农民工子女的城市社会融合——发展型社会政策视野下的杭州市个案分析<br/>

农民工子女的城市社会融合——发展型社会政策视野下的杭州市个案分析

2012-08-15方巍

浙江工业大学学报(社会科学版) 2012年4期

方巍

(浙江工业大学政治与公共管理学院，浙江杭州310023)

改革开放以来，中国的城市化进程大大加快，城镇常住人口的比重已经由改革开放前1978年的19%增长到2008年的46%［1］。然而，即使在沿海发达地区的浙江，2010年的城市化水平也仅仅只有59%，远远低于2005年美国的81%，甚至低于巴西的84%［1］。因此，城市化是我国未来相当长一段时期内的社会发展趋势，农村人口向城市迁移将是这一发展的必然结果。值得注意的是，迁入城市的农村人口并非仅仅是打工者，其中也包括越来越多随其父母来到城市的农民工子女。据全国第五次人口普查数据，我国流动儿童近2000万人［2］，浙江省2006年进城农民工子女总数达65万［3］。因此，从长远来看，城市化不仅需要关注农民工，而且更要关注其子女的城市社会融合。那么，由此将给我们带来哪些挑战，我们当前的社会政策是否已经为此作好充分的准备，需要在哪些方面加以积极的应对呢?本文将以杭州市为例，从发展型社会政策的视角出发进行初步的分析。

一、农民工子女社会融合政策面临的挑战

本文首先将结合浙江省的情况探讨农民工子女在教育、越轨和贫困的代际传递等方面给城市社会融合提出的挑战，为分析杭州市的相关社会政策及其发展性要素奠定基础。

(一)农民工子女的教育问题

根据2011年首届城市学研究优秀成果征集评选活动提供的数据，杭州市有283万外来务工人员，在本市接受义务教育阶段的随迁子女19.25万人，占在校总人数的27.76%①胡轶笛:“19万农民工子女在杭州入学”，《今日早报》，2011年3月21日A5版。。不论是从上述已入学的农民工子女占全市在校生的比例，还是从可能未入学的、数量更大的随迁子女来说，农民工子女入学教育及其将来的城市社会融合，都构成了对现有政策的严峻挑战。

首先，农民工随迁子女的城市入学引发的流入地教育资源分配，是社会融合必须面对的一个重大问题。不论是教育经费，还是教师数量、学校设施，相对于社会需要来说总是有限的。如何满足新增加的农民工子女的教育需要，无疑是外来人口流入地政府面临的重大课题。这里不仅涉及到新增资源总量的有限性，而且还涉及到已有资源的合理分配问题。此外，针对农民工的流动性，如何既保证农民工子女享有公平的教育权利，同时又保证原有户籍居民的正当利益，也是各地政府需要权衡考虑的问题。此外，农民工子女的义务教育究竟应该是集中实施还是分散进行，是完全由公立学校解决还是采取其他的办法;是否应该对现有的学校加以容量扩充，其扩充的规模应该多大，哪些学校需要扩充容量等等，都是在具体政策制定和实施过程中不可回避的棘手问题。

其次，农民工子女义务教育政策的实施，涉及到流入地政府与流出地政府的责任问题。不管流入地地方政府是否清晰意识到对农民工子女的教育投入是一种人力资本投资，如果劳动力输入地能够在不付出人力资本投资、或少投资的情况下获得其人力资源，那么该现实或预期将会严重影响当地政府对农民工子女的教育投入。这是一个需要两地政府从农民工随迁子女的长远发展与社会的和谐发展目标出发，共同寻求兼顾经济利益与社会利益的课题。

第三，中央政府在农民工随迁子女城市社会融合政策方面的作用问题。农民工随迁子女在流入地的城市社会融合，涉及流入地政府的资源及原户籍居民的利益问题，因而相关政策的重点在流入地。但中央政府在统筹和协调方面的作用不可低估。最近，教育部颁布了《国家教育事业发展第十二个五年规划》，提出农民工随迁子女在公办学校接受免费义务教育的比例达到85%以上，推动各地制定非户籍常住人口在流入地接受高中阶段教育，实行省内流动人口就地参加高考升学以及省外常住非户籍人口在居住地参加高考升学。上述目标对于农民工子女的城市社会融合无疑具有重要的推动作用。对于这部分农民工随迁子女，如何保证其合法权益、促进其社会融合，中央政府在与各地政府协调过程中究竟应该扮演什么角色，也是做好农民工子女城市社会融合必须解决的课题。

(二)农民工子女的越轨问题

农民工子女的教育不仅仅牵涉到学校教育，还包括城市生活中的社会化。近年大量研究关注农民工子女在学校学习过程中表现出的行为偏差问题，以及在校内外出现的不同程度的越轨行为。事实上，越轨一直是国际学术界关于移民二代社会融合研究关注的内容［4］，一些研究更是将其视为潜在的罪犯［5］。据浙江省少年管教所2006年下半年对1582名在押犯罪人的调查统计，来自农民工家庭的占48.84%，其中本人长期打工的占17.18%［6］。

关于农民工子女在城市校内外生活过程中表现出的社会偏离行为，一些研究注意到其个人及其环境的影响。从个人方面来说，文化程度低、法制观念淡薄、个性缺陷、追逐物质利益等是造成其社会越轨的重要原因［7］。此外，一些研究还追溯到其成长环境，认为父母权威不高、教育观念不适应、教育方式不恰当，是其走向越轨的家庭原因。同时，学校不注重学生品德塑造、学习压力过重、学校条件差，也对其成长环境构成了不良影响［8］。除了个体的原因，越来越多的研究揭示了社会结构因素对社会越轨的影响。一些学者提出，中国社会存在的二元社会结构和社会不平等、贫富差距对农民工的社会越轨具有重要影响［9］，认为他们遭受的社会剥夺以及长期感受到的“二等公民”待遇对犯罪具有诱导效应［10］。同样，农民工子女承受的社会排斥，也可能造成其社会文化价值目标受阻，进而引发他们追求社会主导价值目标手段的偏离，或者造成他们以社会非主导价值目标取代主导目标，引发各种类型的社会越轨行为［11］。

农民工子女的社会融合是城市化的重要内容，越轨行为不仅是社会融合的失败，而且将给社会带来长远的负面影响。因此，如何从社会融合的角度应对农民工子女的越轨行为，特别是消除社会排斥对越轨行为的诱发效应，防微杜渐，无疑是中国未来社会和谐发展面临的重大挑战。

(三)农民工子女代际贫困问题

相关数据显示，农民工是城市生活中的低收入阶层［12］。作为农民工随迁子女，他们不仅遭受贫困的困扰，而且面临基础教育权利得不到保障、教育水平低、易导致社会偏离行为风险，他们未来的发展走向格外引人关注。吴世友通过与在京8位农民工子女访谈，从其就读的农民工子弟学校及其师资的不稳定性、教育质量得不到保障，以及家庭教育缺失等方面，认为在社会贫富差距急剧扩大的情形下，教育机会的不平等将造成农民工子女贫困的世代复制［13］。不论从扶贫还是防止社会越轨的角度来说，移民二代的贫困代际传递一直得到国际学术界的关注［14］;但在国内，关于农民工后代阶层社会流动停滞问题的研究还刚刚起步，有关研究主要还是对其无法获得高水平的义务教育、以及现实条件下无力提高其人力资本水平的一种担忧［13］。至于如何防止贫困的家庭代际传递问题，有关农民工人员子女的研究不但数量少，而且研究的深度和广度也有待开拓，特别是在政策方面缺乏系统和全面的研究。

二、农民工子女社会融合政策的发展取向分析

通过上述分析可以看到，农民工子女城市社会融合政策面临的挑战具有两重性，它既需要解决目标群体当前的义务教育问题，也要关注未来可能出现的社会越轨行为，甚至可能在其成年后呈现的贫困代际传递问题。这就要求相关的社会政策具有长远的发展视野，在解决当前面临的社会问题的同时，防范应对不当可能造成的长期负面影响。从这一角度出发，笔者以为目前在国内外受到关注的发展型社会政策尤其具有借鉴作用。不同于传统社会政策仅仅将社会开支用于维持救助对象的基本生活，发展型社会政策更为关注福利对象的自立自强，希望通过社会开支的投资和产出效应，帮助其摆脱被动依赖救助的困境，实现可持续发展［15］。那么，当前我们农民工子女社会政策中包含了哪些发展性要素呢?下面，我们将以杭州市为例进行分析。

(一)农民工子女城市移徙

根据舒尔茨关于人力资本的界定，农民工的异地打工本身便是一种具有发展效应的人力资本投资。借助迁移，农民工获得劳动力资源的有效配置，其子女也享受到更好的教育资源，从而为将来的发展积累人力资本。由于城乡户籍的二元体制，20世纪80年代之前农村居民进城面临诸多的限制。尽管在政府劳动部门的计划用工范围内，农村居民主要可以通过临时工、季节工及试用人员等形式在城市获得就业机会［16］，但这种用工性质决定了农民工在城市生活的短暂性，其子女根本不可能获得城市移居和发展机会。

在杭州市，90年代的劳动力市场管理规则仍然对农民工有着种种限制。《杭州市外来临时工管理暂行规定》指出，各单位在录用劳动力的过程中必须遵循先本市市区城镇、再市辖县、最后行政范围以外的原则。《杭州市招用外来劳动力管理规定》更是明确提出，劳动力招聘应该先本市后外地，先城镇后农村;经调剂吸纳富余职工、下岗职工和安置国家重点工程征地劳动力后仍不能满足需要、招用本市市区常住户口劳动力后仍不能满足需要、招用国家省市规定应招收的劳动力仍未能满足需要的情形下，才允许招用外来农民工。对于热门行业和工种，该规定更是明确提出不能招聘外来劳动力。显然，在这种背景下，农民工不仅难以在城市找到就业机会，更不用说融入城市生活，他们将子女带到城市寻求发展的机会也寥寥无几。随着城市经济发展，各地对劳动力需求的急剧增加。浙江省民营经济的崛起，更是对传统的劳动力市场管理带来了巨大冲击。从2000年开始，杭州市取消了原来一系列限制性劳动力市场管理规定，农民工数量急剧增加，相当数量的农民工已经不仅是一个人进城就业，甚至是父母兄弟姐妹孩子大家庭式的迁徙。不少中年妇女更是将自己在杭州的打工与孩子在城市接受更好的教育及其今后的发展相联系［16］。杭州市委和市政府2005年发布的《关于做好农民工人员就业和生活工作的若干意见》更是提出了逐步实现农民工与市区户籍居民享有相同或相近待遇的目标。所有这些发展，无疑对农民工子女获得更好的发展环境，进而提升人力资本创造了良好的环境。

(二)农民工子女义务教育

2003年国务院办公厅转发教育部等部委《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，我国农民工子女以义务教育为重点的人力资本发展政策进入到一个新的发展时期。特别是《中华人民共和国义务教育法》的颁布和实施，农民工子女在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的权利终于得到了法律的保证，并在各地逐步得到落实。

在杭州，农民工子女的义务教育主要有国有和非国有两大类，其中国有学校是由政府教育部门管辖的公办学校提供的正规教育。杭州市农民工子女教育的基本原则是“以公办学校为主，独立设置民工子女学校为辅”(杭教初〔2004〕15号;杭政办函〔2008〕163号)，因而官方公立学校一直在农民工子女义务教育中扮演主导作用。具体地说，农民工子女的学校教育又分为两种形式:一种是独立设置的民工学校。这些学校最初大多是通过对原有各种类型中小学资源的改造与整合，建立的国有民办形式的民工学校。例如，杭州下城区的明珠实验学校、拱墅区的运河学校，都是通过这类方式改造兴办的。2010年，杭州市对义务教育阶段的国有民办教育进行改革，一批国有民办中小学转制为公立学校。上面提到的明珠实验学校、运河学校与全国最早设立的国有民办民工子弟学校——江干区天成教育集团，以及其他一批国有民办民工学校也在改制的名单之中。

杭州市政府承担农民工子女义务教育的另一种形式，是将农民工子女按照学区就近上学的原则，直接插入普通公立学校实施义务教育。按照《杭州市义务教育阶段进城务工人员子女在杭就学管理暂行办法》，农民工子女可以“到实际居住地所属教育服务区域的学校报名，如居住地学校接受有困难，由居住地学校受理登记后统一报居住地的区、县(市)教育行政部门统筹安排”。如下城区教育局按照公办中小学接收为主渠道、专门学校和随班就读“两条腿走路”的方式，除了直接在居住地学校报名录取的学生以外，2009年又由区教育局统筹，无条件在该区中南部的13所小学安排了286名农民工子女的就学。该区进一步设想将农民工人员子女纳入到区域内全民教育体系之中，将学生分布在全区每一所中小学就读①参见杭州市进城务工人员子女教育网，http://wgw.hzedu.net/Template/ShowNew.aspx?id=773，2011年10月13日。。此外，杭州市也有一些普通公立学校，其农民工子女比例超过50%。如艮山路小学学生总数为679人，其中进城务工人员子女441人，占在校学生总数的65%②参见杭州市进城务工人员子女教育网，http://wgw.hzedu.net/Template/ShowNew.aspx?id=821，2011年10月13日。。

除了上述在农民工子女义务教育中占据主导地位的公立学校以外，在杭州市还有一部分民办学校，如由个人出资的纯民办全日制小学西湖区天蓝小学。此外，该市也存在部分教师没有相关证件和资格、硬件完全没有达到标准、安全没有保证的“三无”民间非法民工学校，但是近年数量减少③章建森，郭国平:“杭州下沙一非法民工子弟学校被迫关门后—漂泊的小书包何处安身”，《今日早报》，2006年9月27日A2版。。

与这些农民工子女义务教育同时发展的是杭州市教育开支的投入。如2009年杭州教育局、财政局市本级教育费附加中安排专项补助经费650万元，补助市区各教育局经批准独立设置、非公办义务教育阶段进城务工人员子女学校在校生和接收进城务工人员子女义务教育的公办学校，同时要求各区在本级教育经费中以1:1的比例安排专项经费补助给接收进城务工人员子女的学校(杭教计［2009］37号、杭财教［2009］616号)。这些措施对于促进农民工子女人力资本的发展具有重要意义。

(三)农民工子女医疗救助

相对教育，医疗卫生服务作为一种人力资本的投资还没有充分引起社会的重视，一些农民工及其家属往往患病无力治疗进而酿成悲剧。从人力资本投资的角度来看，杭州市在农民工子女医疗卫生政策方面还有许多事情可做。杭州市委、市政府承诺，农民工享有医疗、与本地居民相同或相近待遇(杭州市委、市政府，2005)。该市2008年颁布《杭州市农民工人员特殊困难救助办法(试行)》(市委办发［2008］130号)，向持有杭州市区暂住证、连续居住一年以上的法定劳动年龄者提供人身伤害、重大疾病等方面的救助。值得注意的是，该规定不仅仅针对农民工本人，还包括其在杭州共同居住的家人。根据这一规定，农民工子女在遇到疾病或人身伤害的情况下，可以获得2000-10000元的救助补贴。并且，如果在一年内重复遭遇救助范围内的不测事件，当事人还可以多次提出救助补贴(杭春风办〔2008〕5号)。这一规定，显然对于保证农民工子女健康、促进其人力资本发展具有积极意义。

此外，由于该规定补助的内容不仅包括医疗范围，还可以是家庭财产的重大损失，因而在某种程度上也具有资产保障的发展性取向政策效应。尽管现有政策在这些领域还几乎是空白，但上述规定无疑是一个很好的开端。

三、农民工子女融合发展型社会政策建构

上面的研究显示，改革开放以来，一些城市在农民工子女的社会融合政策方面，尤其是在人口迁移和义务教育方面取得了显著成就。但是从发展型社会政策的视角观察，在消除贫困的代际传播、促进人力资源发展以及维护社会的稳定等方面，目前的政策与社会融合的目标还有很大距离。

首先，必须从发展型社会政策视角出发，充分认识实施农民工子女投资取向社会政策的重要性。与一般的社会政策相比，发展型社会政策更为重视社会问题的防范功能。传统社会政策的重点不在消除产生社会问题的根源，更不在于改变社会问题形成的一般社会结构，并不能从根本上化解和消除存在的问题，是一种治标不治本的策略。发展型社会政策试图改变这一方法，将社会干预的重点提前到社会问题的形成环节，将社会开支重点用于福利对象具有投资性的项目上，提升弱势群体和个体参与社会生活的能力，实现可持续性发展［17］。

根据这一思想，考虑到农民工子女的社会融合对城市社会发展的长远影响以及可能产生的问题，我们在制定相关政策的过程中必须防患于未然，不能过于强调眼前的成本而忽略长远更为高昂的补偿代价。尽管某些融合政策可能一定程度上会牺牲当地居民的某些利益，但是从长治久安以及和谐发展的角度来说，眼前的牺牲是有意义的，可以赢得无法估量的投资收益。从前面的政策分析来看，农民工子女城市社会融合政策，包括目前做得较好的义务教育政策，还是显得比较被动，缺乏一种长远的发展性视野，尤其是没有从目标群体未来的社会融合以及城市社会的和谐发展角度出发，防患于未然。要做到这点，需要我们转换认识，既要意识到农民工随迁子女城市社会融合的必然性，也要确立发展的视野，从社会投资的角度设计目标群体的相关社会政策。

其次，要从发展型社会政策的视野出发，拓宽农民工子女社会融合政策涉及的领域。目前一些研究谈到发展型政策的时候，最为关注的是人力资本的投资。从我们上面的分析中可以看到，我国目前有关农民工子女的发展型政策中，关注的主要也是促进人力资本增长，并且主要又集中于学校义务教育领域。事实上，从发展型社会政策的投资概念出发，可供投资的政策领域不仅仅局限于人力资本，而人力资本也不仅仅局限于教育培训。对此，美国学者米奇利(James Midgley)曾经做了较为全面和详尽的阐述，提出了包括人力资本、社会资本、资产积累、自谋职业和制度保障等发展性策略［18］。与农民工子女的社会融合政策相对应，笔者以为具有重要参考价值的主要是人力资本、社会资本和资产积累等政策。

诚如上面分析揭示的，目前有关农民工子女的发展型政策中，成效最大的是义务教育。然而，笔者以为，在这方面我们也仍然有许多亟待改进之处。首先，对于大量不满足在当地接受义务教育的农民工子女，是放任自流还是采取积极的对策。其次，对于已经进入正规学校接受义务教育的农民工子女，如何有效地改进教育效果，究竟是设立独立的民工学校还是实施与城市孩子同校，这些问题需要我们在深入研究的基础上作出有效决策。第三，义务后教育也应该引起高度重视。虽然中央部门已经开始研究农民工子女在其父母就业城市参加高考问题，但是这些孩子的高中教育仍然面临挑战。尽管杭州市已经在农民工子女接受职业高中教育方面有了多年尝试，但这方面也仍然有许多问题需要从发展型社会政策的角度出发加以进一步的整体设计。

中文的语境中，社会资本往往被认为是一种社会关系;而在社会政策领域，社会资本强调的是具有凝聚群体功能的社会网络和制度化的社会关系，更侧重于社区中的社会基础设施作用，认为它有助于促进社区团结及居民对地方发展的承诺［15］。一些研究甚至认为，家庭拥有的社会资本对于促进下一代的人力资本形成有着积极的促进作用［19］。然而，目前农民工及其子女的居住地仍然集中在城乡结合部，交往的对象也以传统的血缘和地缘群体为主，政府及社会组织对这部分人口的社会服务不足，社会资本仍然十分匮乏。这也显示出我们具有发展取向的城市社会融合政策的不足。

所谓的资产，指的是家庭拥有的财富储备。个人或家庭拥有的资产不仅具有重要的社会风险防范和缓冲功能，它还可以增加个体或家庭对未来生活的信心，获得质量更高的产品、更为可靠的服务和制度化的支持渠道，从而获得更好的发展［20］。尽管杭州市早在本世纪初便率先确立了面向城乡居民的最低生活保障制度，目前也确立了农民工困难救助办法，但是农民工由于户籍限制仍然不能享受经常性的制度性救助，传统救助办法对于家庭财产的限制，即使是已有的救助办法也没有将资产作为一种政策目标，对此仍然需要做进一步的理论研究和实践探索。

第三，要在强化政府社会投入的同时，充分调动社会民间的力量，更好地贯彻落实发展型社会政策的各项对策，真正实现农民工子女的社会融合目标。发展型社会政策强调政策的投资和产出效应，并不是要减少政府在社会政策方面的开支。事实上，发展型社会政策继承了英国早期社会政策制度主义(institutionalism)的传统，十分强调政府在社会福利方面的主导作用和投入［16］。从现实中一个政府的社会政策是否具备发展型特征的角度来看，其评价的依据同样是用于投资取向的政策开支在整个社会福利事业中占据的比重。因此，我们提出确立农民工子女的发展型社会政策体系，绝对不是以是否有产出为依据减少社会投入，而是要强化政府在实现农民工子女城市社会融合水平方面的作用。

但是，发展型社会政策并不主张光由政府单打独斗，而是由政府、社区和个人共同促进社会发展目标［15］。除了上述通过激活个人的积极性以及发挥政府的制度主义功能以外，发展型社会政策也十分重视社会资本及其资产的作用。

在农民工子女投资性融合政策的制定与实施过程中，民间力量与非政府组织将发挥重要作用。大量研究显示，农民工目前在城市生活过程中利用的主要仍是亲戚与老乡这样具有高度同质性的社会资本。除了政府的组织渠道，借助民间个体与非政府组织的社会资本功能，为农民工子女的各方面发展提供支持作用，将直接影响到其社会融合的质量和水平。从这一方面考虑，我们应该加强对非政府组织的管理，积极推动各种非盈利性社会服务功能的非政府组织的发展，形成农民工在其社区生活构成中社会资本和资产，对其发展形成长远的促进作用。

显然，促进农民工子女的社会融合、尤其是消除其长远城市生活过程中的社会流动停滞风险，是一项十分复杂和艰巨的任务，除了地方政府的努立还需要中央政府在更高的层面加以统一规划和协调，并充分调动社会各界的参与热情。发展型社会政策无疑为我们实现这一目标提供了一个富有建设性的思路和策略。只要我们高度认识农民工子女城市社会融合的深远意义，从发展型社会政策的角度从长计议、整体规划，便一定能够实现社会各个阶层共享发展成果的和谐社会发展的目标。

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