“海洋公共服务”概念厘定

叶 芳

（浙江海洋学院，浙江 舟山 316000）

海洋发展为了人民，海洋发展依靠人民。如何有效保障海洋开发和管理，使海洋资源更好地普惠于人类是当前我国海洋事业发展高度关注的问题，也是政府海洋管理研究领域的重要课题。海洋公共服务作为政府海洋管理的重要职责，其作用越来越凸显。对海洋公共服务相关理论的构建，是海洋公共服务研究的逻辑起点，而对“海洋公共服务”概念进行相关界定则是构建海洋公共服务理论的前提。但是，目前国内学术界鲜有对“海洋公共服务”概念的系统阐述。本文试图对“海洋公共服务”概念的缘起、内在机理以及相关概念进行辨析，从而对“海洋公共服务”有一个整体性认识。

一、“海洋公共服务”概念的缘起

（一）“海洋公共服务”概念产生的背景

厘定“海洋公共服务”的概念，需要从政府管理思维的变化和社会背景上加以考虑。海洋开发活动是人类最早的社会活动，而产生现实意义上的有组织有行为意识的人类活动则相对较晚。有意识的海洋活动是人类社会活动发展到一定历史阶段的产物，是人类开发海洋、经略海洋的自我反思与有效行动。在人类有意识的开发海洋活动中，作为管理者的政府或官府希望通过有效性行为来实现对海洋的管理。人类进入20世纪后，这种政府的有效性海洋管理行为上升为“海洋公共服务”，因此，“海洋公共服务”是人类海洋社会实践与海洋发展的“自适应”过程，是政府海洋管理理念与发展模式的转变与重塑。新中国成立以来特别是近几年，我国海洋事业取得了举世瞩目的成绩，逐步由海洋大国向海洋强国迈进，海洋行政管理体制正在经历一场深远、全面的改革，这场改革必然对海洋发展产生深远的影响。面对新形势，我国《海洋事业发展规划纲要》明确提出“沿海地区社会经济的发展和人民生命财产安全的保障，迫切要求海洋事业提高检测预报、防灾减灾等公共服务能力”。《全国科技兴海规划纲要（2008-2015年）》则是从政策层面对海洋科学技术发展的政府公共服务提出了要求，国务院颁布的《海洋环境保护法》从法制层面对海洋环境保护措施加以规定。党的十八大提出“推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”，政府开始将自身的角色定位在“服务者”上，并将转变政府职能提上议事日程。党的“十二五”规划强调“更加注重以人为本，更加注重全面协调可持续发展，更加注重统筹兼顾，更加注重保障和改善民生，促进社会公平正义”。报告强调了政府在提供公共服务时应该树立的价值标准是以人为本和公平正义。

由于海洋事业的发展对社会经济的影响越来越大，政府海洋管理的任务越来越繁重，急需完善海洋管理体制，变革海洋管理理念，有效调节人与人、人与海的利益关系，促进人海和谐，确保人们在海洋利益上的公平正义。因此，海洋公共服务是人类开发海洋过程中的一种现实需要，也是海洋发展对社会经济发展的一种响应，是新的海洋发展理念下对海洋管理模式的新定位。

（二）“海洋公共服务”概念的生成与演进

“海洋公共服务”概念的提出是历史的必然。早在20世纪80年代，我国就开始关注政府海洋服务，当时学术界对政府海洋服务的研究还没有强调公共意识，而以“海洋服务”作为政府对海洋事业的管理和服务，罗钰如等人在《当代中国的海洋事业》[1]一书中专章讲解政府“海洋服务”的政策和行动。而后，随着西方公共行政思想的传入，国内对政府海洋管理的认识有了新的提升，“海洋公益服务”代替“海洋服务”成为政府海洋管理的新理念。国家海洋局“七五”期间的奋斗目标指出，“建立比较完整的现代化的工业工作体系，有效实施维护海洋权益，保护海洋环境为重点的执法管理，全面开展以海洋预报和资料信息为重点的公益服务，为开发利用海洋资源提供科学依据”。这一提法一直延续到2008年，而且在当前的部分海洋规划和报告中依旧沿用。学术界对海洋公益服务的研究则更多地停留在实践层面[2-3]，缺乏理论层面的探索。

随着海洋事业的发展，海洋管理的范围和领域越来越宽泛，同时政府职能体制的改革要求变“管理”为“服务”。2003年，十六届三中全会做出的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出，“完善政府社会管理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障”，首次将“公共服务”上升为政府管理职能。在这种理念的推动下，我国海洋行政体制改革逐步推进，突出表现为：2003年国家海洋局开始将“提供海洋公共服务”作为基本职能。

但此时的“海洋公共服务”尚是一个未被明晰的概念，“海洋公共服务”还未进入政界和学界的视野。随着我国由陆地管理向海洋管理迈进，海洋经济发展成为新一轮经济增长点，社会对改革海洋事业发展模式的要求不断升高，而“海洋公共服务”作为一种新的海洋管理理念，开始受到政界和社会的推崇，其提法开始在规划和报告中出现。国务院颁布的《国家海洋事业发展规划纲要》（2008年）指出“实现海洋管理体制、机制创新，拓宽海洋公共服务领域”，《全国科技兴海规划纲要（2008-2015年）》的奋斗目标中提出“海洋公共服务能力显著提高”，《浙江省海洋事业发展“十二五”规划》和《海南省“十二五”海洋经济发展规划》对“海洋公共服务”作了专篇介绍。

学术界对其研究则是近几年的事。2003年陈可文教授[4]在国内率先提出了“海洋公共服务”的概念，虽然其对“海洋公共服务”的理解依旧停留在“海洋公益服务”上，并且认为两者等同，然而其创造性的提出则打开了一个新的领域。而后，国内学术界开始越来越多地使用“海洋公共服务”的概念，但依旧停留在“海洋公益服务”层面，缺乏从公共管理层面对“海洋公共服务”的认识。真正意义上的“海洋公共服务”出现在2009年，崔旺来教授在其著作《政府海洋管理研究》[5]一书中首次从公共行政的角度对“海洋公共服务”的内涵作了初步的阐述，张帅[6]也从公共管理角度阐述了海洋公共服务的概念及种类。由此，“海洋公共服务”作为一个全新的研究领域开始进入人们的视野。随着研究的深入，“海洋公共服务”的内涵与外延也变得更加清晰。

二、“海洋公共服务”概念的内在机理

（一）“海洋公共服务”的目标与导向

党的十七大提出建设服务型政府的政治目标。服务型政府的真谛是由“管制”向“服务”转变，符合新公共服务的核心理念。海洋公共服务作为公共服务的应用领域，也不例外，其目标在于建设服务型政府，具体而言，是为了合理开发利用海洋资源，保护海洋生态平衡，实现海洋的可持续发展。在很长一段时间里，全能政府的理念指导着我国海洋管理，在一些领域造成了政府失灵以及价值示范，深入分析其潜在的内因是忽视了沿海居民对海洋公共权益的需求，提供的所谓“服务”很多不是公众所需要的。“公共服务的范围取决于社会成员的公共需求”[7]，任何漠视公众利益需求而盲目提供的“服务”都是无效的。因此，政府在提供海洋公共服务时需要优先考虑公众海洋权利需求，重视公众（特别是渔农民）海洋利益。

公众海洋权利需求是海洋公共服务供给的源头，直接影响到海洋公共服务体系中的其他环节。公众海洋权利需求一般都是社会生活中关系到公共利益与诉求的海洋权利需要，这种海洋权利需要具有外溢性，关系到国家与社会的直接或间接利益。如公民对海洋生态环境的需求、对海洋公共安全的追求、对海上交通运输安全的需要等，这些需求对于不断提高海洋管理水平，促进海洋事业的发展，维护海洋权益具有重大作用。随着我国海洋经济的发展以及沿海地区的开发开放，人们对海洋权利需求的内容、层次、结构、方式都会发生很大变化，海洋公共服务的形式和内容也会相应改变。

（二）“海洋公共服务”的理念与价值

海洋发展依靠人民，海洋发展为了人民。让发展成果恩享于沿海渔农民，成为政府海洋管理的新课题和新目标。2011年10月，十七届五中全会再次强调：“必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”，“更加注重以人为本，促进社会公平正义”。要使全体人民共享海洋发展成果，必须建立统筹海陆、统筹沿海居民与陆地居民、统筹人海的海洋公共服务体系。同时，要树立三个理念：一是人本理念，坚持以人为本，有效调节人与人、人与海洋的关系，促进人海和谐。二是公平正义理念，不是部分人享有发展，而应该是以沿海居民为主体的全体人民享有海洋发展成果，体现公平、正义。三是生态理念，始终注意保护海洋生态和海洋环境，不以牺牲海洋生态环境为代价来开发海洋，发展海洋经济。可见，大力发展海洋事业，实现人海和谐，确保人民共享海洋发展成果，已成为海洋公共服务的核心理念与价值选择。

（三）“海洋公共服务”的内容与形式

由于公众海洋利益需求多种多样，必然要求公共组织提供的海洋公共服务内容也相应丰富多彩。海洋公共服务的内容根据性质可分为有形产品（如海洋公共基础设施，海洋科技产品等）和无形产品（如海洋法规制度、海洋公共政策）两大类；根据不同公共产品的非竞争性和非排他性程度可分为纯海洋公共产品和准海洋公共产品。纯海洋公共产品具有完全的非竞争性和非排他性，主要包括：一是海洋公共政策类，如海洋法规、海洋政策、海洋行政管理体制等；二是海洋公共安全类，如海防、海洋权益、国际海洋事务等；三是海洋基础服务类，如海洋科学技术研究、海洋基础设施、海洋教育等。准海洋公共产品具有不完全的非竞争性和非排他性，主要包括：一是在性质上近乎纯公共服务的准公共产品，如海洋环境、海洋产业相关的公共设施、海岛公共卫生、海岛社会保障等；二是中间性准公共服务，如国民海洋教育、海洋信息服务、海洋生态修复、海上交通安全、海洋电力设施等；三是性质上近乎私人产品的准公共产品，如海上通信、有线电视、海水淡化等。[5]215以上这些公共服务的内容既有纯公共产品，也有私人公共产品，还有部分准公共产品，实践中那些具有准公共物品性质的混合公共产品更符合人们的现实需求。因此，海洋公共服务的供给主体必须充分认识到我国海洋公共服务内容的多形式化，采取多样化的手段保障海洋公共服务的供给。

（四）海洋公共服务的供给主体与途径

公共服务理应由政府来提供，这既是建设服务型政府的需要，也是由海洋的特殊性和复杂性决定的。海洋事业在很大程度上涉及国家安全，市场在目前的情势下还很难直接进入，政府在供给上应发挥主导作用。如海洋调查与测绘需要耗费巨大的物力和财力，私人很难做到，市场很难驱动，政府要主动开展海岛（岛礁）、专属经济区、大陆架资源调查以及海图绘制等等。再如海洋防灾减灾工作需要多资源调动、多部分协力，既要做好海洋监测、监视，也要整合海洋应急力量，做好海洋灾害应急预案。

政府提供某项公共物品或公共服务，其实并不意味着政府部门自己出面“生产”或“制造”，政府完全可以“通过承包或其他类似安排来确定由别人去具体实施项目”。[8]9对于大部分混合型的海洋公共服务供给，可以由其他公共组织生产，政府部门更应该是规则和制度的制定者和执行的监管者，而不是直接的生产者。如海洋标准计量的制定和认证可以由协会运作，政府只需做好监督工作；海洋科技成果的转化，可以由企业生产。政府和海洋行政部门一般只直接提供“市场完全失灵”的海洋公共产品。新公共服务的核心理念也认为，政府职能是服务，而不是掌舵。因此，在海洋公共服务的供给中应建立在政府为主体的基础上，发挥行业自治和公众参与的力量。

三、“海洋公共服务”相关的概念辨析

（一）海洋公共服务与“新公共服务”

新公共服务理论强调公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色。在新公共服务理论家看来，公共行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，政府的职责应该是服务，而不是“掌舵”。[8]新公共服务理论所体现的强调政府与公民的对话沟通协商，为构建我国海洋公共服务的沿海居民需求表达机制以及供给决策机制指明了方向，对解决当前我国海洋公共服务在供给过程中所存在的供需矛盾具有积极的借鉴意义。此外，新公共服务理论主张政府在公共服务供给中主导作用的发挥应更多地体现在通过与公民平等协商来实现社会变革，变革的目的在于满足公民的共同利益。因此，政府在海洋公共服务的供给中应该充当引导者、协调者的身份，采取行政指导的手段和方式，引导私营部门（企业）和公众合理从事海洋开发活动，是现代沿海政府最基本的职责。

（二）海洋公共服务与“新公共管理”

新公共管理理论是20世纪80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，核心问题在于变革公共服务的供给结构和供给方式。新公共管理理论倡导在公共部门的管理中更多地运用市场、私营部门的管理技术和手段，甚至价值理念。这一主张对我国海洋公共服务供给市场化的发展具有重要的指导作用。我国海洋公共服务不仅要构建多元化的供给主体，还必须引入市场竞争机制，依靠市场主体来实现供给方式的多元化。此外，新公共管理理论主张将政策制定者（掌舵）与服务提供（划桨）分开，政策制定者在公共产品供给过程中要确保政府的“掌舵”地位，这样才能确保公共服务产品的供给效率。这一理论给了我们一个重要启示：海洋公共服多元供给主体的发展要在坚持政府供给主导地位的前提下才有实现的可能。

（三）海洋公共服务与海洋公共产品

在西方语境中，公共产品与公共服务是公共行政学的两个基础性概念。然而，人们对于这两个概念，至今没有形成共识，主要存在三种观点：替代关系、包容关系、并列关系。[9]替代关系认为“公共服务”和“公共产品”两者可以等同；包容关系认为，公共服务仅仅是诸多公共产品类型中的一种；并列关系认为，产品是有形的，服务是无形的，公共服务和公共产品两个概念是不相同的，可以并列使用。以上说法都有一定的合理性。笔者更倾向于包容关系，我们认为，公共产品中包含了公共服务，公共服务中也包含了公共产品。依据这一理解，海洋公共服务与海洋公共产品是一对相互包容的概念。从对海洋公共服务的内涵分析中我们得知，海洋公共服务的供给主体是政府，而供给目标是为满足海洋发展、海洋生产以及公众海洋利益诉求。由此，海洋公共产品也由政府提供，用于海洋资源开发、海洋环境保护和海洋权益维护，与海洋开发密切相互的各种政策制度、服务项目和基础设施，包括纯海洋公共产品和准海洋公共产品。[10]

（四）海洋公共服务与海洋公益服务

对于海洋公共服务与海洋公益服务两个概念，不同学者有不同的认识，目前主要存在两种观点：一是海洋公共服务就是海洋公益服务，代表人物孙冰，李颖，陈可文等；二是海洋公益服务是海洋公共服务的一个种类，代表人物于志刚，徐祥民、张帅等。要区别这两个概念需要对公共服务与公益服务有所认识。“公益服务是指不以营利为目的，为全体人民提供有偿服务的行为”，因此，公益服务具有准公共产品的特性。而公共服务是建立在一定社会共识基础上的，为实现特定公共利益，全体公民不论差异，都应公平、普遍享受的服务，既包括纯公共服务也包含准公共服务。由此可见，第二种观点更显合理。《国家海洋事业发展规划纲要》也对海洋公益服务作了专门分类，海洋公益服务包含海洋调查与测绘、海洋观监测、海洋信息化、海洋预报、海上交通安全保证、海洋防灾减灾、海洋标准计量。《纲要》还明确了政府海洋事业发展方向，包含海洋资源可持续利用、海洋生态环境保护、海洋经济统筹协调、海洋公益服务、海洋执法与权益维护、国际海洋事务和海洋科技与教育，这些政府行为理应成为政府的公共服务。同时，作为政府的公共责任，也应包括《纲要》未指出，而现实存在的一般公共服务，如海岛社会保障、海洋公共卫生等。显而易见，海洋公益服务是海洋公共服务的一个方面。

“海洋公共服务“概念的提出是历史的必然，是伴随着我国海洋事业的发展和海洋行政管理体制改革而产生，因此，海洋公共服务的概念是动态发展的。然而，不论概念的外延如何变化，其内涵却是不变的。通过以上的分析，我们可以得出以下几个具有内质性的结论：（1）海洋公共服务以建立服务型政府为目标，以公众海洋权利需求为导向；（2）海洋公共服务的理念与价值是实现人海和谐，确保人民（主要是指沿海居民）共享海洋发展成果；（3）海洋公共服务根据不同公共产品的非竞争性和非排他性程度分为纯海洋公共产品和准海洋公共产品；（4）海洋公共服务的供给应建立在以政府为主体的基础上，发挥行业自治和公众参与的力量。海洋公共服务的一般性概念可概括为“为沿海居民所共同享用，满足海洋发展、海洋生产和公众海洋权利需要的具有非排他性和非竞争性的有形产品或无形服务。

[1]罗钰如.当代中国的海洋事业[M].北京：中国社会科学出版社，1985:340.

[2]宫芳然.海洋断面调查和公益服务[J].海洋与海岸带开发，1989：47-49.

[3]林传兰，徐炳荣，应仁方.浙江海洋公益服务系统建设展望[J].东海海洋，1993，11（3）：69-79.

[4]陈可文.中国海洋经济学[M].北京：海洋出版社，2003：146.

[5]崔旺来.政府海洋管理研究[M].北京：海洋出版社，2009.

[6]张帅.我国海洋公共服务种类及供给研究[D].青岛：中国海洋大学,2011.

[7]马庆钰.公共服务的几个基本理论问题[J].中共中央党校学报，2005，9（1）：58-64.

[8]珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵[M].方兴，丁煌，译.北京：中国人民大学出版社，2010.

[9]杜万松.公共产品、公共服务：关系与差异[J].中共中央党校学报，2011，15（6）：63-66.

[10]崔旺来，李百齐.政府在海洋公共产品供给中的角色定位[J].经济社会体制比较，2009，146（6）：108-113.