刍议中国特色营利性民办高校建设

2012-08-15王一涛高飞

浙江树人大学学报(人文社会科学版) 2012年4期

王一涛高飞

(浙江树人大学中国民办高等教育研究院，浙江杭州 310015)

营利性民办高校的存在是全球普遍现象，美国、澳大利亚、日本、韩国和印度尼西亚等国家都存在着营利性民办高校。我国很多学者从不同角度论述过营利性大学，但在《国家中长期教育改革和发展规划纲要》(以下简称《教育规划纲要》)颁布前，学术界对营利性民办高校的研究侧重于介绍国外(主要是美国)营利性大学的情况以及营利性民办高校的理论基础，缺少关于营利性民办高校的本土化理论。

《教育规划纲要》指出要“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”，这是一个很大的突破，标志着我国具备了开展营利性民办高校试点的法律依据。《教育规划纲要》颁布以后，福建、宁波、温州和陕西等省市均进行了民办学校分类管理试点，特别是温州的民办教育“新政”和陕西的民办教育改革，［1－2］引起了学术界的高度关注。温州和陕西的民办教育改革方案都明确提出，可以进行营利性民办学校试点。“温州新政”指出，“营利性民办学校按照相关法律法规规定可以登记为公司制企业、个人独资企业、合伙企业及其他法人企业”。《陕西省人民政府关于进一步支持和规范民办高等教育发展的意见》指出，“民办高校、高等教育助学机构分为非营利性和营利性两类”。

这些地方的试点方案对非营利性民办高校的认定标准、享受的优惠政策等问题都作了详尽的规定，但是，对营利性民办高校的描述基本都是一笔带过，未作深入的阐述。对营利性民办高校的阐述之所以很简略，一方面是由于非营利性民办高校是我国民办高等教育的发展重点，另一方面也是由于对营利性民办高校的理论准备还不够。

笔者拟就开展营利性民办高校试点的积极意义、营利性民办高校可能产生的途径、进行营利性民办高校试点的对策建议等问题进行阐述，从而丰富我国的民办高等教育理论体系，为探索具有我国特色的营利性民办高校体系献出微薄之力。

一、营利性民办高校的概念界定

清晰地界定概念是深入讨论的前提。营利性民办高校是指具有学历授予资格的、采取营利模式运作的民办高校。这个概念包括两个要点。第一是“营利性”。营利性意味着学校采取营利模式进行运作，获取利润是重要的(当然不是唯一的)办学目标，且利润可以在办学者中分配。营利性民办高校的所有权归投资者所有，学校终止办学并偿还各项债务后的净资产归投资者所有。第二是“民办高校”。民办高校不同于民办高等教育机构，它是指具有学历授予资格的高校，而民办高等教育机构是指不具有学历授予资格的各类培训机构，如专修学院。根据教育部官网的数据，2010年我国共有“民办高校”(不包括独立学院)353所，“民办其他高等教育机构”836 所。［3］在《教育规划纲要》颁布之前，我国就有很多营利性的民办教育培训机构，其中很多机构还在美国上市，如“新东方”、“环球雅思”和“学而思”等，这些机构不在本文的讨论范围之内。

二、开展营利性民办高校试点的意义

虽然陕西和温州等省市都指出可以进行营利性民办学校试点，但是，学术界对开展营利性民办高校试点的意义尚未达成共识，很多学者认为目前尚不具备开展营利性民办学校试点的必要性。［4］因此，充分地认识开展营利性民办高校试点的积极意义，是推动营利性民办高校试点的前提。

1.营利性民办高校可借鉴国外的成熟经验。营利性大学不仅存在于美国，也存在于亚洲的日本、韩国和印度尼西亚等国，［5］其中美国的营利性私立大学是美国私立大学的重要组成部分。从1990年以来，美国有学位授予权的营利性大学的数量不声不响地提高了112%，也就是从350所增加到750所。［6］31996年，美国两年制和四年制的高校中，营利性大学占了15%……他们占了美国招生总数的2.1%。［6］4虽然美国营利性私立大学没有产生和非营利性私立大学一样重要的学术影响，但他们在很多方面作出了贡献。营利性大学减轻了政府的财政负担，他们没有花纳税人的一分钱，完全依靠自己的力量培养了大批毕业生。王志强、姜亚洲的研究还发现，美国的营利性大学是推动美国高等教育公平的隐性力量，在促进美国社会边缘群体(妇女、有色人种、印第安人、残疾人等)接受高等教育和职业培训、改善教育状况方面起到了巨大的作用。［7］

2.营利性民办高校试点符合我国民办高等教育发展的实际。关于我国的民办高等教育，邬大光有一个权威数据，他经调查后发现我国大约80%的民办高校都是“投资办学”。［8］所谓投资办学，是指举办者在办学时是带有投资意图的，是希望得到办学回报的。既然大部分民办高校都有投资意图，那么，进行营利性民办高校试点就符合我国民办高等教育的发展实际。当然不可能让全部具有投资意图的民办高校都成为营利性大学，但至少可以让一部分民办高校探索走营利性发展模式，成为名副其实的营利性民办高校。

3.营利性民办高校能以较低的资源投入换来较高质量的教育。从经济学的视角来看，教育就是一种服务，这种服务和其他服务一样，也可以通过市场机制(价格机制)来交易。受教育者之所以对教育有需求，是因为接受教育可以增进自身的知识和技能，提高未来的职业地位和收入。教育的提供者则可以在满足受教育者的需求这一前提下，获得适当的利润。营利性民办高校就是通过价格机制来提供教育服务，既满足受教育者对教育的需求，又满足投资者获取利润的动机。弗里德曼所提出的“教育券”制度，其思想精髓就是运用市场机制来解决公办学校效率低下的问题。他说，“教育劳务可以由以营利为目的的私营教育机关或非营利的教育机关所提供，政府的作用限于保证被批准的学校必须维持某些最低标准”。［9］

4.营利性民办高校试点是真正贯彻《教育规划纲要》精神的需要。《教育规划纲要》指出要“开展对营利性和非营利性民办学校分类管理试点”。要注意，《教育规划纲要》指出分类管理的对象是“民办学校”，而非“民办教育”。在教育部的各类统计中，民办高等教育包括“民办高校”和“民办高等教育机构”，而“民办高校”就是指具有独立学历授予资格的民办院校。因此，所谓的“民办学校分类管理试点”，在高等教育领域，就是指(具有学历授予资格的)民办高校分类管理试点。如果所有具有学历授予资格的民办高校都选择了非营利性这一种类型，那么，至少可以认为，分类管理试点在民办高等教育领域失败了。所以，积极探索营利性民办高校试点，是贯彻落实《教育规划纲要》精神的需要。

5.开展营利性民办高校试点能为未来民办高校分类管理提供经验和借鉴。无论是“温州新政”还是陕西省关于分类管理的试点方案，都规定非营利性民办高校可以提取回报。“温州新政”规定，“登记为民办事业单位法人的民办学校……可从办学结余中提取一定比例的经费，用于奖励出资人”、“年奖励金额最高可以达到出资人累计出资额为基数的银行一年期贷款基准利率的2倍”。［1］假如某位投资者对某所民办高校累计投资2亿元，以2011年2月我国一年期贷款基准利率为6.06%计算，那么，这位投资者每年可获得2424万元的回报。

每年获取2000多万的回报也被看做是非营利性民办高校，这可能是在“投资办学”的基本国情下迫不得已的办法，是当前的“权宜之计”。若干年后，国家对非营利性民办高校的认定标准可能会更加严格，举办者每年获取上千万回报的民办高校可能不会被认定为非营利性民办高校，而会被看做是营利性民办高校。因此，现在开展营利性民办高校试点，积极探索管理经验，可为未来我国真正开展民办高校分类管理提供理论指导和经验参考。

三、营利性民办高校的产生途径

笔者认为，营利性民办高校的产生可基于以下几种途径。

1.现有的民办高校选择营利性发展模式。现有的民办高校选择营利性发展模式，这是短期内开展营利性民办高校试点最具可行性的途径。对于已有的民办高校而言，只要他们愿意选择，就可以在短时期内成为营利性民办高校。黄新茂曾经设计了现有民办高校“合理分流”的方案。他认为，现有的民办高校既可以选择走非营利道路，也可以选择走营利性道路，这是民办高校的选择权利。［10］

虽然营利性民办高校将享有更大的办学自主权和财务运作空间，举办者可以正大光明地提取回报，但下面笔者将要分析，民办高校选择营利性道路的积极性并不高，通过这条渠道所产生的营利性民办高校可能不会太多。

2.一些组织或机构新建营利性民办高校。首先，一些营利性质的教育培训集团可能举办营利性民办高校。一些教育培训机构在过去的发展中积累了良好的社会声誉、雄厚的资产和卓越的融资能力，这些培训机构在保持其原有业务不变的情况下，有可能建立起营利性民办高校。比如，对于拥有40亿美元市值、每年净利润为7000多万美元的“新东方”而言，凭借自己的声誉和雄厚资产，在短期内建立一所营利性民办高校并不是困难的事情。

其次，一些民办高校由于种种原因只能选择非营利性发展模式，但是举办者可能利用自己的办学经验新建其他的民办高校并采用营利性发展模式，当然，举办者也可能并购运行状态不佳、濒临倒闭的民办高校或民办高等教育机构，向其注资并将其改造为营利性民办高校。当现有民办高校新建营利性民办高校或并购其他的民办高校时，需特别注意的是，要防止举办者通过关联交易的方式侵吞原非营利性民办高校的资产。

3.风投机构和国外营利性教育集团将成为推动我国营利性民办高校创办的重要力量。近几年，教育培训行业以其充足的现金流、良好的抗风险能力等特性受到了各风险投资机构的关注。从2006年到2010年，我国得到1000万美元以上风险投资的教育培训机构就有20余家，其中包括“环球雅思”、“学而思”和“安博教育”等，其中“安博”在2007年和2008年两年内融资1.5亿多美元。［11］可以预见，当营利性民办高校试点措施完善之后，各风险投资机构就可能向各类教育培训机构和已有的民办高校注资，将这些民办高校或民办高等教育机构改造为营利性民办高校，并采取各种措施提高这些院校的市场竞争力。

我国是目前世界上最大的高等教育市场，随着我国经济的持续发展，居民对高等教育支付能力的不断提高，美、英、加、澳等国家的高校都加大了吸引我国学生前去就读的力度，国外的营利性教育集团也加快了直接在我国本土提供教育服务的步伐。比如，作为全球最大的教育投资集团劳瑞德集团，对进入中国教育市场充满兴趣，目前已经与湖南涉外学院、重庆天一学院、上海锦江国际理诺士酒店管理学院等民办院校建立了实质性的合作关系。可以预见，一旦关于营利性民办高校的试点措施完善之后，类似劳瑞德这样的国外教育投资集团就有可能与国内更多的民办高校合作，或者兼并我国的一些民办高校，采用营利模式提供教育服务。

四、现有民办高校不愿进行营利试点的原因

虽然已有的民办高校选择营利性发展模式是最直接的途径，但据笔者所知，目前几乎没有民办高校愿意选择此种发展模式，原因如下。

1.一旦选择营利性发展道路，招生将面临更大的困难。近几年，我国很多地区的民办高校招生困难。以生源大省山东为例，青岛飞洋学院2010年在山东省内的文理科招生计划为2805人，第一志愿只有108人报考，第二志愿投档结束后仍然缺额2500余人;青岛求实职业技术学院省内文理科招生计划为1271人，第一志愿只有509人报考，第二志愿投档结束后，仍缺额500余人。［12］高等教育资源丰富的江苏省也出现了“学校多、学生少”的状况。在很多地区的考生和家长心目中，民办高校是低质量的，甚至是赚钱骗人的。可以想象，在这样的社会心理环境下，一旦民办高校选择营利性发展道路，在生源市场中可能会面临更大的排斥。

2.选择营利性民办高校，将会失去政府的优惠政策。首先，选择营利性，将失去税收优惠政策。目前大部分地区的民办高校都享受了优惠的税收政策。若民办高校选择营利模式，则要照章纳税，其中主要是营业税和所得税两种，这会大大增加学校运行的成本。

其次，选择营利性，将会失去优惠的土地政策。高校可以有两种方式获得土地使用权，一是行政划拨的方式，二是通过土地市场购买。行政划拨的方式成本较低，高校只需要支付必要的成本(比如拆迁安置费)后就可获得土地使用权。而通过土地市场购买土地使用权，需按市场价格付费。以杭州为例，2009年杭州市(不包括萧山、余杭)各类土地均价约1354万/亩，如果通过土地市场购买土地，如此高昂的地价将构成民办高校沉重的负担。按照黄新茂的转制方案，［10］民办高校若选择营利性，需要将建校时土地划拨价和市场价之间的差价上交国家，这会构成沉重的负担。

再次，选择营利性，将失去政府的直接财政补贴。虽然目前政府直接给予民办高校的财政补贴不多，但是随着《教育规划纲要》在各地的贯彻实施，对民办教育的直接资金扶持力度将加大。陕西省财政从2012年起每年设立3亿元民办高等教育发展专项资金，而在这之前，陕西省对民办教育的扶持资金基本为零。显然，一旦民办高校选择了营利模式，就将失去获得政府财政补贴的机会。

最后，选择营利性模式，将使教师彻底失去获得事业编制的可能性，从而进一步降低民办高校对教师的吸引力。当前，大部分民办高校教师都没有事业编制，公办、民办高校教师的收入和社会保障差别很大。但是在未来，民办高校教师有望获得和公办高校教师同样的社会地位，比如，“温州新政”规定，民办学校教师均按公办学校教师标准参加事业单位社会保险，并享受与公办学校教师同等的退休待遇。显然，若民办高校选择营利性模式，教师是不可能获得和公办高校同等待遇的，这会进一步降低民办高校对教师的吸引力。

3.现有的非营利模式也可以获得回报，希望营利的民办高校没有必要选择营利性发展模式。当前，部分民办高校即使选择非营利模式，举办者也可以通过多种渠道获得数额不菲的物质回报。首先，举办者可以获得法律和政策所许可的“合理回报”。其次，举办者可以获得不菲的“在职消费”。企业高管的在职消费包括“为个人目的使用企业设施和公司财产、豪华的办公室、气派的公司大楼、频繁举行带有享乐内容的会议和不必要的出差……将在本职工作中获得的信息和技能出售到其他地方去等”［13］，很显然，民办高校的举办者也能够获得上述的在职消费。最后，举办者还可以通过对民办高校的控制，利用法律无法监督的方式，比如关联交易、虚高成本等手段获得经济回报。［14］既然选择非营利的模式也能获得回报，那么，举办者就没有必要选择走营利性发展道路。

五、促进营利性民办高校试点的对策建议

王伟曾指出:“虽然从理论推演和市场现实的角度分析，营利性教育机构可以而且应该有一席之地，但营利性教育机构能否存在、会有怎样的比例和结构，最终是由政府政策和由其所诱导的市场结构决定的。”［15］政府的政策对于营利性民办高校的产生具有重要作用，当前，为促进营利性民办高校的产生，尤其需要尽快出台以下几项政策。

1.减少对营利性民办高校的硬件要求，减低其准入门槛。营利性大学的所有收入均将来自学费，要使学费弥补办学成本并且有盈余，必须在保障教育质量的前提下压缩办学成本，若办学成本过高，就无法实现盈利。在美国，“营利性大学没有昂贵的学生公寓、体育馆、教工餐厅、运动队、校长寓所，把教师非教学时间减少到最低限度，这样就能够把学生教育成本和学费标准保持在与非营利性大学相同水平或接近水平”［6］82，从而实现良性运转。

我国对民办高校的硬件要求是较高的。根据《高等职业学校设置标准(暂行)》，高等职业学校在“建校初期，生均教学、实验、行政用房建筑面积不得低于20平方米;校园占地面积一般应在150亩左右。适用的教学仪器设备的总值，在建校初期不能少于600万元;适用图书不能少于8万册”。这个标准还只是建校初期的标准，在建校后的四年内，应逐步达到更高的要求，其中“教学仪器设备的总值不少于1000万元，校舍建筑面积不低于6万平方米，图书不少于15万册”。

如果对营利性民办高校也提出同样的硬件要求，那么，营利性民办高校试点就难以展开。实际上，某些硬件要求与教育质量并没有直接关系。开展营利性民办高校试点，必须降低对其硬件的要求，特别是土地和建筑面积的要求，从而使民办高校能将有限的经费用在最能够提高教学质量的开支上，如教师的聘用。以土地为例，按照现有土地价格，150亩土地就大约需要15亿元，尚不包括盖楼、买仪器、聘教师的费用，这样的投资规模恐怕是任何一家教育投资公司都难以承受的。

2.给予民办高校必要的优惠政策。从鼓励营利性民办高校试点的角度出发，目前应该给予营利性民办高校必要的优惠政策，特别重要的优惠政策包括如下三个。

第一，资金运作和利润分配上的较大自由。营利性民办高校可以根据自己提供的教育服务的质量以及社会需求情况，自行确定学费标准。税后利润也可以根据《公司法》的规定自由分配。现在的法律不允许民办高校将用于教学的资产抵押，对于营利性民办高校而言，应该在此有所突破。需要注意的是，资金自由流动和资产可抵押既给学校带来了更多可用资金，但同时也使学校承受了巨大的风险。为防止学校在出现办学风险甚至倒闭时对学生的教育权益造成伤害，可以要求营利性民办高校缴纳一定的风险保证金。目前，山西、陕西以及宁波等省市都规定民办学校应该缴纳一定的风险保证金，这笔保证金由政府管理，当学校经营困难甚至倒闭时，政府就可以用这笔保证金来偿付学生的损失。

第二，自由设置专业和开设课程的权利。现在民办高校和公办高校一样，没有自由开设专业的权利。民办高校要想设置专业，也需经过层层审批，最后的结果往往无疾而终。要给予营利性民办高校真正的专业设置权，使他们能够根据市场的需要，灵活地设置专业，从而更好地吸引生源。

第三，应暂时对营利性民办高校实行减收或者免收的税收政策。营利性民办高校需要照章纳税，这是世界各国的通例。但考虑到目前我国民办高等教育的实际，作为对营利性民办高校的鼓励，可以暂时减免对营利性民办高校的税收。即使等到营利性民办高校进入良性循环阶段以后，也要考虑到营利性民办高校具有“正外部性”这一事实，对营利性民办高校采用较为优惠的税率。

3.加强对非营利性民办高校的财务监管。严格非营利性民办高校的认定标准并加强对其管理监督是促成营利性民办高校试点的重要条件。如果国家对非营利性民办高校的监督不严格，非营利民办高校的举办者除了获得法律所许可的回报之外，还可以“为所欲为”地通过法律不允许的方式得到经济回报，那么就没有民办高校愿意走营利性道路。

向民办高校派驻督导专员是目前国家监督民办高校的重要手段。督导专员担任学校党委书记，且原则上进入学校的董事会，在招生、收退费和经费使用等方面享有监督权。虽然在实行督导专员制度之初，很多民办高校对此有抵触心理，但实践证明，这一制度对于促进民办高校的健康、可持续发展是有积极意义的。

分类管理后，可以尝试向非营利性民办高校派驻财务督导专员，财务督导专员原则上也应该进入董事会。同时，政府也要大幅度提高对非营利性民办高校的财政经费补贴力度。如此大规模的财政经费进入民办高校，必然要求国家对这些经费的使用情况进行监督。目前，担任党委书记的督导专员虽然也有经费使用监督权，但其主要的任务仍以把握办学方向和负责党务工作为主，对财务监督的精力和专业性不够。在这种情况下，由省级教育行政部门选择精通财务管理的督导专员进入民办高校，对保证民办高校资金合法、高效的使用，将具有十分重要的意义。

4.改革营利性民办高校的招生方法。“招生自主权”是民办高校近几年呼吁较多的问题，进行营利性试点之后，营利性民办高校肯定更希望获得此权利。一定范围内的招生自主权是需要的，但是国家也应该提出一定的生源要求。我国实行国家学历制度，学历相当于一种国家信用，学历所具有的“文凭效应”相当明显。举例来说，一个自学成才的青年学子，若没有获得相应的学历，是无法进入事业单位或者国家机关单位的;相反，即使一位青年才能平平，只要具备了相应的学历，至少在学历这一要件上具备了进入事业单位和机关单位的资格。因此，若国家不对营利性民办高校的招生提出一定的要求并进行一定的监督，有可能会出现营利性民办高校“贩卖学历”的行为。鉴于此，一方面要给予营利性民办高校较大的招生自主权，这个自主权应该比公办高校和非营利性民办高校的招生自主权大，另一方面又要对营利性民办高校的招生提出一定的要求，并进行严格监督。如何把握民办高校的招生自主权和国家的要求与监督之间的矛盾，需要在实践中不断摸索。

5.改革对营利性民办高校的评估方法。高等教育市场是一个典型的“信息不对称”市场，受教育者在进入学校之前很难对学校所提供的教育服务的质量有准确的了解，而高等教育的预付费制度、注册入学的周期性(一旦对某所学校不满意而希望另选他校时，需要等到下一年或者下学期)又使得受教育者有在入校前就了解学校教育质量的迫切需求，这就需要政府部门或独立的评估机构对营利性民办高校的教育质量进行准确的评估，并将评估结果通过合适的方式传达给受教育者，以利于他们作出理性的抉择。

目前教育部对高校所进行的评估，对土地、建筑面积以及教师数量等硬件标准要求较高。对于未来营利性民办高校的评估，应该更加侧重对教育过程和教育质量的评估，这样才符合营利性民办高校的实际，也可以有效引导民办高校提高办学效率和育人质量。研究对营利性民办高校的评估指标体系和评估方法，是一个新的课题。另外，现在高校的评估结果，虽然也向社会公布，但是公布的范围不大，没有起到引导考生和家长选择高校的作用。对营利性民办高校的评估结果，应该通过适当的方式在更大范围内向社会公布，使评估结果为社会公众所知，并成为社会公众选择民办高校的客观依据，这样可以充分发挥市场机制的作用，促使营利性民办高校不断提高教育质量。

［1］董圣足.温州新政:区域民办教育制度创新的典范［J］.教育发展研究，2011(22):1－6.

［2］解艳华，张惠娟.民办学校分类管理陕西试水引发关注［N］.人民政协报，2012－02－22(21).

［3］中华人民共和国各级各类民办教育基本情况［EB/OL］.［2012 － 03 －01］.http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s6200/201201/129614.html.

［4］吴华.民办学校分类管理的困扰［N］.中国教师报，2011－02－14(14).

［5］［日］金子元久.营利性大学:背景·现状·可能性［J］.北京大学教育评论，2005(2):17－22.

［6］［美］理查德·鲁克.高等教育公司营利性大学的崛起［M］.于培文，译.北京:北京大学出版社，2006.

［7］王志强，姜亚洲.营利性大学:推动高等教育公平的隐性力量［J］.现代教育科学，2008(4):62－64.

［8］邬大光.投资办学:我国民办教育的本质特征［J］.浙江树人大学学报:人文社会科学版，2006(6):1－4.

［9］［美］米尔顿·弗里德曼.资本主义与自由［M］.张瑞玉，译.北京:商务印书馆，2004:97.

［10］黄新茂.关于营利性和非营利性民办学校分类管理的若干思考［N］.教育信息报，2011－06－14(1).

［11］郑吉昌，夏晴，王一涛.中国教育培训业的发展现状、问题、趋势与对策［M］//荆林波.中国服务业发展报告(No.9).北京:社会科学文献出版社，2011:217.

［12］民办高校面临生存大考出现较大缺额且报到率低［EB/OL］.(2010 － 08 － 31).http://edu.sina.com.cn/gaokao/2010 －08 －31/1546265495.shtml.