林木种苗执法管理中存在的问题和对策

叶波

(贵州省镇宁自治县林业局，贵州 镇宁 561200)

1 引言

进入21世纪，中国特色社会主义法律体系已经初步形成，在社会生活的各个领域都已基本实现了有法可依的局面，我国已制定施行的林木种苗法规有《中华人民共和国种子法》、《中华人民共和国植物新品种保护条例》、《中华人民共和国植物新品种保护条例实施细则(林业部分)》、《中华人民共和国植物检疫条例》、《中华人民共和国植物检疫条例实施细则(林业部分)》、《主要林木目录(第一批)》、《林木良种推广使用管理办法》等，形成了覆盖种质资源保护、良种选育和品种审定推广、林木种苗生产经营管理、基地建设、繁育、产品质量及质量检验方法、储藏和流通等全方位的林木种苗法规标准体系及质量监督体系。

2 林木种苗行政执法中存在的问题

2.1 种苗依法行政观念淡薄

近年来，镇宁县虽然加大了对《种子法》及林业有关法律法规的宣传力度，但是部分干部和群众，对《种子法》和林业的法律法规还认识不清，不了解林木种苗行政执法部门的职能，在一些管理人员中，仍存在着模糊意识、上级意识、人情大于法的意识等不良意识倾向，这也给依法行政和种苗执法带来困难。

2.2 行政执法主体混乱

行政执法主体应当是依法享有行政执法权的行政机关或事业组织。目前没有合法依据而行使行政执法的现象比较突出。林业局设立的木材检查站、植物检疫站和种苗站，行政上归林业局领导，都可以检查苗木及苗木生产经营，但木材检查站主要检查木材流通，植物检疫站主要进行植物产地检疫，种苗站主要是指导苗木生产。林业局未授权苗木执法行政主体，各部门对如何检查苗木，适用的法律，处理的方式，仍没有明确的规定，致使部门之间职责不清，职责交叉。

2.3 执法水平不高

(1)林业行政执法队伍整体水平偏低。行政执法是一项综合性的工作，要高质量地完成执法任务，就要求执法人员有较高的法律素质和政治素质。目前林业执法队伍整体素质偏低。首先是林业执法人员林业专业水平较低，特别是林木种苗知识偏低，执法人员学历偏低，继续教育不够，虽然有组织部分执法人员参加执法培训班，但是仍存在一些执法人员对法律、政策理解不深不透，对法条、法理的认识肤浅，使得林木种苗执法不规范，执法水平不高。

(2)没有专门的林木种苗执法人员。镇宁县的林业行政执法人员大部分是木材检查站工作人员，对于林木种苗执法的重要性认识不够，同时，在林木种苗执法时缺少林木种苗知识和执法经验。

(3)执法程序不规范。在实际执法过程中，存在使用执法文书不规范，漏项、丢项、引用条文错误、字迹潦草、语言表述不清、人为地简化或省略法定的执法步骤等问题。

(4)执法随意性大。部分行政执法人员由于没有林木种苗执法的水平和必要的苗木知识，执法时凭经验执法，执法随意性大。

2.4 资金缺乏

基层林业行政执法部门普遍执法经费不足，行政执法人员大多都是兼职，没有固定的编制，没有专职苗木行政执法人员。

2.5 监督、管理力度较弱

一是林木种苗执法监督的广度和深度不够。目前，镇宁县的林业行政执法监督主要是年度执法检查和专项检查，没有专门的林木种苗执法检查和监督。二是执法监督的效果无法体现。执法监督的主要目的是为了纠错和改正。但在实际工作中没有很好地发挥作用，对执法过错行为不能及时发现;有的虽然发现了但追究责任，对违法人员起不到规范、惩戒和教育的作用。

3 解决林木种苗执法中有关问题的主要对策

3.1 加强种苗执法领导，保障执法工作的顺利进行

林木种苗执法工作明确由由分管领导具体负责，组织有关专业技术人员开展执法工作。将林木种苗执法工作列入了议事日程，通过加强种苗执法领导，使林木种苗执法工作正常有序开展，林木种苗执法工作得到了进一步加强。

3.2 加大宣传力度，充分发挥公众舆论监督的作用

加大宣传《种子法》等法律法规的力度，以贯彻实施《种子法》为重点，加强宣传力度，充分利用电视台、广播站、板报等媒体开展形式多样、内容丰富的种苗法制宣传，扩大宣传层面和范围，进一步提高宣传效果。让广大群众充分了解《种子法》，让执法人员充分了解林木种苗执法工作职责和任务，了解保护和规范林木种子市场的重要意义，要使那些制售假劣种苗的违法行为得到相应的处罚，要把检查出的违法行为在相应的媒体进行曝光，让违法分子无机可趁，无利可图。

3.3 规范执法工作，加大执法培训力度

在林木种苗执法中严格按照《种子法》规定，根据行政处罚程序的适用条件、适用简易程序、一般程序和听证程序。实施处罚时要做到事实清楚，证据确凿，适用法律法规准确，处罚适当，手续完备。对林木种苗执法人员进行必要的执法培训，让执法人员掌握相应的林木种苗知识和相关的法律知识，提高执法水平。

3.4 加大林木种苗执法力度

(1)加大种苗行政执法力度，净化种苗市场。加强对出圃苗和种子的质量检验，全面推行“两证一签”制度，重视种苗生产、流通和使用，重视监督和检验工作，查处无证和无签生产经营林木种子的厂家。整顿和规范林木种苗市场秩序，切实解决在种苗行政生产和使用过程中存在的突出问题。

(2)要针对林木种苗工作中突出的问题和薄弱环节，开展林木种苗行政执法专项检查。苗木生产经营必须具备苗木生产许可证和苗木经营许可证，开展苗木执法检查要重点检查是否有生产经营假劣种子行为，是否按许可核准的名称、地点、种类、有效区域、经营方式进行生产经营活动等。林业重点工程造林使用的苗木必须要具备“两证一签”，必须要进行苗木检疫，必须是国标Ⅱ级以上的苗木，如果不符合以上标准，要责令和督促工程建设单位进行整改，直到解决问题。

(3)完善种苗行政执法手段，要充分运用动态管理和事后监督管理等手段，对林木种苗生产经营主体实施管理和监督;应当充分发挥行政指导等方式的作用，引导林木种苗经营企业树立品牌意识，培育林木种苗品牌经营主体，树立品牌信誉和形象，积极开展名牌林木种苗产品推荐认定，并鼓励支持有能力的苗木生产单位进行商标注册，尤其是拥有自主知识产权和特色产品的商标注册，引导有关育苗单位和个人选育、生产、经营和使用林木良种，推动林木良种化进程。

3.5 完善行政执法体制

林业局要积极协调各部门，明确林业种苗执法主体，明确林木种苗站的编制和人员，为林木种苗行政执法人员定岗定编，增加经费投入力度，以保证种苗执法工作的顺利进行。

3.6 加大种苗案件查处力度

依法打击非法、无证经营，依法查处非法收购等现象。依法整顿种苗市场，加强种苗市场监管，打击制售假劣种苗行为情况，严格种苗市场准入，创造公平的竞争环境。

3.7 规范市场运营机制

引导种苗生产经营者学法、知法、守法，规范经营。实行种苗质量自查制度，严格执行种苗质量管理有关规定，在种子调拨、入库和播种前、苗木出圃前都要经过质量检验和产地检疫，实行统一检疫、统一包装、统一质量，保证种子和苗木质量，并防止林业有害生物入侵，为林木种苗生产供应提供健康的发展环境。

3.8 开展专项执法行动，规范种苗市场

在造林育苗和林木种子采收季节，开展了林木执法专项行动，规范林木种子生产许可和经营许可，查处无证生产经营林木种子情况，整顿和规范林木种苗生产经营秩序，依法打击非法经营，制售假劣种苗行为。加强林木种苗检验检疫管理，确保林业和生态建设种苗质量。

4 镇宁县林木种苗行政执法新思路

4.1 明确林木种苗执法主体，调动林木种苗执法的积极因素

镇宁县没有明确的林木种苗执法单位，林木种苗执法基本处于瘫痪的状态，为改变这一现状，该县必须明确林木种苗执法主体，明确专职人员，调动林木种苗执法的积极因素。从而保障该县林木种苗生产、经营、管理工作健康可持续发展。

4.2 保证林木种苗执法的必要经费

县林业局要安排林木种苗执法工作的专项经费，购置必要的执法工具，确保镇宁县的林木种苗执法工作能正常开展。

4.3 林木种苗执法要注重创新，全面监管

新形势下林木种苗行政管理工作面临许多新情况，新问题，比如网上交易、广告的监管、对种苗质量的第三方监管等等，对于这些问题，不能简单地用老方法，老观念来看待，必须用创新的思维，用发展的眼光，坚持疏堵结合，重在疏导上下功夫，同时加强法制和制度建设，用法律手段去引导、规范，从而全面开创和谐美好而充满活力的林木种苗建设新局面。

［1］赵印泉，周斯建，何云晓，等.我国园林绿化苗木产业的现状及发展趋势［J］.绵阳师范学院学报，2009，28(11):99 ～102，109.

［2］杜明桂，冯文祥，何小弟.中国绿化苗木产业发展现状与对策［J］，林业科技开发，2005(4):67 ～68.

［3］刘杜玲，焦普生.林木苗木平衡施肥研究进展［J］.陕西林业科技，2006(1):19 ～21，24.

［4］杨伟宏.城市绿化优质大苗培育技术［J］.中国园艺文摘，2010(1):84～86.