政府信息公开行政相对人权利救济机制研究＊

陈书全

（中国海洋大学 法政学院，山东 青岛266100）

一、问题的提出

政府信息是指各级政府及其职能部门在履行职责过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的各种信息资源。①参见《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008.5.1）第2条。在现代社会中，政府信息作为一种重要的公共资源，②由 于政府信息是各级政府及其职能部门在履行职责、实施公共管理过程中制作或获取的各类信息资源，因而从理论上来讲，应属于职务成果范畴。在代议民主政体下，政府只是作为民众的代理人代为掌有、保管这些信息资源，即便那些因公共管理需要，不便于对外公开的信息（如涉及国家机密、商业秘密和个人隐私的信息），仍然不属于政府专有的私人信息。因此，政府信息从性质上应属于公共（信息）资源，属于被代理人的社会公众所有。——作者注。不仅是各级政府及其部门有效实施公共管理的重要依据，也涉及社会公众的各种权利义务。政府信息公开在法律上，是指国家各级行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，在行使国家行政职权的过程中，通过法定形式并依程序，主动将有关政府信息向社会公众或依当事人申请而向特定个人或组织公示、公开的制度。［1］政府信息公开对提高政府工作的透明度，监督、促进依法行政，维护和保障公民的合法权益，以及充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，③参见《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008.5.1）第1条。具有重要规范与保障作用。不仅如此，信息公开本身亦成为各国政府甚至国际组织实现管理目标的一种重要监管手段，如在环境管理领域，环境信息公开是环境监管系统的重要组成部分，发挥着极其重要作用。④在过去几十年，环境信息披露成为诸多国家环保监管机制中不可或缺的一部分，也是国际环保协议经常使用的一种手段。在国际上，相关协议和宣言都强调环境信息公开在可持续发展和环保方面的重要作用，1992年《里约宣言》第10条原则，阐明获得环境信息是公众参与环保的三大支柱之一；1998年《关于在环境事务中获得信息及其决策过程中公众参与、获得司法公正的公约》（奥胡斯公约）明确提出，环境信息公开的最佳实践包括政府信息公开体系规定，主动提供环境质量信息，政府环境法律与政策，工业排放与其他环境信息。环境信息公开甚至被称为继命令与控制监管（例如大气标准，排放／废水标准）和基于市场的环境监管（例如经济激励措施，税收以及总量排放控制与交易）之后的环境监管“第三次浪潮”。目前，全球已经有超过90个国家和地区对信息公开制定了相关的法律。世界银行、经济合作与发展组织（OECD），以及联合国环境署、联合国工业发展组织和联合国训练研究所，都大力支持发达国家和发展中国家把信息公开作为一种环境监管的工具。［2］

我国自2002年10月首部专门规定政府信息公开的地方政府规章《广州市政府信息公开规定》出台以来，很多地方相继制定、颁布了政府信息公开的地方性法规和地方性规章。⑤据不完全统计，至《政府信息公开条例》实施生效前后，全国共制定关于政府信息公开的地方性法规、国务院部门规章和地方政府规章近30部。为促进和规范政府信息公开，国务院第165次常务会议于2007年1月17日审议通过了《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》），自2008年5月1日起施行。《条例》从基本原则、公开的范围、公开的方式和程序、监督和保障等方面进行了具体明确规定。作为我国第一部政府信息公开的全国性基本法规，《条例》以行政法规的形式对公民的知情权具体化和明确化，将政府信息公开的义务法定化。《条例》的颁布标志着我国政府信息公开步入规范化、法制化轨道。作为硬性制度约束规则，其实施对于进一步促进我国政府信息公开合法化、制度化和保障公民知情权无疑具有重要意义。

《条例》实施以来，我国的信息公开已取得了较为显著的成效。但由于起步较晚、立法不完善等诸多因素影响和制约，我国的政府信息公开在无论是在立法还是实践中还存在着一些问题和不足。其中，权利救济机制的不完善成为制约信息公开进一步良性发展的重要障碍。“无救济，无权利”，权利救济不仅是法律制度体系中不可或缺的重要部分，也是防止对权利侵害的重要制度保障。当公众获取政府信息的权利受到侵害时，如果没有相应的有效救济机制加以保障，法律所设置的权利无论多么完善，也只能是纸上权利。因此，建立完善而又有效的救济机制成为推进我国政府信息公开的重要任务和关键所在。

二、我国政府信息公开相对人权利救济机制存在的主要问题

（一）信息公开相对人权利救济机制的内容

政府信息公开救济机制是指当公众的政府信息获取权或相关权利在政府机构实施信息公开行为的过程中遭受侵犯时，受害人根据法律规定，通过有权机关对侵权行为进行矫正、纠正或补救以维护、实现其合法权益的方式、方法、程序和制度。权利救济机制由国家法律确立，以国家强制执行力为保障，有利于保障社会公众的政府信息获取权等相关合法权益，并促进政府信息公开活动的有效实施。［3］（P196－197）

长期以来，我国政府信息公开存在着相对人权利救济方面的法律缺失。2008年5月1日实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》较为系统地确立了政府信息公开中的“救济原则”，弥补了我国信息公开立法在相对人权利救济方面的不足。《条例》确立了申请人认为其信息获取权受到侵犯时，可以依据《条例》⑥《 中华人民共和国政府信息公开条例》第33条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。及《行政复议法》、《行政诉讼法》之相关规定通过申诉、申请行政复议或者提起行政诉讼来保障自己的相关权益。而对于申请人之外的与被申请公开的政府信息存在法律上利害关系的其他当事人⑦有学者也称之为“第三人”，意指在政府信息公开案件中，与被申请人——决定信息公开与否的行政机关和申请人——申请信息公开的当事人二者相对而言的公民、法人或其他组织。合法权益（隐私权或商业秘密）受侵害的，《条例》在第23条亦做了原则性规定。⑧《 中华人民共和国政府信息公开条例》第23条规定：行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。这些规定，即体现了《条例》对政府信息公开相对人的权利救济原则，也构成了我国政府信息公开相对人权利救济机制的主要内容。第一，行政救济即行政申诉与行政复议。⑨所谓行政申诉，是指“当事人向作出处理决定的原行政机关或者上级行政机关提出不服，要求重新审查处理，是否处理由行政机关自行裁量。”《条例》第33条中关于“举报”、“调查处理”等内容实质上就是行政申诉的规定。行政申诉制度是基于行政机关的上下级行政隶属关系，根据当事人申请，在行政系统内部由上级（或本级）对下级（自己）的职权行为所进行的层级监督、检查制度。严格意义来讲，不属于救济机制的范畴，故本文不加以阐述。行政复议是指信息公开相对人认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出申请，复议机关按照行政复议程序对具体行政行为进行合法性和适当性审查，并作出复议决定的一种法律救济与监督制度。该制度特点是程序简便，符合效率原则，由熟悉业务的行政人员作出，适应行政案件的专门性特点，［4］因而成为包括我国在内世界各国政府信息公开救济机制中所确立的保障公众知情权得以实现的一项重要制度。第二，司法救济即行政诉讼。行政诉讼是人民法院依照诉讼程序审查被诉具体行政行为合法性的法律救济制度。根据司法最终原则，行政诉讼是权利救济的最权威手段，也是解决行政争议的最后途径。我国《政府信息公开条例》第33条对相对人通过提起行政诉讼解决信息公开行政争议作了明确规定，但对该类案件的受案范围、起诉人资格、举证责任、起诉程序、赔偿等问题没有细化，政府信息公开行政诉讼仍需按照《行政诉讼法》的一般规定执行。［5］

在行政复议与行政诉讼两种救济机制的衔接方面，依据法律规定，我国采取的是当事人自由选择主义，即如果政府信息公开相对人认为行政机关的政府信息公开具体行政行为侵犯其合法权益，可以向有关机关或部门申请行政复议，对复议决定不服，再向人民法院起诉，也可以直接向人民法院提起行政诉讼。⑩《 政府信息公开条例》第33条第2款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”。

（二）信息公开相对人权利救济机制存在的问题

从我国现行立法关于政府信息公开的权利救济规定来看，同大多数国家的信息公开救济手段基本相同，我国对政府信息公开相对人权利救济采用的是以行政复议与行政诉讼为主的救济手段，且在两种救济机制衔接关系上，采取当事人自由选择主义。这种救济机制的选择和程序设置，基本符合我国的实际情况，并与现行相关法律制度相吻合。但从《条例》实施后出现的我国政府信息公开“第一案”⑪到各地大量涌现的信息公开案件所遭遇的行政和司法“玻璃门”现象表明，⑫“玻璃门”是一种比喻，意指看着是敞开的但实则进不去。参见陈仪：政府信息公开为何屡遇“玻璃门”——评《政府信息公开条例》第一案，《法学》2008年第7期，第68页。我国的政府信息公开权利救济机制对公民知情权的保障还不够切实、规范，尚存在诸多问题与困境。

1、行政救济与司法救济的衔接不科学。关于行政救济与司法救济两种机制的衔接关系，各国立法尽管不一，但在实践中通常存在三种模式：行政救济优先、相对人自由选择和行政终局。由于行政终局与“司法最终原则”相违背，因而通常仅适用于国防、外交等涉及国家主权的特定行政行为，且须以法律明确规定为依据。从世界范围来看，政府信息公开中对相对人的权利救济，大多数国家或地区采用“行政救济优先”模式。我国及日本等少数国家采用由当事人自行选择救济手段模式。这种模式对寻求救济的当事人选择何种救济方式虽然具有一定自由性和灵活性，但该模式在政府信息公开案件中存在的缺陷也是非常明显的。首先，按照法律经济学观点，最大限度利用有限资源达到救济效果是救济制度设计的重点。司法救济与行政救济相比，不可避免要支出诉讼费、律师费等费用。尤其是在信息公开案件中，由于信息的价值很大程度上取决于信息的时效性，信息公开需求者对于特定信息的公开也具有较强时效要求，而司法救济恢复秩序往往需要一定时间周期，信息及信息公开需求可能会因此失去其原本价值。其次，由于司法权力具有最终性，申请人一旦选择行政诉讼程序，就意味诉讼结果是最终的裁决。这样的制度设计，即容易造成复议制度无法有效地发挥其保障作用，也导致大量的政府信息公开案件直接涌入法院，大大增加法院的负担。

2、利害关系人（第三人）权利救济制度不完善。政府信息公开案件中的利害关系人是指，虽然未申请信息公开，但与被申请公开的政府信息存在法律上利害关系的其他当事人。有学者也称之为“第三人（方）”，意指在政府信息公开案件中，与被申请人——决定信息公开与否的行政机关和申请人——申请信息公开的当事人二者相对而言的公民、法人或其他组织。由于第三人（方）与被申请公开的政府信息存在法律上利害关系，故该信息的公开可能会影响到其权益。一般来讲，政府信息公开中涉及到第三人权利救济的类型主要有两种：一是行政机关倾向于公开有关信息时的第三人权利救济；二是行政机关拒绝公开有关信息而申请人提起行政诉讼时的第三人权利救济。［6］《政府信息公开条例》第23条对“第三方”的权利作了规定：“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。”这一规定在一定程度上起到保障第三人的权利的作用，但显然也存在明显不足。首先，条例虽然赋予第三人可以不同意公开的否决权，但这个否决权是不完整的。因为根据本条规定，对于涉及第三人权益的信息是否公开的最终判断权掌握在行政机关手中，即使第三人不同意公开，行政机关也有权基于自身对于公共利益的判断而否决第三人的意见，并公开有关的信息。而对于行政机关的判断，实际上没有任何有效的制度约束手段，这对于第三人是不利的。其次，《条例》对于行政机关出于公共利益需要而公开涉及第三方商业秘密、个人隐私的政府信息，只规定政府负有通知和说明理由的义务，对于第三方是否有救济权利，以及救济的程序、时效没有做任何规定。

3、政府信息公开行政公益诉讼制度缺失。行政公益诉讼作为与行政私益诉讼相对称的诉讼制度，是指公民、法人或其他组织认为行政主体行使职权的行为违法，侵害了公共利益或有侵害之虞时，虽与自己无直接利害关系，但为维护公益，而依法向特定机关提出起诉请求，并由特定机关向法院或者直接向法院提起的行政诉讼。作为一新型诉讼形式，行政公益诉讼在西方法治国家已发展得相当成熟，并成为有效维护公共利益的重要手段。政府信息公开不仅涉及特定相对人的各种权利义务，作为一种重要公共资源，与公共利益密切相关。《条例》除了在第13条规定行政机关应相对人申请公开相关信息的义务之外，还明确规定了主动公开信息义务，⑬《 政府信息公开条例》第9条：行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的；（三）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；（四）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。并就主动公开信息的范围、期限等具体事项作了相应规定。⑭《政府信息公开条例》第18条：属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开。法律、法规对政府信息公开的期限另有规定的，从其规定。对于那些属于主动公开的事项信息，在行政机关不依法履行主动公开义务情形下，因缺乏具体行政相对人，私益诉讼便显得无能为力。此外，根据《条例》及《行政诉讼法》的规定，相对人对政府信息公开行为提起诉讼，必须具备原告资格条件，其中的重要一项要求是被告的信息（不）公开行为侵犯了当事人的合法权益。如果相对人申请公开的信息与自己不存在法律上利害关系或者行政机关的不公开信息行为仅对申请人产生侵害之虞时，当事人因不具备原告资格而无法向法院提起诉讼，政府信息公开行政公益诉讼则可以弥补这一缺陷。

4、案件审理的具体程序制度不合理。一是不公开审理制度的缺失。根据《行政复议法》、《行政诉讼法》的规定，无论是在行政复议还是在行政诉讼中，复议机关和法院对案件的审查、审理以公开审理为原则，复议申请人或原告有权查阅行政机关提交的证据材料和有关的文件。这一规定在一般行政案件中是维护复议申请人或原告合法权益的有效手段，然而在政府信息公开行政复议和行政诉讼案件中，就难以适用。因为关于政府信息公开的行政复议或行政诉讼，其焦点涉及当事人申请的政府信息是否应当公开的问题，如果被申请复议或提起诉讼的行政机关提交的证据材料本身是否可以公开是有待确定的，如果公开审理或按照公开审理规定，在审理阶段就允许当事人查阅行政机关提供的证据材料，那么就等于已经将存在争议的政府信息向当事人公开了，行政复议或行政诉讼自然也就失去了其应有意义，这在第三人不同意公开涉及其商业秘密、个人隐私的信息公开案件中尤为重要。二是不停止执行制度的适用。我国《行政复议法》、《行政诉讼法》分别规定“复议不停止执行”、“诉讼不停止执行”原则，即被诉具体行政行为原则上不因被申请复议或被提起诉讼而暂停执行。法律的这一规定主要出于行政管理效率考虑，这对一般行政行为无疑具有合理性、科学性。但由于政府信息公开案件具有自身特殊性，使得这一原则难以适用。比如，在第三人不同意公开涉及其商业秘密、个人隐私的信息而行政机关根据《条例》第23条之规定，认为不公开可能对公共利益造成重大影响而予以公开的案件中，如果在第三人申请复议或提起诉讼过程中，行政机关的公开信息决定照常执行，则复议或救济对当事人已失去了救济意义。

三、完善我国政府信息公开相对人权利救济机制的建议

（一）确立“穷尽行政救济”原则

行政救济和司法救济作为当事人进行权利救济的不同手段，有着不同的制度价值和功能趋向。“穷尽行政救济原则”是英美等大多数国家在法院管辖中普遍适用的重要原则，从世界范围来看，政府信息公开中对相对人的权利救济，大多数国家或地区采用“行政救济优先”模式。如美国《信息自由法》第1款第（六）项规定：行政机关拒绝公众的请求时，应当告知请求人有权向该行政机关首长请求救济。许多行政机关制定有程序规则，规定公众请求救济提供文件的程序，其中包括不服初步决定的行政救济在内。请求人必须按照穷尽行政救济，否则法院不能取得管辖的权力。［7］（P1007）穷尽行政救济原则首先是基于现代行政管理的专业性和效率性要求考虑的，由于信息公开对于相对人或利害关系人具有较强时效性要求，与诉讼救济相比，行政救济具有简便、高效、专业性强的特点，便于尽快确定申请人的权利状况和及时解决行政争议。其次，行政救济前置体现了对行政机关行使职权的尊重，可以避免司法程序不必要的和不合时宜的干预行政程序。再次，行政救济的制度价值不仅在于对行政行为合法性审查，还在于对其合理性的审查，可以弥补我国行政诉讼审查仅限于合法性审查的不足。此外，将行政救济作为行政诉讼必经的诉前程序，可以使一部分行政争议不必直接进入终局性的司法程序就得到解决，减轻了法院讼累，提高司法效率。因此，建议我国借鉴国外做法，在政府信息公开权利救济机制中确立“穷尽行政救济”原则，建立行政复议前置制度。

（二）完善利害关系人（第三人）权利救济制度

在政府信息公开案件中，利害关系人（第三人）主要是指与被申请公开的信息存在法律上利害关系的除申请人之外的其他公民、法人或其他组织。由于其与本申请公开的信息存在利害关系，该信息一旦公开，将会侵犯其商业秘密、个人隐私等合法权益，故在政府信息公开权利救济机制中，确立对利害关系人的权利救济制度是非常必要的。《政府信息公开条例》第23条通过赋予利害关系人不完全否决权确立了对第三方的权利救济，但这一规定显然存在明显不足，尚需进一步完善。第一，进一步明确征求第三方的意见期限。根据《条例》规定，行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见。但《条例》没有关于第三人回复意见的规定，导致实践中行政机关预留给第三人提出反对意见的期限过短而难以提出充分合理的反对意见。因此，有必要对此作出统一规定，该期限规定既不能过短，要保证第三人有充分的时间搜集证据、说明反对公开的理由；也不能过长，以避免申请人的知情权受到不必要的延耽。⑮如，南非规定的是在告知之后的21日内第三人应该提出书面意见，加拿大规定的是在20日内。若在法定期限内没有表达意见的，将不会影响行政机关决定的作出。第二，关于是否公开决定的生效。行政机关在审查第三人反对意见的基础上，应该及时作出被申请信息是否公开的决定。作出不公开决定的，决定可以即时生效。若行政机关作出公开决定，决定不能即时生效，应该附一定的期限生效，以便第三人在这个期限内通过申请复议或提起诉讼进行救济。如《日本行政信息公开法》第13条第3款规定：“……在作出开示决定时，开示决定之日到开示实施之日之间，必须留有至少两周的期间。”［8］（P227）第三，确立“预先 禁制令”制度。《条例》虽然赋予第三人可以不同意公开的否决权，但这个否决权是不完整的，行政机关可以以公共利益需要否决当事人而公开信息。为此，美国《反情报自由法》规定了“预先禁制令”制度，［9］当行政机关为了公共利益而公开涉及第三方商业秘密、个人隐私的政府信息时，第三方有向法院提起行政诉讼的权利，在法院通过判决阻止行政机关公开涉及其商业秘密、个人隐私的政府信息之前，有权请求法院发出预先禁止命令以维护其合法权益不受侵犯。我国应引入这一制度，以更好保护第三人合法权益。

（三）设立信息公开案件审理特别程序制度和信息公开行政公益诉讼制度

政府信息公开行为不同于一般行政行为，基于其自身具有的特殊性，政府信息公开案件在审查、审理程序上不能简单适用一般行政争议案件的程序制度，应适用更具针对性的特别程序制度设计。第一，确立不公开审理制度。关于政府信息公开案件的行政复议或行政诉讼，其要解决的核心是当事人所申请公开的信息是否涉密（国家机密、商业秘密和个人隐私）的问题，在有权机关做出非涉密认定之前，公之于众显然是不合适的。在第三人提起的反信息公开诉讼中，存在同样的问题。因此，信息公开案件的审查、审理应适用不公开审理，同时应明确规定，被申请公开的信息在审查阶段不属于申请人、利害关系人（在第三人提起的反信息公开诉讼中）所查阅的资料范围。第二，确立“复议、诉讼停止执行”制度。在第三人提起的反信息公开行政复议或行政诉讼中，如若被申请复议或被起诉的信息公开决定仍然执行，则复议或诉讼就失去了对第三人的救济作用而毫无意义。为更好保护第三人的合法权益，此类案件应适用“复议、诉讼停止执行”原则，或者规定此类案件为“诉讼不停止执行”原则的例外情形。复议、诉讼“期间停止执行具体行政行为，只是暂时冻结了该具体行政行为的效力，是否恢复其执行力，取决于法院对该具体行政行为的最终判决。”［10］（P595）此外，对于那些属于主动公开的事项信息，在行政机关不依法履行主动公开义务情形下，以及公民的人身权利、财产权利等合法权益未受到实质侵犯而只是有侵害之虞时，因缺乏具体行政相对人，或者处于侵害之虞状态的相对人因不具有“诉”的权利而无法提起私益诉讼时，公益诉讼制度是弥补私益诉讼无法保护相对人权益的重要救济机制。

民主必须建立在信息公开之上，而信息公开又必须有具体法律制度加以有效保障。《条例》的出台在我国民主建设的历史上具有里程碑式的重要意义，但我们也要看到《条例》关于权利救济机制的规定还存在一些不尽完善的地方，对此，我们既要靠自身的摸索，也要积极地借鉴国外的成熟立法，通过制度进路的不断改进，进一步完善我国的信息公开权利救济机制，才能使《条例》真正起到规范、促进政府信息公开，保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息的知情权，提高政府工作的透明度，促进依法行政的预期的作用。

（说明：本文系中国海洋大学青年教师科研专项基金项目“环境影响评价（EIA）公众参与程序保障与规范研究”的阶段性成果，项目编号为：201013072）

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