。十年来通过对各类涉砂举报的受理督办，通过各种形式的明察暗访，通过系列专项打击行动和集中整治行动等职能活动，有力地震慑了各类违法违规采砂行为，有效地促进了长江河道采砂依法、科学、有序管理，为维护长江河势稳定和保障防洪、通航安全发挥了积极作用，长江河道采砂已持续呈现出总体可控的管理局面。回顾十年的监管实践，主要有以下几个特点：

①以强化宣传为先导，大力营造依法管理舆论氛围。通过适时找准日常宣传与普法教育、与管理实践的结合点，及时组织、指导沿江各省市多渠道、多媒介广泛宣传相关涉砂法规、采砂规划和非法采砂的危害性、采砂管理的重要性；通过深度聚焦长江河道采砂管理的热点与难点，真实报道砂管执法队伍的工作、生活现状，及时总结长江河道采砂管理的成功经验，反映管理所面临的困难和问题。先后以 “世界水日”“中国水周”“《条例》后评估”等重大活动为契机，多次组织问卷、发册及流动宣讲等开展丰富多彩的砂管宣传活动，借助相关新闻媒体成功播放电视专题和砂管在线网上答疑活动，展开“玫瑰行动”“猎鹰行动”“春雷行动”“神剑行动”“12301行动”等系列打击非法采砂专项行动和沿江砂场整治、涉砂船舶治理专项活动，多次开展“以案说法”宣传教育活动。上述活动有效增强了相关各方辨别是非和遵纪守法的自律意识，大大提高了长江河道采砂管理的社会理解和认知程度，充分彰显了沿江各级政府及其相关管理部门依法管理的信心，为后续的依法监管营造了良好的舆论氛围和有利的社会环境。

②以强化责任为根本，切实落实相关各方法定责任。十年来，长江委始终致力推动砂管责任体系的构建，积极督促沿江各地和相关各方强化责任意识、明确责任范围、细化责任目标、落实履责措施。经过努力，长江干流沿江八省市已逐步建立起了“以沿江各地各上级政府与其所属下级政府、各级政府与其所属相关管理部门逐级、逐层签订《长江河道采砂管理责任状》”为标志的长江河道采砂管理责任体系，基本形成了“各方责任明、一级抓一级、层层抓落实”的长江砂管工作格局。

③以强化保障为基础，不断加强采砂管理能力建设。十年来，按照水利部 《关于加强水政监察工作的意见》和加强采砂管理能力建设“四个专门”（专门机构、专职队伍、专项经费、专用装备）的要求，长江委一直把强化保障、提高能力放在首位，在抓好自身基础和队伍建设的同时，积极引导、督促沿江各省市水行政主管部门筹措管理经费，争取保障支持，大力推进采砂管理“四个专门”建设，不断强化监管队伍的教育管理，努力促进沿江各地采砂管理能力的提高。截至目前，沿江八省市绝大多数市、县砂管专门机构已基本建立，专用装备正不断改善，专项经费也逐步纳入了财政预算。据不完全统计，沿江各地现已有专兼职采砂管理机构150余个，专兼职砂管执法人员3000余人，监管执法基地40余个，监管执法船（艇）80余艘，监管执法车100多辆，相关调查取证设备120余部。此外，在一些重点敏感江段和部分许可采砂现场还安装了远程可视化实时监控设备，为长江河道采砂的监督管理提供了重要支撑。

④以打防并举为手段，切实保持河道采砂的稳定可控局面。《条例》颁布以来，长江委始终坚持依法监管的原则，按照“以禁为主、采禁结合”的工作思路，坚持“以防为主、打防结合”的两手抓方针，积极指导、督促和协调沿江各省市强化长江采砂现场监管工作：一方面，以旁站式现场监管方式切实强化对许可采区的管理，确保许可采区的范围、采量、船数、功率、高程、时限六大核心要素不越红线，对许可采砂的专项验收、采砂后评价及工程性采砂的监管等事关监管效能的问题也探索出了一整套较为成熟的经验；另一方面，始终坚持“打防并举、以打促防”的工作思路，充分发挥与相关部门的合作监管功能，通过明察暗访、专项打击等手段，切实加强禁采管理工作。十年来，长江干流沿江八省市共组织专项执法行动和统一清江行动40余次，出动执法人员60余万人次，查处各类采、运砂船4万余艘次，拆除非法采砂机具3万余台套，有力地打击和震慑了非法采砂者的嚣张气焰，长江河道采砂总体上保持了稳定可控的局面。

⑤以监督问责为抓手，确保依法监管实际成效。十年来，长江委在强调依法履责的同时，十分重视内部监督问责机制的建立，自2003年以来，多次组织开展对沿江各省市砂管责任制落实情况的专项检查，多次主持召开长江干流八省市有关砂管责任追究的专题研讨会。经过多年的实践和探索，现在全江上下的水行政砂管部门内部已基本形成了集监督问责范围、监督问责程序、监督问责形式为一体的长江砂管内部监督问责机制；基本固定了举报受理—督办督查—明察暗访—专项打击—媒体曝光等监督管理模式；初步形成了电话督办—诫勉约谈—发函督办—发文通报—提请追究的内部问责程序。《条例》颁行十年来，因涉砂违法违纪问题，全江已有近百名干部被问责追究，起到了较好的约束惩戒作用，确保了履职成效，促进了长江河道采砂管理的日趋规范。

二、长江河道采砂现场监管存在的主要问题

①现有相关法规有待完善。如，依据《条例》，水行政主管部门难以对非法采砂的组织者进行有效打击，无法对非法采砂的运输、销售等环节进行有效约束，致使日常监管手段单一，监管效能较低。

②现场监管的基础保障有待进一步增强。沿江各地采砂监管能力建设的投入长期缺乏制度保障，现代化监控手段严重不足，如，因采砂计量手段的不统一和采砂船采砂功率认定协调难等问题的存在，致使部分采砂业主以大充小，伪造证件，超采量、超功率、超高程开采现象较为普遍。

③少数地方“重许可、轻监管”现象依然存在。如少数可采区一次许可、多次延期和工程性采砂项目“边施工边申报”“先施工后申报或不申报”等问题仍然比较突出。

④少数地方砂管责任追究制未落实，致使局部江段改造采砂船和新建砂场不断出现，外籍采、运砂船只不断涌入，非法采砂活动仍很猖獗。

⑤因日益突出的江砂供需矛盾和长江干支流及流域湖泊砂管体制、管理规范的不一致，加大了长江河道采砂现场监管的难度。

三、完善长江河道采砂现场监管工作的相关建议

①着力抓好相关制度建设，积极完善相关法规保障。2012年作为长江河道采砂“规范管理年”，各级水行政主管部门应重在相关制度建设和法规完善上下功夫：一方面要以深化两部合作为契机，及时借鉴相关省市对非法采砂者定罪判刑的做法，探索做好对非法采砂船的行政处罚和对非法采砂者的刑事处罚的协调衔接，最大限度地引用现有相关行政、刑事法律法规来加大采砂监管的力度，提高监管效能和管理权威；另一方面，要结合当前管理实际，及时清理、补充、修订和完善相关不合时宜的法规、规章及制度，尽快研究制定并落实相应的管控措施和手段，以确保现场监管各环节真正有法可依，有据可循。

②切实强化组织领导，认真落实监管责任。长江河道采砂管理的关键就是要切实强化组织领导，认真落实各级责任制和责任追究制。沿江各地要在原有工作的基础上，进一步准确把握《条例》对地方人民政府和各有关部门赋予的职责权限，以国家正在推行的“行政问责”和相关省市正在进行的“治庸问责”为契机，积极争取各级党委、政府的支持，主动与相关纪检监察机关、司法机关联手，重点围绕政府行政首长和相关管理部门应负什么责、如何负责，来进一步建立和完善具有可操作性的长江采砂管理责任制和责任追究制。如县级以上地方人民政府行政首长的砂管责任范围，相关各方在采砂监管各环节中的责任内容，相关各方问责追究的主体、依据、程序及保证措施，问责追究的结果及担责形式，各类责任间的界限及查处移交衔接制度等都需要明确、细化和规范。

③继续强化对许可采砂现场各环节的控制管理，切实维护现场监管秩序。一是对现场监管相关制度的设计，应进一步修改和完善；二是开采前的相关准备工作必须扎实做好；三是要尽快建立和推行采、运砂四联单制度，严格采、运、销各环节的管控，严防“六超”等违法违规问题的发生；四是要进一步推进许可采砂的专项验收和后评价工作；五是要及时依法查处和严厉打击各类违法违规采砂行为，确保长江河道采砂规划许可和总量控制制度的切实落实。

④继续保持对非法采砂的高压严打态势，确保禁采管理局面稳定可控。要按照两部采砂管理工作会议要求，在2011年已开展的“涉砂船舶专项治理年”工作基础上，以“规范管理年”为契机，充分发挥两部合作机制作用，充分依靠沿江各级地方政府，在持续保持对各类非法采砂保持高压严打态势的同时，继续下大力气抓好以沿江砂场整治、涉砂船舶治理、沿江各类采砂船改装场整治和采砂船只集中停靠及过往移动管理为重点的源头整治和规范管理工作。要依据相关法律法规，加强对长江支流、中小河流及湖区采砂船只的监管，始终保持对非法采砂的高压严打态势，切实维护稳定可控的禁采管理局面。

⑤依法强化层级监督，确保各项工作落到实处。要继续履行长江河道采砂统一管理和监督检查职责，积极组织、协调和监督沿江各地水行政主管部门加大对下级主管部门职责履行情况的监督检查力度，继续通过举报受理、督办督察、明察暗访、专项整治、执法打击和媒体曝光等行之有效的监管手段，进一步强化相关责任方对现有采砂法规和采砂规划的执行作用，确保各项工作落到实处。

⑥要进一步加强采砂管理能力建设。一是要以水利部批复的《长江中下游干流河道采砂规划（2011—2015年）》为指导，尽快促进长江河道采砂管理能力建设的制度化、标准化和规范化；二是要加强现代科技手段在采砂现场监管中的应用，如无人驾驶遥控飞机的引进及应用、远程实时监控系统的推进、采砂计量仪器的研发运用、采砂功率认定手段的统一规范等工作都应着手开展；三是要加强对采砂监管队伍的教育和培训，努力打造一支“政治过硬、业务精通、作风优良”的采砂监管执法队伍。