当前农村法律服务需求与服务方式探索

□ 课题组

当前农村法律服务需求与服务方式探索

□ 课题组

城乡区域协调发展被列为浙江省“十二五”经济社会发展的“五个新突破”及十一项主要任务之一。嘉兴市作为省统筹城乡配套改革试点市，在加快推进城乡一体化进程中，如何充分发挥基层司法行政职能优势，使其在统筹城乡发展进程中发挥更大作用，嘉兴市司法局对此开展了深入的实践与探索。

一、统筹城乡背景下的农村法律服务需求

为更好地找准农村建设中的法律服务需求，有效提供城乡一体化进程中的法律支持。嘉兴市司法局课题组深入嘉善、海宁等地的村（居）委会，发放 “农村法律服务需求和法治实践情况”调查问卷。调查显示，74%的调查对象认为非常需要农村法制宣传教育和法律服务；81.7%的调查对象认为所在行政村目前最大的问题是经济发展空间没有，缺少办法；85%的调查对象认为农村现在最缺乏土地管理方面的法律知识。根据调查结果，结合嘉兴市统筹城乡工作推进情况，大致可梳理出六类农村法律服务需求：

1. 为重点工程提供法律服务。在嘉兴市开展的“两分两换”和“两新”工程建设过程中，存在大量的农村社会成员身份、经济成员身份的识别、确认或争议处理等非诉讼指导及诉讼法律服务需求。在涉及到的农用地流转、宅基地置换、农村建设用地上市交易等活动中，需要大量的法律运用、解释、风险控制等法律服务。在农房改造集聚过程中，农房改造资金来源、乡镇规则及政策方案的拟定，土地征收或宅基地置换相关补偿安置协议、乡镇人民政府相关政策的制定等方面都存在法律服务需求。尤其是新市镇、新社区中人民内部矛盾引发的经济、民事纠纷和群体性事件、社会不安定因素等，都需要基层司法行政提供大量法律服务，把矛盾化解在基层，解决在萌芽状态。

2. 为农村基层民主法治建设提供法律服务。调查结果显示，83.7%的调查对象认为“四民主，两公开”是民主法治实践活动中最有意义的工作。而要实现“四民主，两公开”，就要以“民主法治村”创建为载体，开展经常性的法制宣传教育活动，深入推进农村基层依法治理，创建公开、民主、透明的良好基层民主法治氛围。尤其在村级组织换届选举前后，为确保换届选举工作的顺利进行，需要法律服务参与全过程。选举结束后，还可以为新任村“两委”班子提供法律咨询、法律培训，提高他们的法律知识水平和依法治理能力。

3. 为农村集体资产产权制度改革提供法律服务。随着城乡一体化进程的深入推进，城市建设的不断扩大，所辖村的土地被大面积征用，撤村建居成为基层政府一项重要工作。其中，村级集体资产的量化分配工作，一旦处理不当，极易造成集体资产流失或引起群体性事件。而农村集体资产量化过程中，存在大量法律服务需求，需要通过财务审计、资产评估、产权界定、债权债务处理，使村级集体资产产权主体明析，变共同共有为按份共有，量化到户，进一步规范村级集体资产管理和处置分配机制。

4. 为农村困难群体提供法律援助服务。在城乡统筹综合改革发展过程中，大量青壮年农民涌入城市，而留守农村的困难群体更需要法律援助的保障。对于需要法律援助且符合条件的对象，要简化审批程序，实现应援尽援，推进公共法律服务的均等化，促进城乡和谐发展。

5. 为化解农村矛盾纠纷提供法律服务。调查结果显示，87%的人认为法律顾问最重要的作用应体现在为农村重大事项决策服务，为农村稳定和发展服务，为预防村里各种法律风险服务。尤其在城乡统筹综合改革过程中，容易引发各类矛盾纠纷，需要司法行政部门发挥好人民调解优势作用，为农村和谐稳定构筑“第一道防线”，努力化解各类矛盾纠纷，维护基层的和谐稳定。

二、嘉兴司法行政服务新农村建设的具体实践

近两年来，嘉兴司法行政系统主动抢抓统筹城乡综合配套改革先行的重大机遇，及时融入统筹城乡发展的大局，找准切入点和结合点，充分发挥自身的职能优势，为服务统筹城乡发展做了一些积极的探索和实践。

（一）夯实基础，为服务统筹城乡发展打好法治根基

1. 夯实服务城乡经济发展的基础。在助推统筹城乡发展过程中，注重发挥法律服务行业对城乡经济社会发展的促进和保障作用，不断拓展规范法律服务行业。全市律师队伍以年均13%以上的增长率稳步递增，目前全市有律师事务所59家，执业律师人数532人；基层法律服务所29家，基层法律工作者219名；全市有公证处6家，公证员23名。同时，为充分发挥公证机构在助推统筹城乡发展中的作用，2009年，全市还专门设立了农村公证信息员75名，延伸公证活动在农村的服务触角。

2. 夯实创新城乡社会管理的基础。把基层司法所作为司法行政参与和创新城乡社会管理的主阵地，注重加强基层基础建设，切实解决镇（街道）司法所人员编制、队伍建设、经费保障、办公环境等问题，筑牢司法行政工作助推统筹城乡发展根基。2008年以来，全市深入贯彻落实省、市《司法行政系统基层基础建设十一五规划》和浙江省委省政府办公厅《关于进一步加强司法所建设的意见》，进一步强化基础设施建设，理顺司法所管理体制和工作机制，全面加强新一轮司法所规范化建设。实现了省定基础设施C类“全达标”和派驻司法所“全覆盖”。

3. 夯实维护城乡社会稳定的基础。一直以来，坚持“稳定是第一责任”的理念，充分发挥人民调解的主力军作用，不断巩固和强化以村（社区）调委会为主体的基层调解组织建设。形成了市、县（市、区）人民调解指导委员会、镇（街道）和村（社区）人民调解委员会等覆盖全市的四级调解组织网络。目前，全市已建立市、县（市、区）人民调解指导委员会8个，各级人民调解委员会2330多家，有调解人员9900多名。规范、完善的组织网络和专群结合的调解队伍为保障统筹城乡发展提供了良好的社会稳定基础。

（二）搭建平台，为服务统筹城乡发展构建法律服务体系

1. 健全法律顾问平台。大力推行政府法律顾问团工作机制，全市建立了政府法律顾问团队，主动服务政府依法决策和依法行政工作。在此基础上，近年来，又通过“百名法律顾问结百村”、“联百村、结百企”等活动，推进农村“一村一法律顾问”工作，全面推进农村法律顾问体系建设，拓展农村法律服务领域。目前，“一村一法律顾问”已实现全覆盖。

2. 深化保障民生平台。按照“纵向到底、横向到边”的要求，依托有关部门（单位）、镇（街道）司法所，逐步健全法律援助三级网络，推进法律援助网络向中心村、企业和社区延伸。全市已建有镇（街道）法律援助工作站74个，村（社区）法律援助联系点1164个，其中有农村法律援助联络点838个，逐步实现全市镇（街道）法律援助工作站、村（社区）法律援助联络点全覆盖。

3. 搭建综合服务平台。2009年10月，嘉兴市在全省率先建立司法行政法律服务中心，构建了覆盖全市的司法行政法律服务中心网络。“中心”整合了司法行政法的法律服务、法制宣传、法律援助、行政审批等各项服务职能，以及司法行政公务员、律师和志愿者三支力量，为群众搭建“窗口化、综合性、一站式”的司法行政服务平台。截至2011年6月底，全市中心来访、来电法律咨询30672批次，行政审批服务提速达50%以上，极大地方便了当地的群众。目前，正选取有条件的司法所，整合基层法律服务资源，探索建立镇（街道）综合法律服务中心，将司法行政法律服务重心下移。

（三）健全机制，为服务统筹城乡发展凝聚法律服务合力

1. 建立部门协同机制。切实履行作为嘉兴市统筹城乡综合配套改革领导小组成员单位的责任，加强与其他成员单位的协同配合。2009年初，市司法局与市统筹办专门签订了“两分两换”法律服务合作协议书，成立了“两分两换”法律服务团，确立了与市统筹办长期合作机制。市司法局还与市农办、农经局等部门建立定期走访机制，加强基层政法综治部门的联动，构建多位一体的联动协作机制。

2. 建立系统联动机制。整合司法行政系统的职能资源，上下联动，凝聚合力，共同抓好服务统筹城乡发展工作。全市各律师事务所、基层法律服务所、司法所以“一对一”结对的形式，抓好服务“两分两换”法律事务。如嘉善县司法局组织了全县各法律服务机构与司法所开展结对共建，桐乡市开展了律师事务所与司法所、法律援助站及各行政村挂钩结对活动等。各公证处也围绕农业产业布局、土地流转和结构调整、新市镇和新社区建设等重点，积极提供公证服务。

3. 强化督查考核机制。将服务统筹城乡发展工作纳入创建全省司法行政工作示范市的三年规划和对各县（市、区）司法局的年度工作目标责任制考核。强化对各县（市、区）司法局服务统筹城乡发展工作的督查指导，由局长带队，每半年对各县（市、区）司法局开展一次工作调研督查，及时发现和总结典型经验，查找存在的不足，落实整改措施。

（四）发挥作用，为服务统筹城乡发展保驾护航

1. 充分发挥对城乡改革发展的服务作用。一方面服务城乡经济社会发展。近年来，全市以“结百村，联百企”活动为主要形式，动员全市法律服务人员走进农村、走进基层，与农村集体经济组织、村委会签订顾问合同，为农村产业结构调整、农村金融服务体系完善等提供快速高效法律服务。另一方面，重点服务统筹城乡综合配套改革试点工作。专门搜集相关法律政策编印成册，帮助制作“两分两换”工作中涉及到的各类法律文书，为各试点镇（街道）开展相关法律培训和宣传。为推进农村集体产权制度改革，在南湖区东栅街道试点的基础上，探索研发了南湖区东栅街道邱家桥村村级集体资产量化分配“四三法”，为农村集体产权制度改革提供了样本。

2. 充分发挥对城乡依法治理的保障作用。大力加强对领导干部、公务员，特别是对农村基层干部的法制宣传教育，组织律师为村级干部提供菜单式法制讲座，开展学法考试等，极大地提高了农村基层干部的法律素养，提升了依法办事的能力和水平。此外，全市司法行政部门针对广大农村群众的需求，注重普法的趣味性、实用性和吸引力，依托文化示范户大力推进“法律进乡村”，通过开展法制文艺演出、“法律早（夜）市”、现场法律咨询等活动，大力开展农村法制宣传，不断提高广大农民的法治意识。以民主法治村（社区）创建为载体，大力推进农村的“四民主两公开”，深化农村的依法治理工作。目前全市创建工作开展面已达100%，省级“民主法治村（社区）”已命名28个，全国“民主法治示范村”4个。调查结果显示，92.8%的人清楚所在村开展的“民主法治村”创建工作。

3. 充分发挥对城乡社会矛盾的化解作用。保持稳定是推进统筹城乡综合配套改革的根基。全市司法行政部门充分发挥人民调解的“主力军”作用，完善人民调解组织网络体系，扎实推进新居民等专业人民调解组织建设。针对矛盾纠纷的新特点，不断创新工作机制，提高疑难复杂矛盾纠纷的调处率。2009年以来，全市各级调解组织共受理各类民间纠纷59932件，调解成功59369件，调解成功率99%。充分发挥法律援助“减压阀”作用，不断深化农村法律援助工作，进一步降低法律援助“门槛”，扩大涉农案件受案范围，把农村土地承包经营权、相邻权、宅基地使用权纠纷，伪劣农药、种子、化肥坑农事件，环境污染造成种植、养殖业损害和其他人身损害，农村“两分两换”试点建设项目招投标公证等涉农事项，列入法律援助的受案范围。2009年以来，全市各级法律援助机构共办理涉及“两分两换”、“两新”工程建设的涉农法律援助案件1115件，挽回经济损失6802.3万元，接听接待涉农来电、来访咨询数为 5429人次，有效化解了矛盾纠纷，维护了农村社会稳定。

三、深入开展农村法律服务的构想

在开展农村法律服务过程中，我们发现，还普遍存在服务供给能力不足，村民法律意识不够，风俗民约意识过浓，农村法律服务人才稀缺，司法所人员、经费不足等问题。因此，要在以下几个方面为着力点，努力实现公共服务均等化。

1. 以项目化的思路来规范提升法律服务业。主动适应新市镇、新社区管理体制从“以管为主、兼顾服务”向“服务为主、监管配合”的转变，从加强基本公共服务供给能力出发，项目化经营法律服务，进一步拓展规范法律服务业。把法律服务业纳入全市现代服务业总体规划，研究出台推进城乡法律服务一体化发展的意见和配套扶持政策措施，明确重点任务和扶持项目，将部分具有一定规模和有发展前景的律师事务所纳入产业规划，制定法律服务人才培养计划，在政策上给予扶持。

2. 以均等化的目标来构建城乡法律服务体系。调查结果显示，67.8%的人表示目前我市“一村一法律顾问”作用发挥是“遇到问题时还是能提供一些服务”。但仅有13%的人认为“作用很明显”。可见，“一村一法律顾问”作用需进一步加大。下一步，要完善公益性法律服务制度，以政府购买服务和志愿服务相结合的方式，加大农村服务力度，逐步实现城乡法律服务资源的均衡合理布局和均衡共享。要拓展司法行政法律服务中心功能，加快市、县（市、区）服务中心和镇（街道）综合法律服务中心建设，为城乡居民提供一站式的公益性法律服务。要通过律师事务所与基层法律服务所“一对一”结对的形式，将城市优质法律服务资源传递延伸到农村，建立起布局合理、城乡联动、优势互补、方便快捷的城乡一体法律服务体系。

3. 以集约化的思路打造城乡法律援助体系。要进一步科学合理配置资源，优化城乡法律援助的工作布局，努力构建城乡法律援助一体化网络，促进法律援助资源的集聚集约。加快完善“12348”法律咨询系统和三级服务平台建设，不断拓宽为民服务渠道，努力将“12348”建设成司法行政系统的指挥、服务中心。进一步健全工作机构，形成以市、县（市、区）法律援助中心为主导，镇法律援助工作站为支点，村（社区）法律援助联络点为补充的市、县（市、区）、镇、村（社区）四级援助网络，畅通城乡居民、农民及农民工申请法律援助的渠道。

4. 以法治化的思路创新农村社会管理模式。要主动适应城乡一体新社区社会管理模式，把普法依法治理工作与基层民主政治建设结合起来，推进城乡社会治理法治化。以“六五”法制宣传教育规划的制定为契机，加快推进农村的依法治理实践。要以深化“法律进乡村”为载体，开展丰富多彩的法制宣传活动，进一步提升农村群众的法律知识和素养，激发群众的社会管理主体意识、参与热情和自我管理能力，引导基层群众依法参与新社区自治管理。以领导干部学法用法为重点，加强农村基层干部的民主法治教育，着力提高农村干部的依法办事能力，促进民主法治作风的养成。以民主法治村（社区）创建活动为载体，指导基层依法开展自治，加快基层民主法治进程。

5. 以多元化的思路化解社会矛盾纠纷。创新矛盾化解机制是创新社会管理体系的重要举措。司法行政部门要运用人民调解、法律援助等多元化、先导性手段，畅通群众诉求渠道，及时预防和化解矛盾纠纷，推动社会矛盾化解由堵控型向疏导型转变。要大力推进行业性专业调委会建设，建立覆盖全域、分工专业的组织体系。要积极推进专职调解员队伍、人民调解专家库、民间和谐员队伍建设，搭建城乡信息、资源共享平台，形成相互协作、相互支撑的工作机制。加强人民调解与行政调解、司法调解的衔接配合，发挥人民调解在“大调解”工作体系中的基础作用。

课题主持人：王蕾，女，嘉兴市司法局副局长；课题组成员：倪伟国、艾世奇、蒋科（嘉兴 314001）。

责任编辑：凌 雁