浅谈长江流域河湖采砂的治本管理

徐勤勤，马水山，涂 剑

（长江水利委员会河道采砂管理局，430010，武汉）

一、充分认识长江流域河湖采砂管理所面临的新形势

在流域各地各级地方人民政府及其水行政主管部门的共同努力下，2012年上半年，全流域的河湖采砂管理形势总体继续呈现稳定、可控态势：一是长江干流河道许可采砂的监管总体规范有序，“六超”问题得到进一步控制；二是禁采管理工作成效显著，除少数省市的个别江段非法采砂出现反弹外，其他省份或江段的管理基本处于可控状态；三是涉砂船舶的管理进一步加强；四是有关省市对长江干流非法采砂者的入刑探索已有重大进展；五是沿江砂场整治和过剩采砂船只转产分流等源头治理工作得到进一步推进；六是流域中小河流采砂管理进一步趋于规范。

流域各地必须清醒地认识流域河湖采砂管理所面临的严峻形势：一是流域各地砂石供需矛盾仍十分突出；二是干流河道各类涉砂联名实名举报和群体上访事件仍不断增多；三是有组织涉砂暴力抗法案件仍呈多发态势；四是流域部分中小河流及干流局部江段非法采砂活动仍很猖獗；五是个别省市地方保护、以罚代管或重刑轻罚甚至不罚等问题仍很突出，致使非法采砂反弹明显；六是一些地方禁采期采砂船只集中停靠管理监管不力，汛期非法采砂问题突出；七是现场监管能力保障不足，制约有效监管的深层次问题未能彻底解决等等。

长江流域自然灾害多发，如何确保关键时期流域各地河湖采砂管理的稳定、有序、可控，不仅是相关各级地方政府及其水行政主管部门的工作职责，更是各地现阶段极为重要的一项政治任务。为此，流域各地必须充分认清当前的形势，自觉增强忧患意识，要以对国家和流域人民高度负责的精神，恪尽职守，依法行政，开拓创新，强化监管。在认真做好各类涉砂举报的受理督办、各种形式的明察暗访、非法采砂的专项打击、采砂管理源头治理和监管执法能力建设等基本工作的同时，要积极探寻流域河湖采砂长效管理的新举措，着力在解决深层次问题上下功夫。

二、始终坚持“标本兼治、重在治本”的采砂管理总原则

2002年 《长江河道采砂管理条例》（以下简称《条例》）施行以来，沿江各级水行政主管部门依法行政，通过“水打陆治”多措并举，长江干流河道采砂原有的乱象得到了有效遏制，采砂管理形势总体处于可控状态。但因在采砂管理中对涉砂船舶和涉砂人员的制约和处罚手段有限，一些历史遗留问题未能根本解决，受非法采砂暴利驱使，新的三无采砂船增加，以致局部江段非法采砂长期处于间歇式反弹状态，部分时段几近失控，造成严重的社会影响。因此，流域各地必须始终坚持“标本兼治”的河湖采砂管理原则，继续秉持依法监管理念，按照长江河道采砂管理2012年两部合作工作计划及 “规范管理年”实施方案要求，采取“疏堵结合”的办法，在切实加强日常监管、适时组织执法打击、确保本行政水域砂管形势总体可控的同时，进一步围绕推进法规制度的完善、采砂规划的编修、砂管责任制和责任追究制的落实等工作，积极探寻流域河湖采砂长效管理的新举措，真正形成流域河湖采砂管理立法、规划、许可、监管“四位一体”的良性互动，真正实现流域河湖采砂依法、科学、有序的管理目标。

1.进一步运用已有法律法规和采砂规划推动和规范流域河湖采砂管理工作

无论是 《长江河道采砂管理条例》及其实施办法，还是流域相关省、自治区、直辖市出台的河道采砂管理地方性法规或政府规章，都明确规定了地方行政首长及以水行政主管部门为主的相关部门在河道采砂管理中的职责权限和管理规范。2012年5月，水利部及干流沿江各省、市也先后在相关媒体上公布了县级以上地方政府行政首长和水行政主管部门河道采砂管理责任人名单，这是进一步落实和强化砂管责任的重要举措。有关法律法规和新的采砂规划是各地规范采砂管理的依据和前提，流域各地必须认真贯彻，严格执行。在探索河湖采砂精细化管理工作上，各地应借鉴江西省不等、不靠、不怨的做法，充分发挥水行政主管部门的主观能动性，在及时补充修订和研究出台可操作性强的政府规章和相关管理制度的同时，积极争取地方行政首长和相关各方的高度重视和鼎力支持，真正形成政府主导、水利牵头、相关部门协同配合的河湖砂管工作格局，为水行政主管部门依法履行河湖采砂管理主体职责提供强大的组织保障。同时，要大力强化依法监管，切实做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。2012年上半年，长江干流八省市共受理非法采砂、采砂船非法移动案件共681起，累计罚款和没收非法所得仅1349.9万元。个别地方打击非法采砂措施不得力、行动不果断、处罚不到位的问题仍比较突出，使局部江段成为非法采砂的重灾区。新时期，如何进一步用现有法律法规规范和推动流域河湖采砂管理工作，确保管理局面的总体可控，仍然是流域各地各级水行政主管部门必须长期坚持的管理理念和认真履行的首要职责。

2.积极探索，大胆实践，逐步解决制约和影响流域河湖采砂管理深入开展的历史性、根本性难题

要充分认识非法采砂“现象在江上，根子在岸上”的问题实质。在管理理念上，不仅要继续坚持针对非法采砂船和非法移动采砂船依法 “水打”的思路，更要从铲除滋生非法采砂的土壤上入手，积极探索和推进地方政府主导下的针对非法采砂组织者和“带泵人”等的各项“陆治”举措。

一是以案件查处为突破口，重拳打击非法采砂者的嚣张气焰。2012年以来，河北省的秦皇岛市、四川省的乐山市、江西省的南昌市、江苏省的南通市和泰州市等先后以盗窃罪、非法采矿罪和妨害公务罪等对非法采砂者进行了刑事惩处，在当地引起了很大的反响，起到了震慑一方的作用，大大提高了水行政主管部门依法监管的效能。这些成功的案例告诉我们，非法采砂者入刑的问题不仅法理上有据，而且实践上也可行，值得各地学习借鉴。

二是以砂场整治为切入点，依法阻断非法采砂的销赃渠道。自2005年长江委在长江干流八省市组织开展沿江砂场整治工作以来，各地做了大量卓有成效的工作，先后探索总结出了以江苏南京“政府补偿”为代表的柔性整治和以安徽芜湖 “防洪清障”为代表的刚性整治两种模式，有效地阻断了相关水域非法采砂的销赃渠道，促进了长江采砂的源头治理。近两年，江西省九江市和南昌市水行政主管部门，又积极争取政府支持，先后投入1亿多元资金用于沿江砂场的清整、奖补、搬迁及统一管理。南昌市还建立了每个砂场村、镇、县（区）三级责任人负责制度，实行24小时现场监管，起到了很好的效果。

三是以过剩采砂船转产分流为基点，切实解决河湖采砂历史遗留问题。长江干流、流域中小河流沿岸相关地方大都有一些以采砂为生的渔民、砂民、船民，但相对于整个流域而言，这个群体毕竟是少数，各地水行政主管部门要积极争取政府支持，想办法早日出台相关的转产分流及采砂船取缔、采砂机具切割补偿政策，从根本上解决历史遗留问题，杜绝假借“历史遗留”之名而行“非法偷采”之实的问题发生。相关省市在这方面已取得了一些突破，如江苏南京对沿江部分渔民和因渔业萎缩而转采的采砂户免费提供网箱养殖、优先安排招工就业，对特困采砂户家庭落实低保，就地安置；江西丰城县、鄱阳县和南昌市水行政主管部门积极争取省、市、县政府的财力支持，对过剩采砂船“分期分标准补偿”，对采砂机具进行“限期切割消化”等。江苏、江西两省对过剩采砂船的这些做法有效地化解了禁采管理中管采双方的矛盾，有效地促进了历史遗留问题的解决。

四是以引导河湖沿岸县市区政府积极寻找替代砂源为出发点，促使相关地方降低财政对砂石资源收入的依赖程度。流域中小河流沿岸许多县市政府的“河砂经济”导向比较明显，应引起各级水行政主管部门的高度重视。保护河流健康，维护河势稳定和防洪、通航安全，才是流域各地水行政主管部门管理河湖采砂的根本目的。一方面，各地要在坚持科学规划、规范许可和依法监管的前提下，积极探索建立河湖沿岸各地年度用砂计划申报制度、用砂总量控制制度和本地用砂优先保障制度，全力支持地方经济发展；另一方面要因势利导，积极寻找替代砂源，减少各地对河湖砂石资源依赖程度。

五是以尽快完善并落实相关监督管理制度为手段，确保流域河湖采砂现场监管各环节真正有法可依，有据可循。如，采运砂“四联单”制度的设定和推行，申请许可的各类采砂船采砂功率的认定、采砂计量的方法、许可采砂现场监管制度的优化设计等，都亟待统一规范和完善。流域中小河流的河湖采砂管理中，江西省“五河”及鄱阳湖的做法，湖北省黄冈市“三权分离”“六统一联”模式，以及两省市对本行政水域内砂石采运管理工作的探索和对采砂重点区域技术监控系统的投入，浙江省桐庐县借鉴交通违章处理办法而推出的“采砂记分管理制度”，广东省在2012年7月修订的《广东省河道采砂管理条例》中新增了运输船“禁止装运非法开采河砂”及“在河道范围内运输河砂应持有许可采砂的水行政主管部门发放的河砂合法来源证明”的管理规定等做法，都值得各地学习借鉴。

六是以建立协作联动机制为重点，切实做好流域省际边界河段采砂管理工作。流域省际边界河段，尤其是长江干流省际边界河段，历来是非法采砂的多发水域和采砂管理的纠纷区域。几年来，长江中下游鄂、赣、皖、苏四省已成功探索建立起了以苏沪、皖苏为代表的省际执法联动和协作共管机制。鄂赣两省也正在探索尝试以采砂规划为依据，以地方政府为主体，以利益和责任为纽带的省际边界“多统一联”管理办法。流域各地可以借鉴上述各省的做法加强协作联动，切实做好流域内省际、本省市际县际的管理联动工作，杜绝采砂管理的真空盲区地带存在，确保边界河段采砂管理秩序稳定。

七是以夯实基础为根本，切实加强河湖采砂管理的能力建设。流域各地一要尽快推动政府及时解决监管执法人员的身份合法和财政供给问题，二要在监管实践中严格实行罚没收支两条线，坚决消除 “以罚代管”“变相创收”等严重影响河湖采砂管理事业健康发展的突出问题，三要按照能力建设标准，逐步夯实采砂管理的保障基础。

八是以纪委强势介入和实行行政问责为手段，促使相关各方砂管责任落实到位。如江西省南昌市敢于重拳纠风问责的做法，大大提升了地方政府和相关部门的监管效能。2012年6月，南昌市对在禁采期内，对所辖行政水域集中停靠船只监管不到位的6名乡镇领导予以了暂停职务处理。纪委还成立专案组对河湖采砂管理部门予以强势介入，从严查处了干部队伍中相关涉砂渎职受贿案件和非法买卖滩涂案件。党的十八大召开在即，流域各地应从政治和全局的高度切实加强对河湖采砂管理工作的领导，全面落实省、市、县三级联动督察和情况通报制度，进一步建立健全以行政首长负责制为核心的采砂管理责任体系和相应的责任追究制度，对责任不落实、措施不得力、监管不到位而导致所辖行政水域采砂管理失控的失职渎职行为，要严格依法依规进行问责追究。

三、始终紧扣构建流域河湖采砂长效管理机制总目标

流域各地应始终紧扣构建流域河湖采砂长效管理机制总目标，进一步积极探索流域河湖采砂长效管理新机制。一要不断完善河湖采砂的相关法律法规体系；二要不断强化河湖采砂管理能力建设；三要及时建立并不断优化保障法定监管职能实现的配套规章制度；四要加强组织领导，不断加大依法监管力度；五要着力建立并落实流域河湖采砂管理责任追究制度。

流域河湖采砂管理不仅事关河湖健康和安全大局，而且事关河湖沿岸地方经济发展和社会治安稳定，做好这项工作是国家法律法规和相关行政职能赋予流域各地地方政府及其以水行政主管部门为主的各相关方的共同责任。

[1]徐勤勤，马水山.强化长江流域河道采砂现场监管工作对策[J].中国水利，2010（21）.