论珠三角经济一体化中的行政协议

2012-08-15朱最新

战略决策研究 2012年1期

朱最新

改革开放以来，珠三角地区经济高速发展，且日渐一体化。然而，在“行政区经济”、嵌入在经济竞争中地方政府官员之间晋升博弈等因素作用下，珠三角区域经济一体化遭遇着传统行政区行政这一体制性障碍。为破解这一体制性障碍，珠三角九市政府在实践中逐渐摸索出一系列以区域政府合作推动和促进区域经济发展的创新机制。其中一种重要机制就是各地召开行政首长联席会议或其他形式缔结政府间的行政协议。行政协议的出现，对消除区域内不同行政区之间的不协调，减少交易成本，实现区域经济一体化与社会和谐发展有着积极意义。

一、珠三角一体化中行政协议的现实基础

任何制度创新都不是“毫无理由的创新”，而是建立在一定现实基础的创新。珠三角一体化中以行政协议协调区域政府合作的机制创新也是建立在一定的现实基础之上的。这个现实基础就是珠三角区域经济一体化与行政区划的既定。

（一）珠三角区域经济一体化

1978年12月，中共十一届三中全会在北京召开，作出了把全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策。广东省开始了史无前例的经济体制改革。1979年，广东开始推行“清远经验”，扩大企业自主权；1981年起，推行各种承包责任制；1985年起，从生产经营计划、产品销售等10个方面进一步扩大国有工业企业自主权。 1979年7月，国务院正式批准广东试办深圳、珠海、汕头三个“经济特区”。1985年，国务院将珠江三角洲开辟为沿海经济开发区。这一阶段，整个经济还处于计划经济体制主导之中，东莞、佛山、南海等广东各地市利用毗邻港澳的优势，先行一步把海外市场和市场化的资金、技术移植过来，发展自己的产业，获得了巨大成功，并完成了工业化的原始积累。“在一定程度上，可以说，这是在既无政府、又无市场下的‘封建领地式’发展，地方作为利益集团与企业‘串谋’以获取地方局部利益最大化。企业作为传统制度下预算软约束的投资主体，执行‘廉价的投票权’。因为它对投资后果不负责任。而企业扩大规模则为代理人带来更大的权力和利益(包括货币收益)。地方与企业由于存在很强的隶属关系，因此，很容易结成利益共同体，追求地方利益而不顾整体区域的目标。[1]”因此，这一阶段，珠三角各地市政府在发展经济方面都是“兄弟登山，各自努力”，很少进行相互合作与协调，珠三角一体化还停留在理念层面。

随着改革开放的深入和珠三角地区经济的快速发展，中共广东省委早于1994年10月召开的省委七届三次全会上就明确提出建设珠江三角洲经济区的设想。次年，广东省政府制订了《珠江三角洲经济区现代化建设规划》和《珠江三角洲经济区城市群规划》。在这一阶段，“珠三角经济区”各大沿海城市不仅发展了本地经济，而且在一体化的探索中形成了在经济上优势互补的局面，体现了地域优势和联合优势，有力地推进了珠三角区域经济的协调发展。

从“兄弟登山，各自努力”，到珠三角经济一体化，说明随着经济全球化和中国城市化进程的加快，区域经济一体化已成为必然趋势。“区域经济一体化强调区际的分工协作和横向联合，客观上要求资源和要素跨地区自由流动与优化配置，以经济区域的最大利益为目标，以经济规律和市场机制为资源配置的主要手段。[2]”区域经济一体化的实现，单靠市场调节是不可能完全解决。需要在发挥市场基础性作用的基础上，利用政府这只“看得见的手”对区域经济交流与合作进行适度干预，使市场这只“看不见的手”与政府这只“看得见的手”相互作用、相互补充，共同促进区域经济的协调发展。行政协议正是作为区域政府做出适度行政干预、推动区域内各种资源自由流动与合理配置，从而促进区域经济一体化的一项重要手段。

(二)珠三角行政区划的既定

“珠三角”概念首次正式提出是1994年10月8日，广东省委在七届三次全会上提出建设珠江三角洲经济区。“珠三角”最初由广州、深圳、佛山、珠海、东莞、中山、江门7个城市组成(不含港澳)，即通常所说的珠江三角洲。后来，“珠三角”范围扩大为由珠江沿岸广州、深圳、佛山、珠海、东莞、中山、惠州、江门、肇庆9个城市组成的区域，即通常所指的“珠三角”或“珠三角经济区”。“珠三角”面积为24437平方公里，不到广东省国土面积的14%，人口4283万人，占广东省人口的61%。2008年“珠三角”GDP总值达29745.58亿元，占全国10%[3]。2009年1月8日，国务院发布《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》（以下简称《纲要》）。《纲要》明确指出：珠江三角洲，即珠江三角洲经济区，包括广州、深圳、珠海、佛山、江门、东莞、中山、惠州市和肇庆市九市。

行政区划的既定，往往会影响行政区经济。珠三角九市同属广东省人民政府隶属管辖，但九市相互独立，互不隶属。因此，九市政府从地区利益和官员自身利益最大化出发，必然会按行政区来组织和调控经济发展，甚至会以行政命令或政策的形式限制本地区外资源和产品在本地区的正常流动，阻碍珠三角区域内资源和要素的跨地区自由流动，从而形成行政区经济。“区域经济强调区际的分工协作和横向联合，客观上要求资源和要素跨地区自由流动与优化配置，以经济区域的最大利益为目标，以经济规律和市场机制为资源配置的主要手段。[2]” 而行政区经济是与区域经济一体化相悖的现象。珠三角行政区经济的存在，使得珠三角许多地方将经济增长与发展完全等同，片面追求经济的增长而忽视了环境保护的同步进行。这样就造成了以下两个后果：一是由于各市产业发展内容、模式的雷同，许多沿海城市均在石油化工、钢铁、造纸等工业领域发展，城市之间的协同效益表现并不明显，反而导致利益主体之间过度竞争，重复建设和资源利用效率下降；二是地区之间缺乏环境保护与治理的统筹安排，区域协调机制、手段的缺失，区域的河网水域特性以及中尺度的大气环流导致各地区的环境质量受周边地区的影响越来越大，如深圳和惠州、东莞和深圳、广州和佛山、中山和珠海等均不同程度地存在跨区域污染问题，区域之间的环境纠纷不断，并最终影响了区域社会经济的协调发展[4]。

二、行政协议是珠三角一体化中政府合作的过程性选择

在区域经济一体化已成为中国经济发展不可逆转趋势的今天，如何克服行政区经济的阻碍，实现区域经济的协调发展，已成为学界研究的焦点。针对行政区划对区域经济一体化的影响，学者从不同角度提出了自己的建议与解决办法，概括起来主要有以下几种：（一）改变行政区划，形成统一经济区方案。该方案认为，可以通过调整行政区划来纠正行政区经济现象。其思路是，突破目前的行政区划的基本单元，以经济区域化发展为依据，在三个层次上设立新的行政区，包括跨省的行政区、省内跨地县的行政区、跨邻近省界处于几个省交界地区的行政区[5]。（二）构建“复合行政”方案。该方案认为，在经济全球化背景下，如果不转变政府职能，轻言行政区划调整，只能在解决旧有的区域经济一体化与行政区划冲突的基础上，滋生新一轮更加激烈的区域经济一体化与行政区划的冲突；只有加快政府职能转变，发挥市场机制资源配置的基础性作用，主要依赖不同行政区、不同层级政府之间的民主协商，扩大非政府组织参与，形成多中心、自主治理的合作机制，才能推动而不是阻碍区域经济一体化，即“复合行政”是化解行政区划与区域经济一体化矛盾的一剂良药[6]。（三）建立区域一体化协调机构方案。该方案认为，“如果经济发展想做的更好，就必须设立有法定资格的、有规划和投资权利的区域性权威机构[7]”（ L·芒福德语）。因此，建议由中央牵头或中央授权，建立具有权威性的统一的一体化协调机构，从体制上保证行政区局部利益为经济区全局利益让道的可能性。其主要职能包括研究制定经济圈统一发展规划和统一政策、组织协商协调，以及仲裁经济纠纷[8]。（四）法制协调方案。该方案认为，采取比较柔性的“协商”协调机制，通过“自主参与、集体协商、懂得妥协、共同承诺”的方式，对区域发展进行“软约束”，这应该是市场经济条件下解决行政区域协调，区域一体化发展的主要途径[9]。

上述几种理论方案，改变行政区划，形成统一经济区方案看似一劳永逸地解决了行政区划与区域经济一体化的矛盾，实质上存在致命的问题：（一）行政区划就是国家对于行政区域的分划，即在既定的政治目的与行政管理的需要的指导下，遵循相关的法律法规，建立在一定的自然与人文地理基础之上，并充分考虑历史渊源、人口密度、经济条件、民族分布、文化背景等各种因素，在国土上建立起一个由若干层级、不等幅员的行政区域所组成的体系[10]。行政区划确定，并不只是考虑经济因素，它是一个国家政治、经济、文化、历史传统等多重因素综合影响的产物。因发展经济需要而合并相关行政区划，可能在其他方面会产生不利影响，甚至会影响到区域的社会和谐与稳定。（二）行政区划的勘定具有法律上的依据。中国宪法与组织法等基本法律对行政区划有具体明确的规定。出于维护法治政府和法律权威的需要，改变现有行政区划解决区域经济一体化问题一时难以实现[11]。同时，在一定历史时期和社会条件下，一国行政区划应该相对稳定。否则，行政区划的频繁调整不仅造成大量社会财富的浪费，而且每次调整的成本很高，会降低行政效率[6]。（三）不管行政区划如何调整，区域的界限永远是存在的。区域界限仍然存在，如果其他条件不变，行政区经济必然继续存在，只是与原来的相比，区域的大小不同而已。（四）区域经济一体化，并不是区域经济的同一化，区域内部各区域单元之间仍然存在自由竞争，而且这种自由竞争是确保整个区域经济活力之所在。而用改变行政区划的办法来化解行政区划与区域一体化的矛盾很可能会造成取消区域内各区域单元之间自由竞争，影响区域经济活力，从而影响区域经济的协调发展。因此，为了发展经济，适当地对行政区划进行微调是必要的。但是，行政区划的改变无法彻底化解行政区划与区域经济一体化之间的矛盾。

“复合行政”方案以多中心、交叠与嵌套、自主治理为核心理念，以建立跨行政区、跨行政层级的不同政府之间并吸纳非政府组织参与的合作机制为目的，以自主治理为原则，以提供跨行政区公共服务为主要职责，以加快政府职能转变作为解决区域经济一体化与行政区经济冲突的根本途径[2]。因此，这种强调创新地方政府之间良性合作机制的复合行政，是限权、授权与分权的和谐统一[12]，是促进区域经济一体化的良好途径[13]。然而，复合行政存在致命的操作性缺陷，主要表现为：（一）交叠与嵌套过程中，复合行政难以处理各个中心的地位平等问题；（二）复合行政无法解决统一规划、统一政策、统一政务服务过程中的角色定位问题；（三）复合行政未解决进入和退出的机制问题；（四）复合行政不能较好地处理行政区内的事务与跨行政区公共服务的协调问题[14]。由于这些缺陷，复合行政所倡导的“多中心”、“交叠与嵌套”、“自主治理”等思想虽符合社会长远发展之趋势，但其设计的政治结构并不能很好地解决当前区域经济一体化和行政区经济的矛盾，不具现实操作性。

依法行政的重要内容是行政组织法定和职权法定。区域一体化协调机构的设立需要有组织法上的依据，只有这样，区域一体化协调机构才具有法定权力，才能凭借法律权威，切实有效协调处理区际事务。因此，建立区域一体化协调机构方案的实现依存于法制协调方案。

法制协调方案是以法律的协调一致来促进区域经济发展的。从现实看，珠三角一体化中行政区域和利益主体不宜改变, 珠三角一体化需要法治的保障，而国家统一法制却难以及时回应珠三角一体化的现实需求。面对这种情况，可采取的解决方式有:一是通过直接管辖着珠三角地区的广东省级立法主体来完成；二是珠三角九市各自分别立法；三是开展区域法制协调。如果珠三角九市的国家机关也可以看作是一个经济学上的“理性人”,那么尽管他们都认识到共同体的利益同一于各成员的共同利益但由于该共同利益并不同一于各成员的自我利益[15]。如果由珠三角九市各自分别立法来解决，必然会出现各市为争取自我利益最大化而采取一些有悖于区域一体化要求的政策与措施。况且珠三角九市中，具有立法权的只有穗深珠三市。在这种情况下，由珠三角九市各自分别立法来解决显然是不现实的。通过广东省省级立法机关来解决珠三角一体化中的法制协调问题应该是一种比较理想的解决方案。然而，珠三角一体化是一项前所未有的具有探索性的事业，域外相关经验也只能借鉴，而不能照搬。一体化和合作。对每个成员来说都有一种责任或约束。如同经济“全球化进程在很多方面都制约了国家权力[16]”一样,经济一体化也构成了对行政独立性的一定限制。在成员之间而非上下级之间的容忍和限制必须基于自愿而不能出于强制,如何妥协和限制也必须有一种制度安排,也需要法制协调[17]。在美国，有的州际协议是由40-50个州以及哥伦比亚特区联合签署的，那么，为什么不由国会制定一个统一的联邦立法呢？“原因在于通过契约方式形成的地方联合立法更能体现州际政府对自身问题和共同问题的有效解决，体现了自身的主体性和能动性，是达到公平和效率的最好模式[18]。”因此，通过行政主体自愿、平等、协商缔结行政协议，实施法制协调是珠三角一体化中政府合作的现实选择。虽然这种选择不是最理想的、最终的选择，但却是构建珠三角一体化法律体系不可或缺的过程性选择。

三、珠三角一体化中行政协议的问题与完善

从珠三角一体化实践来看，行政协议运行存在众多问题，但其中最根本的问题是行政协议的不确定性，包括法律依据的不确定性、缔结程序的不确定性、法律位阶的不确定性以及协议文本内容的不确定性等。这种不确定性破坏了缔约双方应有的相互信任、增加了谈判成本，减少了缔结协议的可能性，造成了协议的合法性问题，最终使协议在区域一体化中难以取得预想的实效。减少甚至避免这种不确定性最重要的方法之一，就是把珠三角行政协议制度化、规范化、法制化以及相关理论的系统化和完善化。

（一）行政协议的法律依据问题

基于宪法的规定，中央和地方、上级政府与下级政府之间的关系是领导与被领导、命令与服从的关系。下级政府只是上级政府的执行机关，地方行政机关只能在本行政区域内行使行政职权，跨行政区的事务属于上级人民政府或国务院的职权范围[19]。实践中，行政协议涉及的内容是跨行政区的公共事务，如《珠江口东岸地区紧密合作框架协议》专门对深圳、惠州、东莞三市的发展规划、产业发展、区域创新、基础设施、环境治理、生态保护、社会公共事务等重要事项进行约定，似乎应当属于广东省政府或省政府职能部门的职权范围。这就存在合法性、合宪性的质疑。对此，学界曾从两个角度来解释其合法性：1.通过类推适用来解决行政协议的合法性问题。《行政区域边界争议处理条例》第11、12、13条规定说明地方政府以行政协议形式处理行政区域边界纠纷，法律上是允许和承认的。由此类推，地方政府以行政协议的形式来协调共同面临的发展问题，也并无不妥。因此，区域政府间缔结各种行政协议，在主体资格上并无瑕疵[20]。这种对行政协议合法性的解释虽有一定道理，但值得进一步商榷：第一，政府依法享有以协议方式解决边界纠纷，是否就意味着政府也享有以协议方式解决其它问题？这与政府职权法定原则是否冲突？第二，根据《行政区域边界争议处理条例》以协议方式处理边界纠纷的行为是对具体事务的处理，可以看作是一个具体行政行为；而区域一体化中的行政协议大多是为区域一体化制定规则，属于抽象行政行为的范畴。第三，即使能够类推，中国现有的行政协议还是存在合法性问题。因为根据《行政区域边界争议处理条例》第14条、第16条的规定，边界协议必须履行备案手续，而且涉及自然村隶属关系变更的，必须按照《国务院关于行政区管理的规定》中有关行政区域界线变更的审批权限和程序办理。而现有的行政协议基本上没有实行备案制度，按一定程序进行审批的行政协议更是寥若晨星。2.通过《宪法》、《地方组织法》和《立法法》的规定，从法理上阐释行政协议的合法性问题。《宪法》、《地方组织法》和《立法法》规定了地方政府的职权范围。“如果区域地方政府在宪法和组织法所赋予的职权范围内缔结与本行政区有关的协议时，应该视为缔结协议的行为具有组织法上的依据[20]。”这种结论是基于行政法理得出的，而不是基于法律的明文规定或有权机关的法律解释。“依法行政不仅仅要求政府依法的明文规定行政，还要求政府依法的原理、原则行政”[21]。因此，这种观点在理论上是站得住脚的。但是，中国是一个单一制国家，中央和地方权限在法律上并没有严格的界分，中国是成文法国家，行政法理不是中国行政法的渊源。因此，有必要通过有权机关的法律解释或立法为行政协议提供明确的法律依据。

在域外，美国主要是通过宪法“协定条款”和相关判例[22]来明确行政协议的法律依据的。我国台湾地区，主要通过《中华民国地方制度法》为行政协议提供法律依据。西班牙是通过《西班牙公共行政机关法律制度及共同的行政程序法》对行政协议作出最明确、最规范的法律规定。借鉴域外有益经验，从中国实际出发，解决行政协议法律依据问题最理想的方法是通过《中华人民共和国地方各级人大和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》），在明确中央与地方、地方政府与地方政府各自权限的基础上，明确行政协议的协议主体、协议平台、协议范围、法律效力等内容。但从现实看，2004年10月全国人大常委会已对《地方组织法》做了修改，在最近的将来再次修改的可能性不大。因此，解决行政协议法律依据问题最可行的方法是渐进式立法，其基本路径是先由国务院发布决定，明确地方政府签订行政协议的权限等，并在总结行政协议实践经验基础上制定相关行政法规，在条件成熟时修改《地方组织法》，从组织法上规范行政协议。

（二）行政协议的缔结程序问题

从珠三角行政协议的实践来看，行政协议制度的程序平台是首长联席会议。这种以行政首长的强力推进为特征的程序是比较适合中国国情的。但是，这种程序平台存在着缺乏公众参与，越权的可能性问题等缺陷，需要从制度上予以完善。

1.行政协议缔结的公众参与问题

作为一种契约，行政协议同一般的民事合同一样具有相对性，即一般只对缔约人具有拘束力。然而，行政协议不只是契约，它还是一种为社会制定行为规则的活动。作为制定规则的行为，在其过程中应该给予公众参与的机会。公众参与给予了行政协议正当化、合法化路径。对此，《宪法》、《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》、《广东省行政机关规范性文件管理规定》等都明确规定，行政机关在制定规则中应该应当通过座谈会、论证会、听证会等多种形式广泛听取有关机关、组织和公民的意见。然而，珠三角一体化中所缔结的行政协议，如《广佛同城化建设合作框架协议》、《珠江口东岸地区紧密合作框架协议》等，虽然最终都向社会公开，但在缔结过程中基本上没有提供公众参与的机会，珠三角一体化中公众的意愿和要求不能够在行政协议的缔结过程中得到充分的反映和体现。这无疑损害了这些行政协议的实效。因此，必须从法律上明确，行政协议的缔结必须听取有关机关、组织和公民的意见，必要时将行政协议草案向社会公布。对于行政协议缔结过程中忽视或取消公众参与的情形要依法追究法律责任。

2.行政协议缔结中的审批问题

从珠三角一体化的相关行政协议来看，有关“产业协作”、“ 区域创新”、“ 产业发展”等内容都可能涉及工商、税务、质检等省级垂直管理部门的权限。这样，其他地方政府签订的涉及工商、税务、质检等的行政协议就存在合法性问题。解决这一合法性难题最简便的方法就是上级政府的审批。从实践看，大多数行政协议尽管事实上得到了上级政府的默许，但都没有经过上级政府的明确批准。同时，哪些行政协议需要省级政府或中央政府的批准，即行政协议需要上级审批的标准是什么，在法律上也是不明确的。对于可能改变地方与中央的权力平衡或者可能侵害中央政府利益的行政协议，应由协议的成员方递交给国务院，由其作出批准或不批准的决定。对于不批准的行政协议，国务院可以退回给申请方。但一旦退回，该行政协议就失去了法律效力[23]。同样，对于可能改变地方与省级政府的权力平衡或者可能侵害省级政府利益的行政协议，应由协议的成员方递交给省级人民政府，由其作出批准或不批准的决定。同时，中国《宪法》和《地方组织法》都明确规定，上级人民政府有权改变或者撤销下级行政机关的不适当的决定和命令。因此，任何上级政府发现下级地方政府所签署的行政协议不适当的，有权予以改变或撤销。

中国《宪法》和《地方组织法》规定，县级以上的地方各级人大及其常委会讨论、决定本行政区域内的重大事项；有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。根据这些规定，如果行政协议内容涉及本行政区域内的政治、经济等方面的重大事项，应该由本级人大常委会讨论决定；即使不属于本行政区域内的重大事项，如果地方政府签署的行政协议不适当，本级人大常委会有权撤销行政协议。从实践看，珠三角一体化的行政协议基本上属于涉及本行政区域内的重大事项，但都没有报本级人大常委会讨论决定。这就存在违法行政的嫌疑。

基于以上分析，根据珠三角一体化的客观实际以及我国相关法律规定，我们认为应该及时建立行政协议审批备案相结合的监督制度。备案是加强监督的重要环节，《法规规章备案条例》、《广东省规范性文件备案规定》等都对此做出了具体规定。因此，对于可能改变地方与上级政府的权力平衡或者可能侵害上级政府利益的行政协议，协议的成员方应该报共同上一级政府批准生效；对涉及本行政区域内重大事项的行政协议，协议的成员方应该分别报本级人大常委会讨论决定；对于不属于上述两种情况的行政协议，协议的成员方应该在协议生效后30日内分别报上一级政府和本级人大常委会备案。

（三）行政协议的法律位阶问题

从对法的最广义理解来看，法是一种有强制力的行为规则。行政协议是缔约行政机关制定的对缔约双方以及行政相对人都具有拘束力的行为规则。因此，行政协议属于最广义法的范畴。那么，在最广义的法律体系中行政协议的位阶又是如何呢？现行法律和所有行政协议都没有作出规定，学界对此也没有进行过探讨。行政协议法律位阶的模糊给行政协议的适用带来了麻烦，从而使行政协议的可操作性大打折扣。基于此，有必要对行政协议的法律位阶做一探讨。一般来说，法律位阶的划分标准可以从两方面来界定：制定机关是划分位阶的形式标准。法律位阶划分标准与立法制定机关是密切相关的。“效力更大并不是说规则在效力方面更完美。只是表明其制定者在政府金字塔中处于更高地位[24]。”能否行使合法性审查权是实质标准。也就是说,如果上级机关有权对下级机关制定的法进行监督与审查,则该上级机关制定的法与下级机关制定的法之间可形成上下位阶关系[25]。根据法律位阶的划分标准以及我国现行法律对行政机关的相关规定，行政协议在我国法律体系中的位阶是多元的：

1.所有行政协议的效力都低于宪法、法律与行政法规。

《宪法》第5条规定，国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。《宪法》第67条规定,全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令,以及省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。《宪法》第89条规定，国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作；有权改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章；有权改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。

2.经协议双方人大常委会讨论决定的行政协议效力高于协议各方人大常委会制定的地方性法规或规范性文件。

人大常委会讨论决定行政协议的程序与人大常委会立法程序基本一致，而且两地在法定权限内缔结的协议也类似于国与国之间签订的条约。而条约的法律效力一般要高于本国法律。

3.经协议双方人大常委会讨论决定的行政协议效力的效力高于协议各方政府制定的规章或规定。

因为根据《宪法》规定，地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关；县级以上的地方各级人大常委会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项；监督本级人民政府的工作；撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。

4.经国务院批准的行政协议，其效力低于地方性法规。

国务院批准的行政协议实质上相当于国务院发布的行政规定。而《立法法》第86条规定，地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人大常委会裁决。这虽然是针对地方性法规与部门规章之间的效力问题做出的规定，但它表明国务院除通过立法程序制定的行政法规效力高于地方性法规外，国务院的其他行为的效力都不能超越地方性法规，因为地方性法规是由地方人大或其常委会制定的。而地方人大或其常委会是地方权力机关，不是地方行政机关，不属国务院领导。

5.上级地方政府批准的行政协议的效力低于上级政府制定的规章。

上级地方政府批准行政协议的程序要比上级地方政府制定行政规章更简便、灵活。

6.具有地方规章制定权的人民政府参与的并不需要批准的行政协议，其效力高于该成员制定的地方规章而低于同级地方性法规。

两地政府在法定权限内缔结的协议类似于国与国之间签订的条约。而条约的法律效力一般要高于本国法律。同时，《宪法》第105条规定，地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关。

7.不具有地方规章制定权的其它地方人民政府参与的并不需要批准的行政协议，其效力高于其制定的行政规定，因为其程序比行政规定的制定更为复杂。

四、行政协议的内容问题

行政协议的内容，在形式意义上即为行政协议的主要条款[20]。行政协议应该具备哪些内容，中国法律并未作出明确规定。从珠三角一体化中已缔结的行政协议来看，主要包括指导思想、合作机制、合作重点（合作领域）、相关工作（后续工作）、生效条款、签署协议的机关等条款。根据我国实践和域外经验，学界认为行政协议应当主要包括以下条款：标题性条款、介绍性条款、合作安排条款、履行方式条款、成本与收益条款、违约责任条款和纠纷解决机制条款、生效时间条款、签署和日期条款，以及其他条款[20]。对此，我们基本上赞同。但我们认为，应该将各种行政协议中的统一条款（即不管各种行政协议具体内容如何，该条款的内容都基本一致）予以法律化，以减少行政协议的交易成本，增加该条款内容的稳定性和权威性。例如纠纷解决机制条款。基于地方利益、局部利益的考量，行政协议实施必然

充满矛盾、摩擦甚至冲突。构建统一、稳定、有序的政府间纠纷解决机制则为行政协议实践所必须。因此，行政协议中政府间纠纷的解决机制乃是行政协议中的统一条款，应该由法律做出统一安排，而不应由各种行政协议成员双方协商确定。如《西班牙共同程序法》第8条规定:“在不违反第六条第3款规定情形下，解释和履行中可能出现的争议问题应属行政纠纷法庭过问并管辖，否则，可由宪法法院管辖。”中国台湾地区《地方制度法》第24条第3款规定：“直辖市、县（市）、乡（镇、市）应依约定履行其义务；遇有争议时，得报请共同上级业务主管机关协调或依司法程序处理。”长期以来，政府间的纠纷一直被认为是行政系统内部的事情，不涉及行政相对人的权利义务，不是法律问题，因而其解决方式没有纳入复议、诉讼等正常法律救济之中。其实，认为政府间纠纷不涉及行政相对人的权利义务的观点值得商榷，前面我们已经谈到，行政协议是一种制定行为规则的行为，必然涉及行政相对人的权利义务。同时认为政府间的纠纷不是法律问题，也是误解。德国学者毛雷尔说，以前——根据严格的法律概念——认为，行政组织的内部规则不是法律，国家和其他行政主体的“内部领地”“不受法律拘束”，因为法律关系只可能在不同的法律主体之间而不可能在一个行政主体内部产生。这种观点今天已经被彻底地否定了[26]。尽管毛雷尔的观点是针对内部规则的制定而言的，但它说明政府间的事务也是一个法律事务。而解决法律问题是法院的职责所在。因此，行政协议履行过程中政府间的纠纷可以通过诉讼解决。当然，在诉诸于法院之前，引起争端的各方成员应当先进行协商；双方协商不能解决的，可以由上级行政机关或业务主管机关调解、裁决；经过上述程序，争端各方依然无法达成一致意见的，方可通过司法程序来解决。

[1] 李新春. 建设珠三角经济区的政策含义[J]. 广东经济.1996(03):6.

[2] 许多奇. 论我国区域经济一体化中的区域调节[J]. 法学.2005(11):93.

[3] 参见百度百科. 珠江三角洲[EB/OL]. http://baike.baidu.com/view/283638.htm。查阅时间：2011.02.20.

[4] 吴舜泽等. 珠江三角洲环境保护战略研究[M]. 北京: 中国环境科学出版社2006. 50.

[5] 杨龙. 中国经济区域化发展的行政协调[J]. 中国人民大学学报. 2007(02): 95.

[6] 参见王健等. “复合行政”的提出——解决当代中国区域经济一体化与行政冲突的新思路[J]. 中国行政管理.2004(03):47.

[7] 转引自施源、邹兵. 体制创新:珠江三角洲区域协调发展的出路[J]. 城市规划. 2004(05): 31.

[8] 中国科学院可持续发展战略研究组. 2004中国可持续发展战略报告[Z]. 北京: 科学出版社2004: 84.

[9] 参见刘兆德等. 长三角经济社会一体化初步研究[J]. 中国软科学. 2004(05): 129.

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