“维稳”视野下的运动式犯罪治理反思与改进

2012-08-15单勇

浙江工业大学学报(社会科学版) 2012年4期

单勇

(浙江工业大学法学院，浙江杭州310023)

当前，“维稳”构成了影响政府公权力运作、社会生活和公民权利的基本公共政策，也是政府在社会管理领域的基本诉求与政策导向。作为社会矛盾和纠纷激化到一定程度的产物，刑事犯罪始终是影响社会稳定和公共安全的重要因素;在社会管理实践中，对于影响社会稳定的刑事犯罪，运动式治理的作用更为凸显，更受各级政府的偏爱，社会影响力亦较大。“严打”、集中治理、专项整治等运动式治理活动在一定程度上遏制犯罪的同时，也引发了不少争议和批评。随着社会主义法治精神的确立和社会管理创新思潮、实践的兴起，运动式治理对社会稳定的支撑机制亦需获得更新。

一、运动式治理的提出

治理(governance)源于拉丁文和古希腊语，原意是控制或操纵，它与统治(government)一词交叉使用。而后语义发生转换，一般认为“治理指官方的或民间的公共管理组织在既定范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度增进个人利益”［1］。

蔡定剑先生认为，运动是毛泽东领导国家的一种特有方式，也是共产党治国的一种传统方法［2］。而美国学者詹姆斯·汤森等人认为，自从毛泽东逝世后，中国面临着一种制度化运动的悖论，即改革意味着中国生活的常规化，但它却是以动员的方式进行的［3］。对于上述悖论，2007年政治学和犯罪学领域的三位博士几乎是在同时期各自发表了对“运动式治理”的阐释和理解。唐皇凤认为，“运动式治理”是传统社会主义时代中国最常见的一种国家治理方式，这种国家治理方式以执政党在革命战争年代获取的强大政治合法性为基础和依托，通过执政党和国家官僚组织有效的意识形态宣传和超强的组织网络渗透，以发动群众为主要手段，在政治动员中集中与组织社会资源以实现国家的各种治理目的，进而达成国家的各项治理任务［4］。冯志峰指出，运动式治理是由占有一定政治权力的政治主体通过政治动员自上而下地调动本阶级、集团及其他社会成员的积极性和创造性，对某些突发性事件或国内重大的久拖不决的社会疑难问题进行专项治理的一种暴风骤雨式的有组织、有目的、规模较大的群众参与的重点治理过程［5］。单勇主张，运动式治理与日常性治理共同构成犯罪治理的两种基本模式。运动式治理模式是由国家发起、社会各界广泛参与的，以法律等正式社会控制手段的大量运用为基本方式，对刑事犯罪和各种严重社会越轨行为所开展的以打击、控制、预防为内容的社会治理活动。它的发动背景在于日常性治理不足以有效应对犯罪浪潮的挑战，它的非常之处在于以“大会战”、专项治理、集中整治等轰轰烈烈的非常规方式，集中投入司法资源和社会资源，对犯罪进行高强度、高效率、暴风骤雨式的整治［6］。

综上，在犯罪学中，运动式治理是指以“运动治理犯罪”为理念、以发动“严打”等各种集中整治、专项治理运动为内容的犯罪治理运作形式和活动。运动式治理属于“运动治理社会”观念的自然延伸和有机体现。当面临严峻社会问题的挑战(如特大自然灾害、犯罪率暴涨、食品安全、金融危机、通货膨胀、房价暴涨、突发性事件和群体性事件等)时，国家往往发挥中央动员型政府的优势，调动各种资源，借助以执政党为核心的组织化调控，运动式治理特定社会问题。实际上，作为国家治理和社会治理的本质运作方式，运动式治理不仅表现为具体的价值观念，也渗透于各级党委和政府的组织方式，还延伸至相关政策和法律制度中。可以说，运动式治理构成了我国社会治安综合治理的重要组成部分和显著运行标志。

二、运动式治理的“维稳”机制

当前，我国已步入社会矛盾和纠纷的持续多发期。诸如房屋拆迁、农地征用、工程项目上马、公权力行使不当、贫富分化加剧等因素诱发了大量的严重犯罪(如极端暴力犯罪、群体性暴力犯罪、黑社会性质犯罪等)、社会越轨行为(自杀、吸毒、卖淫嫖娼、赌博等)、群体性维权事件、社会泄愤事件、社会敌意事件及骚乱事件。政府有关部门往往通过应急处置机制或突发问题解决机制而“被动维稳”，或是为保障某种重大活动的顺利进行(如奥运、世博等)而“压力维稳”。作为维护社会稳定的手段或方式，运动式治理的“维稳”机制如下:

(一)发动背景:社会压力下的应急处理

在“压力维稳”和“被动维稳”驱使下，运动式治理往往是针对特定治安压力、社会危机、文化冲突、犯罪浪潮挑战的应急处理及应对。改革开放后的历次“严打”均是执政党和政府对当时严峻犯罪态势的应急反应。1983年邓小平同志曾对当时的公安部长刘复之指示:“刑事案件、恶性案件大幅度增加，这种情况很不得人心……现在是非常状态，必须依法从重从快集中打击，严才能治住”［7］。由此“严打”轰轰烈烈的拉开了序幕。诸如1990年针对车匪路霸现象、2000年针对拐卖妇女儿童现象、2008年针对西藏骚乱、2009年针对新疆骚乱、2010年针对广东和北京的色情行业、2010年针对校园系列血案及针对各种严重群体性暴力犯罪的犯罪治理活动，均属于对特定严重犯罪问题的应急处理。此外，为保障“国庆”、春节、“奥运”、“世博”等重大节日和活动的秩序与安全，执政党和政府开展的治安排查、重点打击等活动也是在整体犯罪暴涨和治理困局频现情势下的不得已选择。

(二)决策主体:国家专属色彩浓重

运动式治理的国家专属色彩浓重，治理活动往往是由执政党和政府决意启动、主导设计和贯彻落实的，执政党和政府构成了运动式治理的基本推动力量。决策主体往往通过自上而下支配和安排其他主体的参与活动。事实上，运动式治理活动的决策过程透明度不高，而各级政治权威在历次运动式治理的发动中作用明显，如邓小平在第一次“严打”发动中的作用等。因此，有学者提出我国犯罪治理核心结构系“组织化调控”。“在转型中国，组织是社会调控体系的核心支柱，社会的再组织化是支撑中国国家治理和社会转型的核心主导机制。组织而不是制度成为国家治理的核心媒介。当代中国国家治理的本质特征——执政党主导和组织化调控，是执政党主导的组织化调控模式”［8］。可以说，运动式治理在科层式权力结构中借助一级一级的组织机构自上而下的推行与落实，是传统体制下行政主导和政府统包统揽的犯罪治理活动。

(三)治理内容:集中治理、专项整治、重点打击等

从模式上看，社会治安综合治理包括日常性治理与运动式治理。日常性治理强调通过国家日常性管理、监督、执法等活动与社会自治行为开展犯罪治理。不同于对犯罪的日常性治理，运动式治理往往突出表现为“严打”、集中治理、重点打击等活动，并以国家专属的社会管治和控制强化为导向。如为保障大运会安全，深圳警方在2011年初开展了“治安高危人员排查清理百日行动”，将8万余名“治安高危人员”以“潜在犯罪人”的名义清出深圳。可见，运动式治理的对抗性、强制性较为明显，治理活动突出国家公权力对社会控制的强化，缺乏相应的韧性、延展性和缓冲地带。

(四)治理方式:偏好正式社会控制手段的应用

国家司法机关遵循刑事司法程序运用刑事法律等正式的社会控制手段集中整治犯罪，构成了运动式治理的运作方式。这种治理方式高度依赖国家司法成本和社会治理资源的投入与支撑，每次运动式治理的发动和实施均需要相关政府部门、机构、人员的超常规、高强度工作，需要特定专项资金的大力扶持，这注定了运动式治理无法真正做到常态化和日常化。实际上，在目前国家治理资源整体有限的背景下，周期性地发动运动式治理还是一种弥补日常性治理不足和局限的有效策略。正如有学者指出的:“集中有限的国家治理资源解决突出的社会治安问题是执政党与政府在实用理性主导下、面临资源瓶颈问题的理性选择，严打政策是国家治理资源贫弱的产物”［9］。

三、运动式治理在“维稳”中的局限

尽管运动式治理对于维护社会稳定具有短期内见效快、易争取民意支持等优势，但从客观效果上看，其没有遏制住我国社会连续暴涨的整体犯罪态势，也没有起到预期的化解社会矛盾、保障公共安全的效果。相反，某些运动式治理在实施过程中又引发、酝酿和激化新的社会矛盾。具体来说，运动式治理在“维稳”中的局限如下:

(一)治理特性:周期性运作的运动式治理治标不治本

有学者分析了1949年10月至2009年9月期间的110次各类运动式治理，全部案例均反映了运动式治理的反复性、短期性、政府主导性等特性［10］。运动式治理是一种短期行为，容易为“违法者提供了一种心理暗示，即平时的违法行为是可以姑息的，这样运动式治理就助长了不法之徒的投机心理”［5］。实际上，无论是事后的被动反应还是事前的主动应对，运动式治理如一阵风吹过一样，持续较短的一个时期，阶段性特征非常明显。有些犯罪的治理效果明显，如车匪路霸现象在专项斗争开展后大幅减少，但“严打”过后社会的整体犯罪率仍持续攀升，抓获的犯罪分子总人数仍不见减少。尽管运动式治理短期效果较好，但引发犯罪的社会综合原因却未能获得科学的考量和应对，很多犯罪和社会越轨行为仍屡禁不止。实际上，仅靠运动式治理本身难以实现社会的长治久安。

(二)治理绩效:国家专属的运动式治理仅能实现“刚性稳定”

尽管社会稳定是一个随语境、环境、社情、民意等因素而处于流变状态的范畴，但仍可将其分为刚性稳定和韧性稳定。于建嵘认为:“刚性稳定以政治权力的排它性和封闭性为基础，以社会管治绝对状况为目标，缺乏韧性、延展性和缓冲地带，维系的社会成本十分巨大，隐藏了很大的危机。刚性稳定控制社会不是主要依靠司法，而是主要靠国家的强制，靠意识形态，靠对社会组织的控制”［11］。而运动式治理不过是“刚性稳定”的实现工具，一个社会越依赖运动式治理，就离韧性稳定的理想愿景越远。这种“刚性稳定”极易陷入“越维稳越不稳”的公共管治困局，稳定状态不具有持续性和长期性，各种偶发犯罪事件能够轻易打破刚性稳定的脆弱平衡。因运动式治理的国家专属及对抗性过于明显的特性，对特定犯罪事件处置的不及时和失当，极易脱离法律的控制，最终酿成像“瓮安事件”一样的社会混乱、矛盾总爆发的乱局。毕竟，“运动式治理只能解决局部问题，实际上有可能延缓制度改革，导致将来问题总爆发，出现难以收拾的局面”［12］。

(三)治理重心:运动式治理偏好治理犯罪而忽视治理社会

国家专属和以正式社会控制为基础的运动式治理往往将资源全部投入到对犯罪活动的刑事打击中，对政府、司法机构的犯罪打击活动存在强烈的路径依赖。“犯罪学大量的实证研究表明:社会中众多社会、经济因素是造成犯罪率高涨的原因，总的来说，这些原因包括诸如国民教育、收入不平等、失业率、贫困、城市化等”［13］。运动式治理主要关注特定犯罪事件、特定类型犯罪的应对与打击，忽视对引发犯罪和“培养”犯罪人的社会土壤的治理，忽视对社会边缘群体、弱势群体(如农民工群体)的政策性倾斜和制度性支持。“基于中国2000—2006年间30个省级数据检验结果，只支持了社会福利支出的犯罪治理效应，而公检法司支出则不具有预期的犯罪威慑效应。研究结论意味着从财政资源配置的角度而言，中国现阶段选择‘胡萝卜’偏向的财政政策，是比‘大棒’偏向的财政政策具有更低社会成本和更高社会收益的犯罪治理策略”［14］。可以说，最好的社会政策就是最好的刑事政策，当前需要以治理社会的方式治理犯罪。

(四)治理方式:运动式治理过于依赖控制和管理而忽视维权

在压力维稳和被动维稳下，控制和管理成为运动式治理的首要导向。以深圳警方在2011年初开展的“治安高危人员排查清理百日行动”为例，为保障大运会的顺利进行，警方将辖区内的部分流动人口以“治安高危人群”的名义清理出深圳。这种运动式治理完全倾斜到强化社会控制和严密社会管理的极端，虽然保障了“大运会”的秩序和安全，但因违背法治精神而遭受社会各界的质疑和批评。实际上，由于过于追求实用主义和工具理性，这种运动式治理片面强调社会控制、忽视维权和社会支持的做法不利于从根源上化解社会矛盾、促进社会的长治久安。

(五)治理主体:运动式治理中权力失范现象突出

基于国家专属和控制导向，各种运动式治理在打击犯罪过程中，不时地又制造了新的社会矛盾和不稳定因素。作为社会转型期的非常之举，一旦犯罪治理和“维稳”处置不当，运动式治理本身就可能成为社会动荡发生的诱因。2010年广东某地在扫黄专项治理行动中出现了“绳牵失足妇女游街示众”的不当举动，这些现象是公权力肆意扩张、缺乏制衡和监督的恶果。当前，特别需要警惕运动式治理中的权力失范现象。这种权力失范增加了社会治理的成本和难度，积累了新的社会纠纷和矛盾，客观上刺激了各种涌动的暗流，导致社会秩序和公共安全在一定程度上失控。

四、基于“维稳”的运动式治理改进路径

尽管运动式治理存在上述局限，但这种治理模式是贯彻“维稳”政策的有力工具，尤其是运动式治理能有效弥补日常性治理的不足。可以说，运动式治理在维护社会稳定和社会管理创新中适用的必要性是不可否认的。在运动式治理的局限中，治理特性、治理绩效及治理重心等问题反映了治理活动科学性的欠缺;治理方式和治理主体等问题凸显了治理活动法治化程度的不足;而前述诸多问题还暴露出运动式治理未能与日常性治理相互协调、发挥合力的弊病。因此，运动式治理的改进应有针对地采取如下举措:

(一)提升运动式治理的科学性

治理活动的科学性是保障治理绩效的关键，科学性应全面体现在运动式治理发动、执行、评估的全过程。在发动阶段，应保障运动式治理的决策公开和决策民主原则。在特定区域是否启动某项运动式治理活动究竟应由谁来决定，这是保障治理活动科学性的首要问题。运动式治理的发动应符合现代政府治理规则，治理活动的决策环节应在法律许可的范围内公开和透明，在缜密论证的基础上通过民主程序依法决定。在执行阶段，运动式治理不能仅依靠政府有关部门，应充分整合社会多元主体，引导社会力量参与运动式治理;运动式治理不能仅局限于对特定犯罪的打击，更应充分考虑为潜在犯罪群体或高危人群指明出路，即为其提供非控制性、非强制性、具有福利色彩的社会支持措施。在评估阶段，应善于量化考察特定运动式治理的利弊得失和经验教训。特定运动式治理活动实施完毕后，应依据事先设定的考核指标，评估该项治理活动的现实绩效。不仅要总结成功的经验，更要及时发现治理活动的不足与弊端。科学的评估往往构成了今后开展类似治理活动的有益经验和现实基础。

(二)促进运动式治理的法治化

社会各界对运动式治理的争议主要集中于治理主体权力失范和治理方式忽视维权等问题，而规范公权力运作和维护公民合法权利的关键在于促进运动式治理的法治化转型。在法治框架下实施运动式治理需要解决的问题颇为庞杂，但凝练起来无外乎以下两大方面:一方面，完善犯罪治理活动的法律法规依据。当前，法律依据不足已成为制约“维稳”工作的重大阻碍，运动式治理的发动条件、遵循原则、实施主体、实施方式、治理限度等问题均需法律的明确规定。同时，既有的《治安管理处罚法》、《预防未成年人犯罪法》、《警察法》等法律法规也需在运动式治理问题上予以明确规定。另一方面，强化对犯罪治理活动的监督和制约。强化监督是在“维稳”和犯罪治理中预防公权力失范的有效路径，但仅靠既有的内部监督不足以有效限制公权力的失范，强化监督的重心应在于外部监督，即应为社会公众监督公权力在犯罪治理中的运行提供制度化的参与渠道。这种外部监督包括新闻媒体的监督、治理活动牵涉对象(如犯罪嫌疑人和犯罪人)的监督、被害人的监督、公民的一般性监督。

(三)把握运动式治理与日常性治理的协调性

在当前治理资源较为有限、犯罪态势严峻的背景下，日常性治理在客观上有时存在力所不及之处，而运动式治理恰恰能够对此问题做出有效弥补，但仅靠运动式治理又难以实现社会治安综合治理的长远目标和综合效果。因此，促进运动式治理与日常性治理的整合构成了改进运动式治理的应有内容。具体来说，这包括以下两方面:其一，日常性治理的限度构成了运动式治理的作用空间，对于日常性治理能够处理的犯罪问题不应频繁启动运动式治理。运动式治理涉及到社会成本、司法资源的集中投入，在资源有限的国情下，必须考虑运动式治理的发动时机、背景与节奏问题。只有当日常性治理不能及时有效控制诸如群体性犯罪、涉黑犯罪、商业贿赂犯罪、极端暴力犯罪等特定犯罪时，才有启动运动式治理的必要。其二，在特定运动式治理实施后，应注意日常性治理的有机衔接与后续处遇。运动式治理一般有一个实施周期，在该周期结束时，为维持良好的犯罪治理局面，应注重日常性治理对运动式治理的有效对接。运动式治理的实施主体应将犯罪控制的各项工作全面移交给相关司法机关和犯罪发生社区，以社区治理、被害预防、多元主体参与等日常性治理机制有序替代运动式治理。

［1］俞可平.政治学通论［M］.北京:当代世界出版社，2005.12.

［2］蔡定剑.历史与变革——新中国法制建设的历程［M］.北京:中国政法大学出版社，1999.283.

［3］詹姆斯·R·汤森，布兰特利·沃马克.中国政治［M］.南京:江苏人民出版社，1995.283.

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［5］冯志峰.中国运动式治理的定义及其特征的界定［J］.银川市委党校学报，2007，(2):56-57.

［6］单勇.犯罪的文化研究——从文化的规范性出发［D］.长春:吉林大学，2007.178-179.

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［8］唐皇凤.新中国60年国家治理体系的变迁及理性审视［J］.经济社会体制比较，2009，(5):76.

［9］唐皇凤.社会成长与国家治理——以中国社会治安综合治理为分析对象［J］.中南大学学报(社会科学版)，2007，(2):131-141.

［10］冯志峰.中国政治发展:从运动中的民主到民主中的运动——一项对110次中国运动式治理的研究报告［J］.甘肃理论学刊，2010，(1):23-31.

［11］于建嵘.变刚性稳定为韧性稳定［J］.人民论坛，2010，(9):24-25.

［12］郎友兴.中国应告别“运动式治理”［J］.同舟共进，2008，(1):29.