推进国防动员机制与应急管理机制有效衔接要建立“四个体系”

■ 成都军区国动委综合办公室 胡田疆 杨 静

国防动员与应急管理，是目前我国并存运行的两大危机管理机制，前者基于应对战争及军事危机，后者基于应对公共突发事件及自然灾害。积极推进两大机制有效衔接，对于贯彻落实党中央军民融合式发展战略思想、充分发挥政府在国防动员活动中的主体作用、加快动员能力生成模式转变、实现国家危机管理体系应战应急一体化建设，具有十分重要的意义。

一、建立权威高效、军地衔接的指挥体系

近年来遂行多样化军事任务实践证明，军地合成、集中统一、权威高效的军地联合指挥已经成为应对多种安全威胁的关键。为此，应把建立高效快捷顺畅的应战应急联合指挥体系，作为两个机制衔接的重点狠抓落实。

一要构设军地联合指挥机构。保持现行应急管理和国防动员分设体制，本着执行应急任务以政府为主、执行军事任务以国防动员系统为主的原则，以政府应急办与国动委综合办为衔接纽带，吸收相关单位参加，构设军地衔接指挥机构。基本设想：指挥机构设指挥长1名（由同级政府主要领导担任），副指挥长2名（军队主管国防动员领导1名、地方主管应急管理领导1名），委员4～5名（国防动员与应急管理机构相关负责人），主要负责国防动员与应急管理的组织计划、协调监督、应急指挥等工作。将国动委综合办编制由军队划归地方政府，实行军地合署办公（军区一级国动委作为国家国动委的直属机构，其职能任务不变；军区国动委综合办作为军区国动委的秘书机构，其编制和职能任务也不变，不划归地方政府）；国动委综合办和政府应急办主任由同级政府一名副秘书长担任,同时领导两个办公室的工作，办公室设副主任两名（现役军人1名），分管国防动员和应急管理工作。依据应战应急任务，适时调整下设机构：应战时，在国动委框架内，吸纳地方应急管理、公安、消防、气象、环境、新闻等部门负责人参加；应急时，在政府应急管理框架内，吸纳国动委相关机构负责人参加，完善联合研判、联合决策、联合行动机制，确保协调一致地实施应战应急行动。

二要搭建军地衔接指挥平台。按照“平战结合、军民兼容、资源整合、纵横贯通”的原则，整合军地指挥网络，实现军地一体指挥。依托军队指挥网、地方政府网和国防动员信息网，将军队指挥系统、国防动员指挥系统和地方公安、人防、交战、地震、防疫、林业、水利、地质等应急指挥系统进行有效链接，科学搭建纵贯国家、省、市、县（区），横贯各级指挥要素的军警民一体的应急指挥平台。应急管理和国防动员各机构之间可利用军地信息化建设成果，建立网络专线，研发集指挥控制、信息处理、数据查询等功能于一体的指挥管理系统，实现指挥、控制、情报、信息同步传递。

三要强化军地职能任务。各级国动委综合办保持现有编制不变，可增加少量地方人员，负责国防动员总体预案和计划的制订，协调抓好动员需求和潜力调查落实；政府应急办在原编制的基础上，可适当增加编制数，在履行好本级职责的同时，拓展其基本职能，加大“统”的力度，搞好军地双方联合行动、力量建设、资源保障等工作的协调与落实。各级国动委职能办公室和应急管理各工作机构，负责应急管理和本行业的动员建设；根据担负任务的轻重，对其职责做出具体规定，解决好政府与军队有关部门在应急管理和国防动员建设中做什么、谁来做、怎么做的问题，切实将国防动员与应急管理纳入政府和军队部门的定职能、定机构、定编制和具体业务工作中，从根本上解决合力抓落实的问题。

二、建强功能齐全、任务衔接的力量体系

战时和平时灾害的类似性，使得战时和平时所需专业队伍具有通用性。应着眼形成有效应对多种安全威胁的整体合力，切实搞好各种力量之间的衔接。

一是联建联编军地力量。按照统一规划、归口建设、逐级负责的要求，在军地联合指挥机构的统一协调下，国防动员系统主要负责规划作战、维稳及专业保障力量建设，政府应急管理系统负责规划地方应急力量建设，明确专业种类、布局结构、数量规模和标准要求，形成专业齐全、军地通用、精干高效的应急力量建设格局。除地方特需救援队伍外，应将其他应急专业力量纳入国防后备力量体系统一建设，将国防后备力量中的应急救援队伍纳入地方应急力量体系统一使用，形成各有侧重、互为补充的编建格局。

二是合力搞好装备器材配备。按照军地互补、通专结合、保障急需的要求，将国防动员应急救援队伍所需装备纳入政府应急装备器材保障体系和部队装备建设范畴，实行应急专业装备器材由地方保障、军用装备器材由部队保障。军队系统将通用装备纳入部队装备调配计划，采取请领配发、调剂购置等多种手段，按计划搞好补充和配备。地方政府将应急专业装备纳入政府应急装备器材保障体系，采取购置、预征等方式搞好配备，确保一有情况能够高效实施救援。

三是开展军地联演联训。按照任务衔接、军地互动、训用一致的原则，结合本地区可能担负的应战应急任务，充分考虑党政军警民联合行动需要，以练指挥、练协同、练战法、练保障为重点，定期组织军地双方跨系统、跨部门、跨行业的专业技能训练和协同演练，使各级各类人员熟悉职责任务、方案计划、程序方法等，确保遇有情况，能够协调一致地展开联合行动。

三、建立双应兼顾、机制衔接的制度体系

国防动员与应急管理涉及军地的多个行业、部门和单位，参与主体多元，在实施依法治国方略、全面推进依法行政的新形势下，必须把国防动员机制与应急管理机制衔接纳入法制化轨道，依靠法律的权威和约束力，保证两大体系的有序衔接。

一要加快明确国防动员系统参与应急管理的职能。从当前国家已经出台的法律法规看，国防动员的主要职能仍然侧重于应对战争，以维护国家主权、统一、领土完整和安全。但对于国防动员系统参与应急行动方面的法规过于原则和笼统，不便于操作执行。各地区应依据国家出台的法律法规，制定适合本地区特点的制度规定，保证国防动员系统参与应急行动有法可依、有章可循，为两大机制有机衔接创造条件。

二要建立健全沟通协调机制。建立健全国防动员与政府应急管理这两个议事协调机构间的沟通协商机制，对于提高各级危机管理能力具有重要意义。国动委综合办和政府应急办应建立健全联席会议、联合预警、信息发布、军警民联动等制度，两个办公室主任要着眼可能发生的各种重大突发事件，定期或不定期会商沟通，根据预警信息，协商研判突发事件可能发生的时间、地点、范围、所需力量等，及时启动相应预案，科学编配力量，提出处置建议。根据对处置效果的评估和行动中遇到的新情况，适时调整部署，最大限度地减少薄弱环节，实现两大机制优势互补。

三要建立应战应急预案对接机制。应按照切合实际、便于操作、系统配套的要求，由军地联合指挥机构将国防动员系统和应急管理系统各自制定的国防动员与应对突发事件应急预案进行统一对接，结合地理环境、社情民情、力量编成等情况，制定不同方向、不同地区、不同规模、不同类型的专项行动计划和方案，并随情况变化不断修改完善分支计划，逐步形成横向到边、纵向到底的军地一体应急预案体系。

四、建设布局合理、资源衔接的保障体系

资源是应战应急的动员基础。应根据维护国家安全、经济发展和社会稳定需要，切实搞好资源的衔接与融合。

一要加强军地信息资源衔接。充分发挥国动委军地统合功能，整合军地信息网络，共同制定信息系统技术标准、规范数据采集和流转模式，构建标准统一、互联互通的军地信息系统，为联合指挥决策提供基本保障；将国防动员潜力调查纳入政府统计体系，建立经常化、制度化、规范化的潜力统计调查制度，搞好军地数据指标对接，确保潜力数据信息的实时共享；将地震、气象、水文、公安、安监等部门组成的监测网络与军队、民兵情报网连接，建立常态式的灾情预测、敌情监测等多源情报信息网络体系，提高军地信息采集、风险研判、预测预报能力。

二要优化物资资源储备。按照“功能兼容、联储共保”的思路，采取军地结合抽组和政府担保的契约化保障模式，将国防动员与应急管理物资进行预编整合，建立应战与应急一体的联合物资储备中心。通过加强对应战应急任务的科学预测和充分设想，制定完善各类物资配套方案计划，有重点的建造一批能源储备基地和重要物资仓储中心，形成与军事斗争和应对突发事件相适应的储备布局，提高物资统一调配能力。通过建立以市场储备和生产储备为主，实物储备和流通储备为辅的动态化资源储备管理体系，提高储备的质量效益，为快速动员、联合动员和持续动员提供坚实保障。

三要强化保障资源衔接。按照“用好现有的、征集通用的、开发紧缺的”工作思路，切实抓好军地保障资源衔接。要搞好人力资源衔接。采取“定向征集、定点储备”的方法，搞好专业技术兵储备区建设，满足技术兵员的需求；抓好地方与军事专业对口人才的登记统计，切实掌握其数量、分布、流动情况及联系方法，为应战应急提供人才保障。要加强运力资源衔接。依托现有公路、铁路、水路、民航等交通运输设施，融合军地运输力量，因地制宜建立应战应急快速运输通道，形成联合应急运输网络及协调机制；紧紧依托民用航空企业，大力发展空运后备力量，不断提高紧急机动能力，特别是战略投送能力。要健全经费保障机制。将联合行动办公经费列入各级政府财政预算，统一保障；各单位和部门履行联合行动职责产生的开支和消耗，分系统负责保障；联合训练、日常活动等方面，应打破界限，联合编组、共同保障；重大联合行动应根据性质分别由驻地军事机关、公安机关或地方相关职能部门提出专项申请和保障计划，报本级政府审批，采取政府补助与联合行动单位共同承担相结合的方法进行，为军地联合应对多种安全威胁创造可靠的保障条件。