西畴县林业行政执法存在的问题及对策探讨

梁世刚

(云南省西畴县林业局林政稽查队，云南西畴663500)

1 引言

林业行政执法是林业部门的一个重要工作，在整个林业职能职责中有着举足轻重的地位和作用，关乎着林业建设和生态建设发展大计。林业行政执法机关能否依法行政是确保林业跨越、持久发展的根本保障，是依法治林的关键所在。中共中央、国务院《关于加快林业发展的决定》将林业行政执法作为林业的四项改革之一，说明目前林业行政执法在相应的环节已制约着林业的发展，因此林业行政执法改革势在必行。

2 西畴县林业行政执法现状

西畴县位于云南省东南部，隶属文山壮族苗族自治州，北回归线直穿县城横贯全境。境内最高海拔1 962.9m，最低海拔667.9m。全县现辖7乡2镇，2个国有林场，69个村民委员会、3个社区，1 933个村(居)民小组，总人口25.04万人。全县林业用地面积达 8.81 万 hm2，森林蓄积量 263.76m3，森林覆盖率42.33%。总的县情特点是“山大石头多，人多耕地少，石漠化程度深，财困民穷”，是典型的喀斯特地貌岩溶山区县，生态环境脆弱，自然环境恶劣。

2.1 林业行政执法队伍情况

截止2012年5月，全县共有林业行政执法人员115人，其中森林公安民警29人，林政稽查队5人，木材检查站4人，国有林场27人，乡(镇)农业综合服务中心32人，局机关18人。2011年西畴县乡镇机构改革后，县林业局没有权利委托乡(镇)农业综合服务中心行使林政执法权，因此乡(镇)农业综合服务中心不具备行政处罚主体资格;国有林场属于企业性质，按照《行政处罚法》的有关规定，国有林场不符合委托执法的条件。全县林业行政执法人员实际仅56人。

2.2 林业行政执法机构及监管情况

根据《森林法》、《野生动物保护法》和《森林法实施条例》的规定，林业行政主管部门行使森林和野生动物保护、林木种子管理、植物新品种保护、木材运输监督检查及木材经营、加工等方面的行政执法职能，而这些职能分散在林业系统中的资源林政股、林政稽查队、森林公安、野生动物保护办、森林防火股、森林植物防治检疫站和木材检查站等多个内设的职能机构中，行使林业行政执法权的机构过多，没形成统一的执法队伍，不利于案件的及时处理和执法工作的监督。

2.3 林业行政执法工作情况

随着市场经济的不断发展，林业体制改革的步伐加快，国家加大基础设施建设力度，且受经济利益的驱使和森林采伐限额管理影响，违害森林资源安全的各种行为还是时有发生。乱砍滥伐、超限额采伐、偷砍盗伐林木、非法运输木材、乱垦滥伐林地、乱捕滥猎野生动物、乱采滥挖野生植物等现象仍不同程度存在。2011年，全县共发生林业行政案件62起，查处62起，处罚66人次。其中盗伐林木案件2起，非法占用林地案件3起，滥伐林木案件49起，违法运输木材案件8起。

造成上述破坏森林资源现象发生的原因主要是:一是部分农民群众法律意识、环境意识和生态意识淡薄;二是由于注重经济发展而忽视了国家林业法律法规的执行，在公路建设、水利建设和矿产业等工程建设中时常发生非法侵占林地现象;三是部分领导对保护森林资源的重要性认识不够，不能正确处理生态建设与经济发展的关系;四是部分执法机构不能认真履行职责，管理不严，保护森林资源的措施不力。

3 存在的问题

3.1 林业行政执法管理机构设置不够合理

由于林业行政执法内置机构较多，职责不明确，林政股、林政稽查队、木材检查站、森林公安、乡(镇)农业综合服务中心等部门之间的协调配合不够。加之地方财政困难，致使林业行政执法管理经费严重不足，影响了林业行政执法工作的顺利进行。

3.2 部分林业行政执法人员执法缺乏严肃性

由于执法人员整体业务素质、执法水平参差不齐，造成不按处罚标准实施处罚。在行政管理过程中，只追求实体的正确，而不顾及程序方面的具体规定;先做处罚，后做调查取证;不告知当事人的违法事实、处罚依据和理由，不告知当事人应有的申辩权，申请行政复议权和提出行政诉讼的权利等，受处罚人员往往对处罚结果不服，损害了林业执法的严肃性和权威性。

3.3 实施林业行政处罚制裁的手段单一

实行林业行政处罚的目的是为了教育公民遵纪守法，以维护良好的林业行政管理秩序，通过有效的林业行政管理手段，增强环境保护，提高全民知法、懂法、守法意识，促进经济发展。然而，虽然《中华人民共和国行政处罚法》和《林业行政处罚程序规定》对林业行政处罚作了严格规定，但是在实际运用林业行政处罚这一制裁手段时还很不规范，随意性较大，处罚力度不到位，突出表出为罚款中的“乱”和处罚力度上的“软”。“重处罚，轻管理”，罚款过后违法行为并没有得到纠正，结果造成了再次案发，严重地影响了林业行政执法中秉公执法的性质。

3.4 缺乏有效的管理机制

西畴县林业行政机关对内部执法机构和执法人员的行政执法监督活动目前还缺乏一套快捷的案件报告制度、完善的监督管理机制和责任追究制度。西畴县林业行政工作由于对案件发生反应不及时、查处不及时等原因，出现了许多被动情况。在执法监督管理上，一方面，由于信息等方面的原因，使得对不按规定申请林木采伐许可证而采伐林木、无证或一证多车运输木材等破坏森林资源的违法行为监管力度欠缺，不能及时处理;另一方面，由于林业行政执法部门没有建立起内部监督和外部监督相结合的高效监督机制，对林业行政执法权缺乏实际而有效的制约。在实际工作中，有些机构存在有法不依、执法不严和执法程序不合法等现象，使得行政执法行为不受严格的法律规范的制约，此外，对发生的毁林大案、要案的单位负责人或直接责任人有时没有严格的进行责任追究，造成责任的模糊。

3.5 “以罚代批”现象时有发生

部分林业行政执法机构为谋取小集团利益，利用手中掌握的民用材林木采伐许可证审批权，违反限额采伐制度规定，在批准申请人限额采伐的同时，对申请人超限额采伐的林木予以罚款，“以罚代批”，用林业行政处罚决定书代替了严格的林木采伐许可证，造成限额采伐制度的失控，使森林资源受到了严重的破坏。

4 对策与建议

4.1 重视林业行政执法工作

如何保护森林资源，如何促进林业产业的发展，取决于林业行政执法的好坏程度。因此，在林业行政执法中要实行领导负责制，加强对行政执法的领导，坚持做到公正、公开、严格依法行政。同时，充分利用各种渠道，加大对林业法律法规的宣传力度，使林业法律法规深入人心，增强广大群众的法律意识，减少执法阻力，克服林业行政执法工作中存在的困难。

4.2 健全林业行政执法机构

从实际出发，根据工作需要实事求是地设置林业行政执法机构，充分发挥部门的综合、协调、监督作用，提高执法权威性，杜绝政出多门，各行其事的现象。推行林业行政主管部门内部各执法机构的集中归并，简化行政执法机构，将资源林政股、林政稽查队、森林公安、野生动物保护办、森林防火股、森林植物防治检疫站和木材检查站等林业行政执法单位的职能合并，稳定和充实森林资源管理机构，建立健全林政稽查队伍，确保森林管理力量不受削弱，实现林业任务以及一般林业行政事务与林业行政执法的彻底分离，以减少不必要的开支，集中力量，强化执法，统一执法，避免不同执法机关之间的冲突，克服相互推诿的工作作风，集中力量搞好林业行政执法工作。

4.3 加强林业行政执法制度建设

4.3.1 认真执行林案查处制度

林业行政执法应严格按照《行政处罚法》的规定进行，一般应具备公示－明示－执行－结束－回访等几个程序，要严格遵守，不能颠倒、省略。一是资讯公开，林业行政执法者应将执法活动的有关情况和资料全部公开;二是亮证执法，执法者首先应向行政相对人出示合法的执法证件给其辨认身份的权利;三是认真履行告知义务，告知当事人作了行政处理决定的实施、理由、依据及依法享有的权利，给予当事人以陈述、申辩、要求听证的权利;四是遵守时限，把行政处理决定按规定的程序、方式向当事人送达并依法取得送达回证。提高行政执法的效率和准确性。

4.3.2 建立和推行行政执法责任考核制度

在林业行政执法活动中，要分工明确，责任到人，秉公执法。行政机关对其工作部门，工作部门对其行政执法人员的考核评比要形成制度，要把各种考评制度公布于众，使执法效果与工作业绩及年终考核挂钩，提高行政执法人员的主动性和积极性。

4.3.3 实行错案追究责任制度

行政过错屡屡发生的主要原因之一是缺乏有效的行政过错追究。因此，要建立健全错案追究制度，实行谁办案谁负责制度，建立健全行政首长问责制度、行政审批问责制度、限期办结制度、行政违法倒查制度。对行政机关工作人员在行政审批、行政处罚、行政强制、行政复议、行政征收、行政监督检查、信访工作等行政行为中的违法行为和不作为，以至影响所行政秩序和行政效率，贻误行政管理工作，或者损害行政管理相对人合法权益的，要追究行政过错责任，行政机关不履行或者不正确履行职责，机关行政首长、直接分管领导要承担行政过错责任。同时要根据实际情况，对行为人作出相应的处理。对一般过错的，给予责任人责令改正、不予评优评先、扣发奖金并处理;对严重过错的，应给予调离执法岗位、责令引咎辞职、开除并处分;触及刑律的，依法追究刑事责任。

4.3.4 严格执行行政执法赔偿制度

根据《国家赔偿法》所规定的行政赔偿中的内容，在行政赔偿中增加惩罚性赔偿，可以提醒和警告行政机关及工作人员在执法中严格约束自己的行为，严格地按照法律、法规办事，从而减少和避免违法行为的产生。

4.4 建立健全监督机制

法律赋予行政机关许多强有力的执法权和应付复杂情况的自由裁量权，使部分执法人员习惯于按个人意志办事，忽视依照法律规定行使行政权力，由此带来许多严重的后果甚至造成社会的不稳定。因此必须建立健全监督机制，充分发挥人大、政党、检察机关、新闻媒体和社会舆论的监督作用，加强经常性、全方位的检查监督，加大对林业执法部门和执法人员的清理整顿和反腐败力度，对于那些执法不严、徇私枉法和执法违法者，要给予严肃查处，以维护法律、法规的严肃性，确保林业行政执法部门正确实施法律法规，切实保证公正执法、严格执法、文明执法、廉洁执法。

4.5 加强林业行政执法队伍建设

建立一支为政清廉、全心全意为人民服务的执法队伍，就必须从人才的选拔标准、人才的培养、人才的待遇等方面着手，引入竞争机制，提高执法队伍素质。应严格林业执法人员的资格审查，严把入门关，实行执法资格认定和持证执法制度，根据年龄结构、文化层次、业务素质、政治修养等状况及其变化，适时地进行优化组合，鼓励执法人员钻研业务，提高素质，努力工作，为政清廉。加强执法人员素质培养，提高执法水平。促进执法人员不断加强学习和自身素质的提高，采取多种形式开展执法人员的培训，增加法律知识和丰富执法技能，加强“勤、学、德”的培养，同时采取定期抽查考试方式，不断淘汰不合格行政执法人员。推广岗位职务责任制，有效地把责、权、利结合起来，有职有权，职责清楚，奖惩分明，提高行政效率，建立一支业务能力强，清政廉洁，秉公执法，高素质的行政执法队伍。

同时，要进一步改善行政机关的执法条件。根据目前社会的发展以及科学技术的进步，也要求行政执法的物质装备科学化，配备先进的物质设施和技术手段，高效优质地完成行政执法任务。要尽可能地加大投入力度，地方财政部门要确保林业行政执法部门所需的办案经费，要配备必要的交通、通讯工具，改变目前执法物质装备落后的现象。

［1］巴 山.林业行政执法基础与法律适用［M］.北京:中国法制出版社，2001.

［2］岳可芳.浅析林业执法难的原因及几点建议［J］.科技情报开发与经济，2003(10):112～114.

［3］王祝雄.关于加强林业行政执法研究［J］.林业经济，2000(3):63～69

［4］王迪生.浅谈林业行政执法与执法监督工作［J］.中国林业，1998(1):10～11