浅析小额信贷在国内发展

诸撄宁

（浙江大学宁波理工学院 浙江 宁波 315100）

1 小额信贷的概念与发展历史

小额信贷是以低收入者为主要服务对象，实行小额短期贷款和分期还款制度，具有贷款对象分散、额度小、周转灵活等特点。 其主要是指以中低收入居民、贫困农民和家庭、微型企业为对象而提供的贷款服务， 它不需要借款人提供担保，而是以借款人信用程度作为还款保证的一种金融服务，目的是通过金融服务为贷款对象提供获得自我就业和自我发展的机会，促进其走向自我生存和发展。

20 世纪50 年代至70 年代，各国政府出于让农业走上现代化道路、改变农业和农民的弱势地位考虑，纷纷干预农村金融。 政府通过国有化的金融机构与农村信用合作组织，以优惠利率向农户提供贷款。 这段期间，农村金融机构的贷款回收率极低，依靠政府补助才得以维持经营，另一方面由于信贷技术的落后，管理费用也加大了金融机构的压力。 金融资源由于缺乏有效的制度约束与监管，造成严重的“寻租”现象。 资料显示，当时的信贷补贴并未投入到预期的使用范畴，而是被金融机构的利益关系者、富裕人群所占有。

进入20 世纪70 年代，不满足于农村金融机构的长期低效率运作， 一些为农村低收入阶层提供小额信贷服务的机构，经过长期探索与努力，成为了农业信贷和穷人信贷的主力军。 以孟加拉“农村银行”（Grameen Bank，也称格莱明银行）， 泰国的农业和农村合作银行 （BAAC） 和非政府组织（NGO）等为代表的金融机构引领了小额贷款的高潮。

我国的小额信贷是从1993 年开始的， 分为四个阶段。1993 年至1996 年，源于国际捐助，将孟加拉农村银行式小额贷款项目引入中国。1996 年至2000 年，除继续借助国际捐助资金，政府逐步介入小额信贷，以政策资金和贴息贷款开展小额信贷项目。 2000 年至2005 年农村信用社开始推广小额贷款。2005 年之后，小额信贷公司开始试点，以服务“三农”为目标，向农户、个体经营者与微小企业发放贷款。

2 小额信贷的主要发展模式

经过这些年的发展， 我国小额信贷取得了长足进步，形成了以下几种主要模式：

一是政府主导的小额信贷模式。 它是在政府的统一领导下，由银行负责小额信贷资金的管理，政府配合银行做好资金管理工作，负责实施对农户项目贷款的发放。 乡政府下设小额信贷工作部门，协助银行确定贷款项目以及负责收回本息。

二是依靠国际援助的民间信贷组织。 例如作为中国P2P（个人对个人）小额扶贫贷款模式首倡者，美国民间公益组织“我开”机构通过网站在线募集来自全球的不限数额善款，与中国本土NGO 组织合作发放和回收小额贷款。 目前已发放1107 笔小额贷款，在全世界范围内筹集了逾215 万元人民币的信贷本金，成功帮助749 名内蒙古、四川农村贫困的贷款人获取生产资料、开展生产并逐渐摆脱贫困。

三是由农村信用社主导的信贷组织。 例如，自2010 年3月以来，淅川农信社与淅川县妇联通过小额贷款发放、提供信贷扶持和优惠政策等措施为农村妇女创业搭建了重要的平台。 至2011 年3 月，全县农村信用社已经为600 多名妇女投放创业贷款2800 多万元， 占年投放计划的132%， 其中2010 年前三个月新增妇女创业贷款就达685 万元。

四是小额贷款公司。2008 年5 月4 日，中国银监会、中国人民银行联合颁布《关于小额贷款公司试点的指导意见》，允许由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立小额贷款公司。 据温州市金融办统计， 截至2009 年2 月底，温州市共开业小额贷款公司8 家，业务发展状况良好，贷款方式中90%是以担保形式，抵押方式和信用方式只占10%，贷款对象的80%是小企业和微小企业。 贷款投向主要是县域内或城乡结合部的小企业和微小企业， 其贷款用途也多以短期资金需求、临时性资金周转、货款垫付等短期、超短期资金利用为主，超过1 年期的贷款很少。

据人民银行报告显示，截至2011 年12 月末，全国共有小额贷款公司4282 家， 从业人员达47088 人， 实收资本达3318 亿元，贷款余额3915 亿元，全年累计新增贷款1935 亿元。 目前小贷公司面临着风险管理机制不健全，风险识别和控制能力较低，经营品种单一，操作模式简单，信用贷款发展严重滞后，公司性质尚未确定，税负较重等问题。 目前正在探索商业银行与小额信贷公司合作的模式，利用商业银行成熟的经营管理机制与风险防范体系来研发贷款产品，这将支持小额信贷公司的发展， 并为商业银行进入农村金融打下基础。

3 我国小额贷款目前存在的主要问题

经过这些年的发展，到目前为止，小额信贷已成为我国经济社会发展所必不可缺的融资途径。 但与此同时，小额信贷的发展还处于一个摸索过程，在实践应用中还存在一系列问题。

（1）信贷覆盖面的矛盾

农信系统是农村小额贷款的主力军。 但在一些经济较为发达的地区，随着工业化、城市化进程的发展，信贷投放对象开始向非农产业和城镇居民转变， 因此农业信贷其需求较低，转为非小额信贷投放的重点。 如四大国有商业银行通过城镇网点将农村有限的信贷资源转移到城市。 而在一些经济欠发达地区，由于农业生产组织程度较低，随着农业税等相关政策的落实，农户维持其日常的生产经营并不需要过多资金。 而与此同时，农户维持其日常的生产经营并不需要过多资金，加之医疗教育领域资金需求较大，农户缺少足够的抵押物作为担保，其贷款需求难以从农村信用社得到满足。

（2）小额信贷管理高成本带来组织机构设置问题

小额信贷是以低收入者为主要服务对象，实行小额短期贷款和分期还款制度，具有贷款对象分散、额度小、周转灵活等特点。 这些特点也决定了小额贷款在管理上的高成本。 例如，专门为当地服务的乡镇小额信贷机构会由于资金供求有限而限制其规模，因此平摊到每一份借款资金上的管理成本费用会相对较高。 国际成功经验表明，为了保证小额贷款的可持续发展，必须保持能够抵偿成本费用的利率水平。 由于小额贷款单笔贷款数额较小，成本费用率较高，但作为农村正规金融机构的农村信用社， 又必须执行国家的利率政策，因此存在其利息收入能否抵偿成本费用的问题，一旦不能抵偿成本， 农村信用社就会缺乏开展小额贷款的内在动力，小额贷款的可持续性也因此会受到影响。

（3）小额信贷机构的法律地位不明确

我国现行政策严禁非金融机构从事金融业务，绝大部分小额信贷试点项目是由国际多边或双边组织、地方政府或群众团体出资进行的，试验中提供小额贷款服务的机构，或者注册为社团机构，或者直接依附于某一政府机构，这种形式上的变通实际上仍有悖于现行的政策法规。 到目前为止，我国并没有明确小额信贷机构的合法化地位，现有小额信贷机构的性质比较模糊。 一些小额信贷机构具有类似于正规金融机构运营的能力，但是现行的法律政策却阻碍了其转化成正规金融机构。

（4）资金来源非可持续性

我国的小额信贷机构由于未能取得合法的金融机构地位，其资金来源受到严格限制，缺乏可持续发展的动力。 中国银监会、中国人民银行联合颁布《关于小额贷款公司试点的指导意见》对小额贷款公司的制度安排主要包括：其一，小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立的有限责任公司或股份有限公司，不吸收公众存款；其二，贷款对象选择上以服务“三农”为主，坚持为农民、农业和农村经济发展服务的原则；其三，经营范围须在本县（市、区）域；其四，贷款利率上限放开，但不得超过司法部门规定的上限，下限为人民银行公布的贷款基准利率的0.9 倍；其五，监管主体的安排：“省级政府能明确一个主管部门 （金融办或相关机构）负责对小额贷款公司的监督管理”。 由此可以看出小额信贷机构由于不能经营存款业务，由于其主要资金来源为股东缴纳的资本金、捐赠资金，以及来自不超过两个银行业金融机构的融入资金，因此难以获得稳定持续的资金来源。 而由于其利率与贷款对象的限制决定了其业务的盈利较低，这更进一步加剧了小额贷款机构所面临的资金困境。

4 小额信贷可持续发展之对策

（1）明确定位目标群体

小额贷款机构可以通过市场调研明确潜在客户群体，分层次分析潜在客户的贷款需求，开展贷款营销主动满足客户需求。 只有制定了明确的发展目标，把稳妥、持续地为贫困人口提供金融服务作为小额信贷的持久目标，通过优质服务培养客户群，建立起良好的信誉。 同时在内部努力加强小额信贷组织与管理制度的建设，在资金来源结构和经营管理方面逐步更为完善。 据中国人民大学农业经济系教授孔祥智对陕、宁、渝三省五县调查结果显示，50%以上农户有融资需求，但只有20%农户能通过农信社等正规渠道得到贷款。 考虑到农村信贷资源的有限性，可考虑将资金集中到若干个小额信贷机构投放，同时扩大贷款对象的覆盖面，从而保证覆盖地区的农户贷款需求均能得到满足。

（2）控制贷款风险，降低成本

通过提高贷款利率、回收率与降低管理成本来提高小额信贷机构的盈利能力。 在政策允许的范围内制定小额贷款的适当利率，以保证其短期和长期的持续经营。 由于小额信贷的目标群体是低收入的农户和微小企业主，他们对金融服务的需求具有高度的非弹性，也即即使是利率的大幅度上升也只会导致较小的贷款需求减少。 此外，要加强农村信用社内部管理和农村信用环境建设。 从农村信用社的内控制度着手，防范小额农贷的道德风险。 通过把好农户小额信用贷款资格、贷款额度等关键环节，能在很大程度上确保贷款可以顺利收回。 借鉴孟加拉格莱明银行的经验，贷款可通过小组的方式进行发放。 如果小组内有一成员拖欠贷款，则此后不再对该小组进行贷款发放。 由此，组内成员形成互相监督的模式，增加了信贷的安全性。 同时，该银行还通过要求借款人定期参加活动以监控借款人的信用风险。

（3）放宽小额信贷的市场准入条件，促进小额信贷组织创新

在2010 年中国银监会公布的 《关于加快发展新型农村金融机构有关事宜的通知》中，明确提出实施“东西挂钩、城乡挂钩、发达与欠发达挂钩”的政策。 其主要目的在于引导主发起人到经济欠发达地区设立新型农村金融机构。 为推动农村新型金融机构的发展，在实施机构间有效风险隔离、设立严密“防火墙”等基础上，允许资产管理公司发起设立村镇银行。 中国银监会公布的数据显示，截至2011 年末，全国已组建农村新型金融机构786 家，其中村镇银行726 家，贷款公司10 家，农村资金互助社50 家。 在已组建机构中，有473 家位于中西部省份，占比达60%。 已开业机构发放各项贷款总额1316 亿元，80%以上用于“三农”和小企业，其中农户贷款总额为435.5 亿元，小企业贷款总额为631.5 亿元，中西部贷款农户数占到全部贷款农户数的70%以上。 监管部门正努力使得各类金融活动合法化。 现有小额信贷形式的法律地位模糊，而且资金来源单一。 放宽小额贷款机构准入条件后，原有限制小额信贷存款业务的局面有望改观，原本服务农村地区成熟的小额信贷组织可以朝着村镇银行等信贷机构转化，通过村镇银行这种渠道， 小额信贷的资金来源可以更加丰富，有利于推动小额信贷的未来发展。

（4）通过制度创新实现小额贷款的可持续发展

目前国际上小额贷款的利率往往比银行利率高, 一般在15%－20%之间,而我国却是7%－8%之间。 由于我国对存贷款利率实行严格的控制,人民币存款利率由中国人民银行制定,而商业银行和信用社的贷款利率只能在规定的幅度内浮动。因此，这决定了小额信贷公司的盈利水平低，更限制了信贷产品的创新。采取更加灵活的小额贷款利率政策,允许其按照市场机制在法律监管下自由决定利率将为小额贷款公司提供良好的发展环境。 对于面向低收入群体的小额贷款低息会对小额信贷机构发展造成困境，因此适当对此类机构制定利率补偿政策对其给予一定的扶持。 另一方面，继续加大小额贷款公司等市场化金融性营利机构的试点, 同时发挥区域性金融机构的作用; 进行小额贷款机构多元化、 多种所有制试点。

2011 年10 月， 由国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究确定支持小型和微型企业发展的金融、财税政策措施。 会议强调了促进小金融机构改革与发展。 强化小金融机构重点服务小型微型企业、社区、居民和“三农”的市场定位。 在审慎监管的基础上促进农村新型金融机构组建工作，引导小金融机构增加服务网点，向辖内县域和乡镇地区延伸机构。 由此可以看出政府将营造一个市场公平的环境，提供一个可持续的有利于金融机构的政策支持小额金融机构的发展。 一些创新的小额信贷模式将会推出，现有银行业金融机构则可以以战略投资者的身份入股，并指导小额贷款公司完善内部治理结构和健全风险管理机制，这将将会起到推进小额信贷发展的作用。

2012 年3 月28 日，经国务院批准通过了《浙江省温州市金融综合改革试验区总体方案》， 确定了温州市金融综合改革的主要任务第二条中提出“鼓励和支持民间资金参与地方金融机构改革，依法发起设立或参股村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型金融组织。 符合条件的小额贷款公司可改制为村镇银行。 ”这意味着民间资本可以正式地进入金融业，并且民间金融未来会受到法律支持，而不必灰色化生存。这一方案的出台这对国内小额贷款发展将起到至关重要的作用。

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［12］中国银行业监督管理委员会.银监会央行发布关于小额贷款公司试点的指导意见 [EB/OL].http://www.gov.cn/gzdt/2008－05/08/content_965058.htm.