文物法规实施中存在的问题及对策

王丽梅

（七台河市文物管理站 黑龙江 七台河 164600）

《中华人民共和国文物保护法》作为国家为保护文物根据《宪法》而制定的一项法律规则，和其他法规一样，是每个公民必须遵守、不容违反的。而其贯彻执行的首要前提条件同样也是加强宣传。只有通过宣传，使之家喻户晓，人人皆知，才能确保其顺利贯彻执行。文物行政管理部门，尤其是县（市）级基层文物部门作为地方保护文物的职能部门，其主要职责就是宣传、贯彻执行文物法，确保辖区内的文物安全。结合自己多年的工作体会，就基层文物法规实施中存在的问题和措施提一些自己的看法。

一、文物法规实施中存在的问题

1.经济建设与文物保护的矛盾比较尖锐。文物法规对在经济建设中如何保护文物做了明确的、详细的规定，中央领导同志也多次提出要正确处理好经济建设与文物保护的关系。一些地方在这方面做得较好，抢救了一批珍贵文物，也保证了工程的顺利进行。但在大多数地方、大多数项目中，矛盾很尖锐，关系处理得不好，往往是文物遭受破坏，好些地方在文物保护单位的保护范围和建设控制地带内，修建形式、高度、体量、色调与文保单位不相协调的建筑物，破坏其环境风貌。

2.文物保护抢救中的有关程序和环节执行不力，文物市场管理滞后。文物法规对文物保护抢救的原则、程序和各个环节都有具体的规定，但是在实际工作中没有得到很好的执行。有的地方在文物维修中没有遵循“不改变原状”的原则，造成保护性破坏。有的地方不保护真正有价值的文物，热衷于建造传说中的或已经荡然无存的人文景观，结果是真文物被荒废，假文物却乱人视听。有的单位只管使用文物，不进行文物的日常维护和周期维修，造成使用性破坏。一些单位忽视文物维修的报批手续，在未获得上级有关部门的批准下就自行开工。还有的文保单位的维修方案的制定也不经过专家的论证和上级部门的审查。抢救性考古发掘的运作程序执行得不完整，使考古发掘的科学操作失去了监督。在出土文物的保管和研究、修复上，有的地方本位主义严重，不遵守文物法规的规定。文物市场的发展近年来较快，存在的主要问题是管理滞后，管理手段与市场的发展不适应。一些旧货市场非法经营文物，冲击了国家对文物的统一经营，也诱发了盗窃、盗掘文物等犯罪行为的发生。

3.有法不依、执法不严的现象依然存在，文物法制建设和法规宣传的力度不够。应当承认，当前仍有相当一部分人，其中包括一些领导干部，对文物保护的意义认识不足。文物执法中存在的最大问题是没有一支执法队伍。根据《文物保护法》的有关条款，文物行政处罚权大部分在公安；工商部门，文物部门只有少量的权限，还涉及到与其它部门的配合。所以，在遇到违法行为时，文物部门只能进行交涉，不能进行制约或处罚，导致了执法不严。文物法规的普及面还不够，很多人对文物法规一知半解，认识不深。

4.个别地方领导对文物保护工作重视不够，权大于法现象依然存在。《文物保护法》第八、九、十条明确规定，地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作；各级人民政府应当重视文物保护，正确处理经济建设、社会发展与文物保护的关系，确保文物安全；县级以上人民政府应当将文物保护事业纳入本级国民经济和社会发展规划，所需经费列入本级财政预算。国家用于文物保护的财政拨款随着财政收入增加而增加。与此同时，为进—步做好文物保护工作，1997年，国务院又发布了《关于加强和改善文物工作的通知》，要求各地、各部门将文物保护纳入经济和社会发展计划，纳入城乡建设规划，纳入财政预算，纳入体制改革，纳入各级领导责任制，把各级政府保护文物的责任制进一步具体化。但是，由于个别地方领导对文物法律法规学习、认识不深，文物保护意识和法制观念淡薄，导致对文物保护工作重视不够，缺乏责任感，权大于法的现象时常出现，文物保护工作“五纳入”空浮于面。有的地方在财政预算中根本找不到文物保护经费一项，更不用说随着财政收入的增加而增加了。难怪基层文物部门面对数目较多的市县级文物保护单位(主要指占建筑)濒临例塌、毁灭，而无能为力。

二、措施

文物法的完备并不是独立进行的，它是随同地方性文物法规、文物行政规章的完备而完备。我们知道，文物法的制定与产生，是由文保工作实际需要制定的。它是针对全国各级文保单位存在的共性问题，提出一个加以概括、归纳、提炼的能够解决文保问题的法律依据，成为一个切实可行的文物保护的法律武器。

1.在实际工作中加强指导和监督，严格抓好文物维修中的项目申报、经费管理、方案审查、质量监督、工程验收等环节，确保资金使用的效益和维修的质量。对于只使用文物而不维修文物的单位，进行批评教育，情况严重的，暂时停止使用。各地还要根据国家的有关法规政策制定符合当地实际的经费使用管理办法和文物建筑修缮工程管理办法，并在具体实践中总结经验，不断完善。对于抢救性发掘中的一些不良倾向，一方面要加强对有关单位和个人的宣传教育；另一方面主管部门要加大行使职权的力度，把该管的真正管起来。针对文物市场管理存在的问题，要对旧货市场销售文物实施监管，并采取对经营者进行岗位培训等方法，使文物经营活动进一步走上规范化、法制化。加大文物商店经营管理体制的改革，充分发挥文物商店在文物经营活动中的主渠道作用。对逐渐活跃的包括文物在内的艺术品的拍卖，已经明确规定由国家文物部门实行“直管专营”，各地文物部门要加强监督，积极执行这个原则，确保珍贵文物不流失。

2.针对执法不严的情况，应参照文化市场管理的办法，成立专门的文物执法队伍，负责文物执法工作。且要继续加强文物法制定，各地要根据国家的法规制定当地的文物法规，还要制定一些具体的管理办法和政策法令，建立一个完整的有效的文物法规体系，使文物工作的各个方面都有章可循。不断加大文物法规的宣传力度，使文物法规家喻户晓，深入人心，在全社会形成人人爱护文物的风尚。

3.建议各省和文物较多的省辖市建立力量强大、级别较高的文物局，对文物实施有效管理，保证上通下达、令行禁止。各县要有3名以上专职文物干部，负责本地区的文物调查和保护管理。各级财政要加大对文物工作经费投入，除增设、增拔年度的专项补助经费外，对重要的文保项目，应拨专款。文博单位是国家事业单位，各级财政要根据事业发展的情况拨付正常的事业经费。文博单位也要加大自身改革力度，积极开展以文补文活动，增强自身造血功能，为发展事业创造条件。

4.要注重文物法规实施的实效性。众所周知，实施文物法规，就是让社会各界学法、懂法、守法、护法，从而实现保护文物的目的。无论采取何种形式，投入多大的人力和财力，都要注重实施的实效，不能只管实施，不顾收效，以至劳而无功。检验实施成效的主要标准，也是唯一标准，即是人们依法保护文物的自觉性和主动性是否提高，保护文物的法制观念是否增强。其直接体现在当地文物安全保护形势是否好转方面。

5.要积极争取领导对文物保护工作及执法工作的重视和支持，切实增强依法保护文物的责任感和紧迫感。基层文物行政部门要在广播、电视、报刊等媒体宣传文物保护工作的同时，还要重点通过请示、汇报、送阅相关法律法规文件等方式，向当地党、政领导宣传保护文物的重大意义及在当前新的形势下文物在物质文明、精神文明和政治文明建设中的重要作用，宣传地方政府在保护文物工作中应负的责任，进一步提高他们对文物保护及执法工作重要性的认识，使他们牢固树立文物资源是重要的文化战略资源和保护文物就是保护生产力的意识，从而在处理文物保护与经济建设、社会发展关系时，能始终遵循既有利于文物保护又有利于经济建设和提高人民群众生活水平的“两利”方针，在经济建设中严格依法做好文物保护工作。

[1]张红军.谈基层文物行政执法中存在的问题及对策[J].中国文物科学研究，2008（3）.

[2]朱晓娟.我国文物法律保护存在的问题与思考[J].苏州大学，2006.