试论城市社区建设中的政府职能转变

扎吾丽木·阿合赞别克

（新疆大学政治与公共管理学院 新疆 乌鲁木齐 830046）

城市社区就是在一定城市地域范围内，发生特定的社会关系，形成特定的生活方式和文化心理,并具有成员归属感的人群所组成的相对独立、相对稳定的社会实体，是一种新型的城市社会组织管理方式。城市社区是社会秩序调整与重构的一种新型的社会组织管理方式才是目前城市社区建设应该关注的本质特性①。城市社区建设需要需要社区加强自治意识、加强社区居民的参与意识、需要各种社会组织的参与同时更需要政府职能的转变去适应社区建设。

1 我国政府在城市社区建设中的职能定位

当前，要在城市发展基层民主，保障城市人民享有更多更切实的民主权利，必须加强城市社区建设。而在社区建设中政府都是处在主导地位的，所以有必要对政府在社区建设中的职能做出界定。

1.1 规划政策指导

政府作为社区建设的发起者，要加强对于社区建设的理论和政策的指导。政府推动社区建设的重要目的，就是引导人们管理自己的事情。政府为实现这个目的就应该首先要制定法律，用法律来规范居民的活动，实现有序的政治参与。其次是制定政策。如为促使非营利组织的社区参与，可以为其提供减免税收或各种便利等优惠政策。

1.2 推动社区自治

1954年制定的《城市居民委员会组织条列》提出：“在市辖区，不设区的市的人民委员会或者它的派出机关的指导下，可以按照居住地区成立居民委员会，居民委员会是群众自治性的居民组织。”

而从20世纪90年代以后，国家为推进社区自治，出台文件要求各级政府改变职能，“各级政府要进一步推进管理方式和手段的创新，实行权力下放，重心下移，促进管理职能由微观管理向宏观管理，由行政指令向具体指导，由单一下派任务向积极扶持方式转变”。但是政府不能把政务随意推卸给社区，这样会影响社区，因为事务过多而自主处理社区事务的职能。所以为防止居委会承担过多政务，文件规定“街道办事处和政府基层行政管理部门要建立明确的工作责任制，凡属于街道办事处及政府职能部门自身应当做好工作，不由社区承担；凡需要社区承担或参与的任务，按照责权利一致的原则，实行权随责走，费随事转。”

1.3 动员社区参与

社区建设的最重要的原则就是社区内的居民和单位自愿的参与社区的治理，让社区居民和单位自决的处理自己的事情。社区居民的参与程度是社区治理成功与否的重要标志。

就目前我国的城市社区发展来看，社区居民的公民意识与社区参与状况欠佳，宏观来看，有两方面的局限：一是社区居民本身的参与意愿较弱、参与积极性不高，这主要源于对社区的认同感与归属感不强，对自我公民身份的认知程度偏低；二是城市社区的管理理念、治理方式等存在弊端，尚未给公民意识的培养提高提供良好的平台②。这个时候政府作为社区建设的发起者要运用大众传播媒介等多种手段宣传社区建设的重要意义和基本知识，营造有利于社区建设和发展的舆论氛围，城市各级政府通过组织社区文体活动、社区知识竞赛、社区标识征集、社区义务服务等多种活动，培养和提高社区居民、企事业单位、社会团体和机关对社区建设的责任意识和参与意识,提高现代社区意识,倡导他们参加社会公益活动,参与社区的管理,形成社区居民共建温馨家园的良好环境。

2 我国城市社区建设现状

新中国成立后，中国共产党在城市管理中废除了国民党时期的保甲制度。1954年12月31日全国人大常委会颁布了《城市居民委员会组织条例》，在全国各个城市普遍建立居民委员会。这是城市社区自治制度产生的最初源头。1982年，城市居民委员会制度首次写入中国宪法，《中华人民共和国宪法》第111条确认:城市居委会是 “基层群众性自治组织”。2000年11月19日，中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》的通知，即中办发[2000]23号文件，明确提出社区建设的指导思想是:“改革城市基层管理体制，强化社区功能，巩固党在城市工作的组织基础和群众基础，加强城市基层政权和群众性自治组织建设，提高人民群众的生活质量和文明程度，扩大基层民主，密切党群关系,维护社会政治稳定，促进城市经济和社会的协调发展。”我国城市基层管理体制进入全面转型时期。这是指导当前城市社区自治的准法律文件。③2007年底城市有8万多个社区居委会，89%的城市社区建立了居民代表大会。社区服务的服务领域变得宽广，服务职责也更为全面，从最基本的社会保障到高层次的社会化服务，几乎无所不包。

3 目前，我国城市社区建设中政府职能失范

在中国，社区建设的社区自主性发展根本上取决于国家治理模式的合理转变，在我国，社区发育是在改革开放以后国家和社会大分离后出现的。社区建设“一般都是由政府发起，政府规划或参与规划，并由政府直接推动的”。政府在社区建设中不仅给社区提供外部环境，还在其他方面如提供优惠政策、费用来源等发挥着一定的正面效应。所以在我国社区建设中政府是最有权威的。但是也是这个权威，又如政府管得过多管得过死使本应自治的社区很多时候变成了 “行政化的组织”。在社区建设中政府很多时候参与了一些应该属于社区自主处理的事，不该管的事管，管不好也管不了的现象严重。

3.1 政社不分

政社不分已经成了政府在社区建设中的顽疾。社区本是为政府减轻社会管理负担以及实现居民自治而建立的，但在实际过程中政府还是过多的插手社区事务，未能明显体现出减轻政府的社会管理负担的初衷。最主要表现是行政权过分干预社区居委会事务。使居委会丧失自主性，成为政府机构的附属。政社不分还带出其他社区建设的一系列弊病。如由于政社不分，社区失去了自主性，使居民认为社区管理是政府的事，（社区是一级政府机关或是由政府直接管理）政府怎么说，社区就怎么做，社区管理与自己无关。使居民很难产生归属感，因此缺乏归属感从而导致参与意识的薄弱。这些都违背了居民委员会是群众性的自治组织，而非国家的行政机关的建设理念。也违反了政府与居民委员会之间只有工作上的指导与被指导，协助与被协助的原则。

3.2 政府部门缺乏对第三部门的培育

政府已经习惯于计划时代的传统做法，什么都想管。政府在社区建设中应该对非政府的社会中介服务机构，专业化的社会工作机构等第三部门进行培育。当前虽然第三部门在提供志愿服务，增强社区自治领域取得了很大的成绩，但第三部门提供的服务的质量和数量还是不够的，造成这一现象的主要原因是政府对第三部门管的过严、过多，而缺乏培育、扶持。

3.3 政府的供给不足

城市社区建设中政府所具有的权威和资源决定了政府在社区建设中不可替代的地位。社区治理是政府充分提供资源的前提下达到目的的。但目前政府在社区建设中资源的调动与供给方面呈现出投入不足，产出低下态势，表现为：一，政策资源的供给不足。大多数的基层政府及其官员尚不懂得或不习惯、不善于对居委会，志愿者协会和业主委员会等社区居民的自治性组织进行政策上的指导。缺乏对社区内各种社会组织进行政策的指导和监督。缺乏引导和规范他们的活动。二，财力投入不到位。社区建设和治理需要一定财力作为支持，而社区自治性以及当前的发展状况都使社区财力支持主要来源于政府。但政府的财力支持又呈现出有限性、政府财政中缺乏专门的预算，很多时候是一些数量微弱的临时性投入，任意性大，缺乏制度性机制的规范与约束。

4 城市社区建设中的政府职能转变

4.1 切实转变政府职能，放权于社会

政府一直是社区建设的主导，所以要让政府认清社区自治的实质是还权于民，还权于社会，政府的干预过重，居委会就会丧失自主性。所以想调整好政府在社区建设中的正确的角色，就要合理界定政府职责权限，政府在社区发展中应该做到：首先，为社区发展建立规章制度。其次为社区建设统筹规划。再次，监督社区工作。最后，对社区发展给予支持以及提供环境。在社区建设中借鉴于美国等发展国家的经验。20世纪80年代以来，西方发达国家先后掀起了以公共服务购买取代传统的公共服务垄断供给的政府改革浪潮，其理论基础主要是新公共管理理论、新公共服务理论及治理与善治理论。他们认识到政府的职责是掌舵而不是划桨，直接提供服务就是划桨，可政府并不擅长于划桨。在这个理论的支持下，西方国家的政府购买服务已经被运用到社区建设的方方面面，如垃圾收集、精神健康、养老、儿童福利、毒品和酒精治疗、娱乐服务、街道维护等等。我国以上海为先尝试了政府购买公共服务的先列，也取得了较为突出的成果。

4.2 重于培养而不是控制

目前，非营利组织在社区建设中成了重要的参与者，但还不太活跃，主要是因为政府对非营利组织管得过严，没能提供良好的发展环境和条件。政府在社区建设中应由控制型管理者向培育型管理者转变。这一角色转换对政府提出了两方面的要求。一方面，政府要放宽对社区非营利组织的准入控制，通过立法的形式在确保相关组织申请注册为非营利组织必须满足完善的资格条件下，简化审批程序、弱化业务主管部门对非营利组织准入过程的控制。另一方面，政府要加大对社区非营利组织的培育，积极为社区非营利组织的发展创造条件。具体来说就是对社区非营利组织的发展提出规划并提供诸如财政支持等各类型的扶持政策。要通过建立和合理布局社区文化活动中心、社区医疗卫生中心、社区生活服务中心等组织和机构，推进社区服务的社会化和产业化，倡导和发展互助性、公益性组织，形成多样化的服务形式，满足居民群众层次多样化的要求。④还是以上海为例，有选择地支持社会公益组织、行业协会的成立与发展、政府培育、成立非营利性专业化的社会中介组织，并直接购买其服务、支持专业社会工作的发展、委托社会力量举办、管理社会事业、创新民间组织社会化管理机制。

4.3 由资源的垄断者转变为资源的支配者

政府在社区建设中的主导作用主要是政府在社区建设中权威资源和财力资源的垄断性提供而体现的。因为垄断性的特点使政府常常出现越权行为。权威的垄断性影响了社区自治以及非营利性组织的发展。财力的垄断性容易导致社区建设中的财力的不足与临时性。所以要把政府在社区建设中的资源垄断性转变为自愿的支配者。政府要通过制定完备的政策体系来增强社区的自治型，通过培育，提供支持以及环境来加快发展社区非营利组织。财力资源的支配而言，政府要充分发挥财政在社区建设中的积极性，完善社区基础设施建设，如中央及地方政府要针对社区建设中带有普遍性的问题设立专门项目和专项资金，主要用于对社区基础设施建设，办公经费和工作者的生活补贴等。

［1］文萌川.中国现代城市社区建设探析[J].东方企业文化，2011（2）.

［2］彭文峰.我国城市社区建设中社区参与问题成因及对策分析[J].东方企业文化，2011.

［3］韩萌萌.论城市社区建设与构建和谐社会[J].东方企业文化，2010（1）.

［4］郑卫国.论城市社区建设是发展城市基层民主的重要路径[M].中共成都市市委党校学报，2009.

［5］张传友.对我国城市社区建设的若干思考[J].社会研究，2008（6）.

注释：

①张要登.城市社区建设中几个理论问题探析[M].内蒙古农业大学学报，2001（1）.

②杨扬.公民意识与城市社区建设：对西安市居民参与社区建设现状的个案[J].研究学理论，2012.

③刘务勇，金一兰.我国城市社区民主建设的现状及对策思考[J].贵州大学学报，2011，3.

④崔凤，王龙.论城市社区建设中的政府角色转变[M].中共济南市委党校学报，2011，1.