贵州骨干水源工程建设投入稳定增长机制探索

卢天文，陈兴科

（贵州省水利投资有限责任公司，550002，贵阳）

近年贵州省骨干水源工程建设投资增长迅速，但主要依靠各级财政投入，尚未建立多元化、多层次、多渠道的投融资政策体制机制。国务院 《关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》（国发〔2012〕2号文件）明确要求全面实施“三位一体”规划，到 2020年贵州省工程供水能力达到 159.4亿m3。2011—2020年，贵州骨干水源工程建设资金需求949.5亿元，需要建立骨干水源工程建设投入稳定增长机制，以确保如期完成“三位一体”综合规划提出的骨干水源工程建设目标。

一、建立稳定增长机制的意义

2011年中央1号文件提出：力争通过5年到10年努力，从根本上扭转水利建设明显滞后的局面。这要求进一步完善水利投入稳定增长机制。《国务院关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》（国发〔2012〕2号文件）对贵州骨干水源工程建设提出了明确要求，强调积极推进夹岩、黄家湾、马岭等大型水库建设，开工建设一批中小型水库和引提水工程项目，到2020年全省工程供水能力达到159.4亿m3。

为全面解决贵州工程性缺水问题，由国家发展改革委牵头，组织编制了贵州省“三位一体”综合规划。规划提出：2011—2020年，规划建设骨干水源工程521处（蓄水工程432处，引水工程40处，提水工程49处），工程新增年供水量 60.6亿m3。其中2015年以前规划实施重点骨干水源工程382处（蓄水工程322处，引水工程29处，提水工程31处），项目建成后新增年供水量46.8亿m3。

规划骨干水源工程总投资949.5亿元，按现行水资源开发利用项目投资政策，中央应投入311.71亿元，省级应投入427.67亿元，地县应投入210.12亿元。结合中央、省级财政可能的投资规模，预计中央财政投入168亿元，省级财政投入90亿元，省水投公司融资481.38亿元，地县投入210.12亿元。其中2011—2015年建设骨干水源工程总投资631.79亿元中，按现行水资源开发利用项目投资政策，中央应投入212.71亿元，省级应投入293.93亿元，地县应投入125.15亿元。结合中央、省级财政可能的投资规模，预计中央财政投入168亿元，省级财政投入90亿元，省水投公司融资248.64亿元，地县投入125.15亿元。圆满完成骨干水源工程建设目标任务，需要巨大的资金投入，仅凭现有的投融资渠道和规模，很难完成任务并实现目标。如何稳定解决骨干水源工程建设投入问题，全面解决贵州工程性缺水问题，实现贵州水利跨越发展，建立水利稳定投入增长机制是关键。

二、骨干水源工程建设投融资现状、机遇及挑战

1.投融资现状

近年，贵州省骨干水源工程建设投资增长迅速,但主要还是依靠各级政府的财政投入。近年开工建设的项目中，仅黔中水利枢纽工程一期获得17.83亿元、8座中型水库获得11.91亿元贷款，其他融资渠道几乎缺失。因此，需要在确保各级财政投入稳定增长的前提下，进一步研究金融信贷支持政策，进一步拓宽融资渠道，加快推进水价改革，探索有利于建立骨干水源工程建设投入稳定增长机制的土地政策和税费减免新政策。

2.面临的机遇

2011年中央1号文件提出必须大力加强水利建设，加快推进西南等工程性缺水地区重点水源工程建设，加大公共财政对水利的投入，加强对水利建设的金融支持，广泛吸引社会资金投资水利。当年召开的中央水利工作会议明确提出今后10年全社会对水利的年平均投入比2010年高出一倍。

2011年3月，《中共贵州省委 贵州省人民政府关于加快水利改革发展的意见》（黔党发 〔2011〕2 号）提出：从土地出让收益中提取12%用于农田水利建设，省级统筹比例为20%，合理调整水资源费征收标准，扩大征收范围，水利建设基金征收年限延长到2020年，力争今后10年全社会水利投入年平均比2010年高出一倍。

2012年1月，国务院出台《关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》，要求全面实施“三位一体”规划，加大水利建设力度，鼓励保险资金探索参与贵州水利等基础设施和重点产业项目建设。

2012年2月，国家七部委联合发布 《关于进一步做好水利改革发展金融服务的意见》，要求金融部门把水利作为国家基础设施建设的优先领域，加大金融产品和服务模式创新，全面改进和加强水利改革发展的金融支持和服务。如，鼓励和支持符合条件的地方政府融资平台公司通过直接、间接融资方式，拓宽水利投融资渠道；鼓励各类企业投资兴建经营性水利项目，积极发挥政策性金融机构作用，加大对战略性、基础性、公益性水利建设项目的支持力度；支持大型商业银行改进对水利改革发展的金融支持，积极引导地方法人金融机构加大水利信贷投入，进一步拓宽水利建设项目的抵(质)押物范围和还款来源，探索以水利项目收益相关的权利作为担保财产的可行性。

3.面临的挑战

贵州地方财力有限，地方财政预算内水利固定资产投资有限，且相当一部分主要用于面上民生水利工程建设，很难满足大规模开展骨干水源工程建设资金需求。受国家宏观调控政策影响，房地产市场出现下滑势头，12%土地出让收益总量规模受限，用于骨干水源及其配套灌溉工程建设的份额预计有限。省级水利融资平台贵州省水利投资有限责任公司承担项目主要是骨干水源工程，骨干水源工程资产占未来10年资产的80%以上，项目预期收益有限，缺乏优良资产或预期收益抵押，融资难度较大，需要政府提供更加有力的政策支持。

三、投入稳定增长机制探索

1.争取国家进一步加大支持力度

长期以来，国家大力支持贵州水利建设，2010年、2011年中央投入贵州省骨干水源工程建设资金分别为19.30亿元、22.68亿元。2011年 2月，贵州省人民政府与水利部签署《贯彻落实中央1号文件共同推进贵州水利改革发展合作备忘录》，提出通过5～10年努力，从根本上扭转贵州水利建设明显滞后的局面的目标任务。贵州地方财力薄弱，当前和今后一段时间骨干水源工程建设投资任务重，应按照国发〔2012〕2号文件要求，充分考虑贵州的建设支出成本差异，进一步加大中央财政均衡性转移支付力度，逐步缩小地方标准财政收支缺口，中央财政在现有资金渠道内加大对骨干水源工程建设支持力度，国家有关部门专项建设资金提高对贵州骨干水源工程建设项目的投资补助标准和资本金注入比例。进一步争取国家加大大中型水库补助比例，进一步扩大补助面，将小型水源工程纳入补助范围。充分利用国家深入实施西部大开发战略政策、水利投资政策，支持革命老区、民族地区、贫困地区发展政策等，开展省部合作，全力争取国家加大对贵州水利建设的投入支持力度。据测算，未来10年，平均每年中央补助资金为2010年的0.87~1.62倍，低于2011年中央1号文件提出的未来10年全社会水利投入年均水平，通过进一步加大支持力度，可以满足中央补助资金需求。

2.地方各级财政进一步加大投入

在提高直接融资比重的同时，充分发挥政府在水利建设中的主导作用，明确预算内固定资产投资重点向水利倾斜，强化财政对骨干水源工程建设的基础保障作用。力争今后10年全社会水利投入平均比2010年高出一倍，达到2 000亿元。贵州省从土地出让收益中提取12%用于农田水利建设，比全国高出2个百分点；水利建设基金征收年限延长到2020年，按照新的《贵州省地方水利建设基金筹集和使用管理实施细则》，贵州省每年可筹集水利建设基金23.60亿元，其中20%由省级统筹安排使用。市县配套资金部分，主要依靠同级政府财政投资、融资平台融资统筹解决，如确有困难的，也可以提出申请，通过供水企业股权、土地置换等方式由省水投公司帮助解决部分资金。据测算，未来10年，平均每年地方配套资金为2010年的1.35~2.87倍，上限高于2011年中央1号文件提出的未来10年全社会水利投入年均水平，通过进一步加大地方各级财政投入，配合融资平台融资等，可以满足地方配套资金需求。

3.充分发挥地方水利融资平台作用

黔党发〔2011〕2号文件提出：引导和鼓励金融机构加大水利信贷投入，鼓励发展水利产业，利用水利综合经营收入反哺公益性水利基础设施建设和维护管理。为加大省级投融资力度，贵州省成立了总注册资本达300亿元的省水利投资有限公司，明确公司作为“三位一体”规划内骨干水源工程项目法人的职责主体，根据省政府部署统筹安排实施骨干水源工程，负责全省骨干水源工程融资、投资、建设和运营，同时公司可参与经营性涉水项目开发，发展城乡供排水、水电、工程咨询、水利旅游、水产养殖、矿泉水等，为利用金融机构贷款创造有利条件。省水投公司成立半年以来，已经与中国农业银行贵州省分行签署全面战略合作协议，农行贵州省分行在“十二五”期间将为公司提供250亿元的意向性信用额度，国家开发银行贵州省分行也提出了《关于支持贵州省“十二五”大中型骨干水源工程建设融资方案建议》，贵州省委、省政府主要领导已经作出批示，目前有关部门正在就融资方案进行沟通、协调，同时打算申请部分前期工作经费，用于开展骨干水源工程前期工作。2010年11月25日，贵州省水利厅与中国建设银行贵州省分行签订了授信额度300亿元人民币的合作协议。2012年3月2日，贵州省人民政府与14家金融机构签订战略合作备忘录及协议，“十二五”期间，14家金融机构将重点支持贵州骨干水源工程等重点基础设施项目建设。贵州省政府政策研究室提出了水利企业改制上市融资建议，省委、省政府主要领导已经作出批示，要求研究推动，省水投公司将按照上市公司的要求搞好各项制度建设，根据上市路线图进程，适时聘请专业机构开展相关工作，同时适时申请发行公司债券再融资。

4.加快落实有关配套政策

出台贵州省骨干水源工程建设项目、投融资管理办法，规范项目建设管理、投融资管理，提高工程建设质量和投资使用效益。按照市场化运作的原则，实行“一水一价”、“新水新价”、微利经营，推行差额水价补贴政策和统购原水政策，确保水源工程和供水企业良性运行。研究制定骨干水源工程建设财政贴息的规模、期限和贴息率，发挥财政资金的导向作用。对骨干水源工程建设耕地占用税、建安营业税、矿产资源税、印花税、企业所得税、土地复开垦费、森林植被恢复费等税费进行减免或同级征收、先征后返，专项用于骨干水源工程建设。研究在大中型水源工程建设中试点推行库区淹没占地 “只征不转”政策，淹没土地维持原有用地性质，仅征收征地补偿费，减免相关税费。赋予省水投公司土地储备职能，河道管理范围内土地由水利部门统一管理。积极推进以灌溉为主的骨干水源工程“产权—管理分离”，投资建设单位将拥有产权，同时成立差额拨款事业单位承担工程管理。

四、结 语

贵州骨干水源工程建设任重道远，肩负着解决全省工程性缺水问题的重任。国发〔2012〕2号文件明确提出：在安排中央财政转移支付和中央预算内投资时，加大对贵州水利建设投入力度，支持贵州如期完成“三位一体”综合规划提出的水利建设目标。因此，在国家财政和地方财政提供基础保障的前提下，充分利用好各项优惠政策，以省级水利融资平台为主，短期内主要依靠金融机构贷款，中远期采取金融机构贷款、上市融资、发行企业债券等方式融资，可以建立起贵州省骨干水源工程建设投入稳定增长机制。

[1]相立文.浅谈建立多元水利投融资渠道促进水利事业可持续发展 [J].中国市场,2010(35).

[2]国家发展改革委.关于印发贵州省水利建设生态建设石漠化治理综合规划的通知[S].2011.

[3]贵州省人民政府.关于印发贵州省地方水利建设基金筹集和使用管理实施细则的通知[S].2011.

[4]贵州省发展和改革委员会，贵州省水利厅.关于印发贵州省“十二五”水利发展专项规划的通知[S].2011.