浅谈清理取缔土小企业面临的问题和对策

赵 萌，吴波涛

(1.山东省邹平县环保局，山东邹平256200;2.山东省滨州市环境保护科学技术研究所，山东滨州256600)

1 引言

“土小企业”指污染重、规模小、使用土方法生产的企业。它包括“十五土小”和“新五小”、“新六小”。“十五土小”即国务院在1996年8月发布的《关于环境保护若干问题的决定》中列出的小造纸、小制革、小染料、土炼焦、土炼硫、小电镀、小漂染、小农药、土炼砷、土炼汞、土炼铅锌、土炼油、土选金、小石棉、土法生产放射性制品。“新五小”即小火电、小炼油、小水泥、小煤矿、小钢铁。“新六小”即小水泥、小玻璃、小炼焦、小火电、小炼铁、小煤矿。

2 土小企业的危害分析

土小企业的危害较大，比如小电镀，一般来说，电镀污染物主要有3个方面:一是包括镍、铬、镉等在内的重金属，这些重金属属于第一类污染物，存在于电镀废水中;二是氰化物，这是一种毒性很高的物质。因为电镀工艺的局限，目前还有很多带氰电镀，使得电镀废水中含有氰化物;三是生产过程中使用强酸所产生的废气污染。

国务院在1996年8月发布《关于环境保护若干问题的决定》，明确提出要在1996年9月30号之前对包括小炼油、小造纸等在内的“土小企业”实行取缔、关停。然而10多年后的今天，众多土小企业却依然存在，并且成为环境执法的难点。

3 取缔土小企业面临的问题

3.1 现有政策支持不够完善，土小企业定性覆盖面偏窄

对于土小企业，现有的“十五土小”，“新五小”，“新六小”确定的范围仍然太窄，一些规模小、污染重的企业不包括在土小企业范畴中。例如小石灰窑、小焦宝石窑、小防水油膏等企业，这些企业产生的废水、废气严重影响环境，但此类企业却不属于土小企业，其清理取缔过程，缺乏直接政策法规的支持，依法取缔需要消耗大量时间［1］。

3.2 地方政府对土小企业取缔工作缺乏重视

现在某些基层地方政府环境执法意识不强，存在地方保护主义现象。目前的党政干部政绩考核的设置决定了GDP增长率必然是被考核者的主要关注点，而肩负环境执法责任的环境保护行政主管部门受同级党委、政府领导，执法过程中或多或少受到干扰，导致环境执法难以到位［2］。由于取缔土小企业的费用难以解决，财政困难的基层政府对于取缔土小企业兴致不高。

3.3 土小企业具有很强的隐蔽性

目前土小企业建设之初，在选址上越来越隐蔽，一般都位于偏僻的地界，或选在市与市交界处、地域交叉处、地界有争议处，地界执法人员难以确定是否属于己方管辖，造成土小企业出现“两不管”情况。

3.4 环保部门强制执行难

目前，环境主管部门执法手段落后，缺乏必要的强制执行权。对大多数的环境违法行为只能给予警告、罚款等处罚，无停产、拆除、查封等强制权力。对于本应取缔的“十五小”企业，因无有效措施而屡禁不止，反弹现象时有发生。对于一些环境违法行为，即使已作出行政处罚决定，当事人若不主动履行，环保部门只能向法院申请强制执行，而法院在具体行政行为处于行政复议或诉讼期间，一般不予强制执行。以致环保部门有时面对肆意污染和破坏环境的违法行为而束手无策，降低了执法效率，造成环境污染侵害的延续，使得环境执法不可避免地带有软弱性和不彻底性。一方面土小企业污染仍然持续，一方面群众认为环保部门不作为。

3.5 群众环保意识淡薄

近几年来，虽然广大人民群众的环保意识有所提高，但仍有相当一部分群众环保意识淡薄，只追求眼前经济利益而不顾环境污染。土小企业的形成，很大一方面是由于群众环保意识淡薄造成的，土小企业主往往从个人利益出发，盲目地去建设土小企业。

4 对策与建议

(1)完善取缔土小企业的政策法规。首先，不再局限于土小企业的具体行业、类别，而是按照其性质，凡是生产方式、工艺落后，规模小，污染重的企业，均纳入土小企业取缔范围。第二，制定相应政策法规，简化清理取缔过程。

(2)环境主管部门将部分责任下移，实行属地管理。由基层党委政府负责土小企业的清理取缔，将土小企业取缔纳入基层政府绩效考核。对于财政困难的基层政府，在土小企业的清理取缔资金上上级政府要给与支持。

(3)加强环境执法力度，日常执法要做到细节执法。加强区域联合执法，对于跨界土小企业做好平级移交工作，使区域交界处执法实现无缝对接。实行有奖举报制度，对于举报土小企业的群众进行物质奖励。

(4)强化环境监察执法权力，提高环境监察执法效能。赋予环保部门查封、冻结、扣押等必要的强制执行权力，这可以免去申请法院强制执行的时间差，使环境违法行为能够及时得到制止，最大限度地减轻污染危害，维护人民群众的环境权益;同时也可以震慑无视环保法律法规的违法企业，有利于提高环保执法的权威性和严肃性，彻底改变环保“软执法”的状态［3］。

(5)加大环保宣传力度，提高全民环保意识。环境保护关系社会安定，关系经济可持续发展，涉及人民生活的方方面面，于每个人都息息相关。树立全民环保意识，既要增强企、事业单位和普通民众的环保意识、责任和法制观念，又要增强广大环保执法人员，尤其是领导干部的环保意识和环保法制观念。如果环保法律意识能够扎根于民众，领导干部能够真正树立起法律至上的理念，自觉维护环保行政执法，养成依法行政的自觉性和积极性，环保法律法规必然能得到正确的贯彻与实施。通过加强环境法律法规宣传力度，使群众真正知法懂法，牢固树立先审批后建设的企业建设路子。同时，在群众创业过程中地方政府要进行有效引导，环境主管部门要起到监督作用。

5 结语

目前土小企业的取缔仅仅依靠环保部门来抓是行不通的，需要发改、经信、安监、工商、电力、公安等部门多管齐下联合执法，形成强大的高压态势，使土小企业不具备生存环境。同时，环境监察部门也要不断增强创新意识，加强与相关职能部门的沟通与协调，不断创新环境监察工作机制体制，不断提高执法人员的政治和业务素质，积极探索监察执法新途径，才能不断提高环境监察执法效能，才能适应社会发展对环境保护提出的新要求，改善环境质量、确保环境安全、服务科学发展。

［1］贺圣中.“土小企业”长期存在的原因分析及对策［J］.中国高新技术企业，2009(19):271～273.

［2］洪丽华.新形势下加强环境管理的探讨［J］.环境保护，1996(5):29～31.

［3］王淼淼，娄 佳.基层环境管理存在的问题及对策［J］.中国环境管理，2004(2):143～144.