探索乡镇财政科学化、精细化管理新模式——对江西省湖村乡的调查与思考

许世建 夏保明

加强财政科学化、精细化管理，是在新的经济形势下贯彻落实科学发展观、更好发挥财政宏观调控作用的迫切需要。乡镇财政作为整个财政体系的基础层级，直接面向广大农民，是党和国家各项强农惠农阳光普照大地的关键所在，做好做细乡镇财政工作，推进乡镇财政科学化、精细化管理意义重大。为进一步探索乡镇财政科学化、精细化管理模式的实践构建，笔者深入在乡镇财政科学化、精细化管理实践中走在全国前列，被誉为“湖村模式”的江西省先进财政所——上饶县湖村乡财政所，进行了考察调研。

一、湖村乡概况

湖村乡地处江西省上饶县西北部的灵山脚下，属山区丘陵地区，既是革命老区，又是一个典型的农业乡镇。全乡土地面积179平方公里，辖15个行政村，318个村民小组，11438户，总人口约5万余人，(其中农业人口4.7万人)。有耕地面积2.6万亩，其中水田19835.88亩，旱地0.7万余亩，山林面积20万亩，其中油茶林15万亩，年产茶油35万公斤。2009年湖村乡实现财政收入860万元，一般预算收入完成344万元，一般预算支出完成971万元。财政供养人口106人，其中全额供养74人，(政府35人、计生7人、农经2人、农技2人、水管2人、林管1人、蓄医4人、财政6人、离退休15人)，定额供养14人，(政府3人、农经1人、农技7人、企管1人、农机2人)，自收自支18人，(农经、农技、规划各1人、企管6人、民政9人)。2010年预计实现财政收入1030万元，比上年增长 19、8%。

二、“湖村模式”的主要做法

近年来，湖村乡按照“工作流程科学化、管理目标精细化”的原则，将科学化、精细化要求落实到财政管理的各个环节，做到每一项资金都落实到每一个人和每一个点，切实提高了乡镇财政的职能作用。逐步在乡镇财政科学化、精细化管理方面形成了具有自身特色的“湖村模式”。

(一)预算编制管理精细化

在预算编制上，以提高预算编制质量为目标。通过走访了解，测算年度税源，对年纳税10万元以上企业，每月深入财务复印纳税凭证;及时到各有关部门调度税收收入，做好与县财政局国库的核对，每月分别按税种和纳税企业编制财政收入报表和分析报告，清晰呈现全乡企业纳税情况，在此基础上编制《年度财政收入预算》和《税收控管台账》;通过实地逐一核查，建立《行政事业类供养人员管理台帐》与《人员工资变动明细表》;在支出计划中硬化基本支出、细化公用支出、优化项目支出，编制《年度财政支出预算》和《部门预算》。在预算执行上，财政所每月登记《预算支出指标明细表》，严格按支出顺序、进度和实际需要拨付各类款项并监督各单位的预算执行，月底编写《财政收支月报》。每年9至10月，根据乡镇收入与支出的变化情况，适时调整乡镇财政收支预算，坚持支出执行按预算，追加支出按程序。

(二)组织协调收入管理精细化

积极主动与国土、房产等部门协调配合，强化重点税源监控，建立健全《“两税”征管台账》，“以票控税”，源头控管，做好信息传递和数据对比，加强“两税”征管;财政票据按月定期结报核销，加强非税收入管理，每月28日对乡所属各预算单位使用财政收费票据进行核销，根据票据结报核销情况确定单位再次供票及供票数量，对违规使用票据、不按时结报核销以及资金未及时足额上缴财政专户或国库的单位要暂停供票，责成单位及时整改;要求填写票据时内容全面、真实、准确，根据每份票据填写的内容进行统计，每月编制《非税收入明细表》，对交款单位(个人)收费地址、收费项目、收费标准、数量、金额、票据号码、耕地占用税应缴和未缴金额、耕地占用税税票号码等逐一细化，清晰呈现本乡每月非税收入构成。

(三)项目资金管理精细化

对于涉农项目资金，财政所开设专户，实行专户管理、封闭运行、报账支出。制定《项目专项资金报账管理办法实施细则》和《专项资金工作流程表》，建立《专项资金指标帐》，对资金的拨付程序进行严格的规定，实行资金拨付与项目管理分离，即财政部门管资金、主管部门管项目、行业部门管质量;坚持对项目做到指标单独管理、拨款额度控制、现场勘察监管。从项目启动、进度到竣工验收全程进行监管，并按3∶4∶3的比例进行具体财政专项资金拨付，项目单位开工，预拨30%的启动资金，实施过程中，拨付40%的进度资金，最后，项目主管部门、资金主管部门以及行业主管部门共同到实地验收后，再拨付最后30%的余留资金。

(四)“一卡通”资金管理精细化

对涉农“一卡通”资金管理实行“五个一”管理(即“指标一同下、资金一户管、服务一站办、补助一卡发、收支一本账”)。每年会同相关站(所)对所有补助对象进行上门调查、走访，核对补助对象上年补助资金的领取情况，了解补助对象的身体健康状况，征求补助对象的意见和建议，具体的实施是否符合补贴相关政策等;对享受各项补贴资金的补贴对象实行动态化管理，建立《民政抚恤、社会救济类固定人员管理台帐》、《五保供养人员管理台帐》、《大中型水库移民资金发放管理台帐》、《大中型水库移民基本情况管理台帐》、《农村特困人员救助对象台帐》，并在台帐中粘贴每个受补对象的照片。在资金具体发放过程中，利用已建好的《“一卡通”农户基础信息表》、《一卡通软件对补贴清册》对上报的补助名册和金额进行核对，核对无误后再由财政所提供发放清册给信用社，进行资金的发放;坚持每次补贴发放都在财政所和各行政村进行张贴公示，公布监督举报电话，发动广大群众共同监督，杜绝冒领、套取补贴资金。

(五)单位财务监管精细化

取消乡镇所属预算单位的银行账户和财务核算会计，由财政所统一设立银行账户，对乡镇所属预算单位的财务进行集中核算，实行报账制管理，对单位不合规的收入和支出不予报账，统管会计对存在的问题及时提示并提出合理化建议。每季度对各单位财务进行一次清理，审查各项支出报帐手续是否完备，数量、单价、金额、附件是否齐全;督促报帐单位严格执行政府采购制度，属于政府采购范围内的支出必须按政府采购程序办理;检查单位是否存在帐外机动资金的问题;审查往来款项是否真实，防止职工个人长期占用公款和呆帐损失。寓监督于服务中，推行受理一站制、业务限时制、问题提示制三项制度，提高业务处理效率。

三、“湖村模式”的保障机制

“湖村模式”创出了一种具有普遍意义的高效、温馨的基层财政管理与服务新模式，得到了媒体和领导的广泛关注和赞誉，2008年10月14日《中国财经报》进行了长篇报道，财政部谢旭人部长亲切的称之为“守望山乡的稻草人”。一年来，共有多个省市地区前来参观学习。当我们问及这样精细的工作是如何多年如一日地坚持并落实到位时，湖村乡财政所所长熊俊青略微沉思了一下，回答道，首先作为基层财政工作者，能让党和国家的各项惠农强农政策落实到位，农民每次办事能够满意而归，我们都感觉到工作辛苦一点，也都是值得的，其次是有上级财政部门和财政所制定的相关财政服务理念和制度作保障。

(一)牢固树立一种理念

在工作实践中，以“四心、五多”励志自勉，始终坚持“水平不高多学一点;能力不强多干一点;经验不够多细心一点;业务不熟多问一点;时间不足多延长一点”的服务理念，认真做到“真心投入、热心服务、细心工作、耐心解说”。针对群众需要，乡财政编印了《财政所文明服务指南》，在《指南》中，详细地把服务宗旨、服务目标、服务承诺、文明用语等与办事流程、标准、依据相结合，形成乡财政统一规范服务的标准，进行公开承诺服务。为便于广大群众办事，乡财政还印制了便民服务联系卡，设置了便民服务热线，建立了群众来访登记和回访制度，为广大群众构建了一条很好的服务渠道，赢得百姓的良好口碑。

(二)精心建好一个平台

按照县财政“六个统一”管理要求(即统一规划设计、统一形象标志、统一色调格局、统一岗位设置、统一服务功能、统一硬件配制)，建立乡财政惠农服务大厅，以严谨的形象展现风貌。在服务大厅内，将乡财政工作职能、办事流程、岗位分工职责制作上墙公示，把国家各项惠农政策、资金发放情况整理成册备群众查询，使服务大厅成为一个集信息采集、资金发放、政策咨询、补贴查询核对、纳税申报、资金拨付、财务核算和其他有关事项办理于一体的多功能服务大厅。

(三)扎实健全一项制度

通过建立健全乡财政内控制度，以良好的制度来规范工作，切实提升服务发展、服务群众的水平。财政所制定了工作、学习、效能告诫、过错追究等十四项制度，编印了《财政所内部管理手册》，以制度的形式承诺，坚决做到“六个不让”(不让工作在这里延误、不让事情在这里中断、不让差错在手中出现、不让服务对象在这里遭受冷落、不让财政形象在这里受到损害、不让违纪违法行为在身上发生)，有效促进了财政所服务水平的提升。

四、“湖村模式”的启示

纵观“湖村模式”所取得的一系列成果，我们不难看出，将科学化、精细化管理理念引入到基层财政管理工作的各个环节，并以此为标准对日常业务和管理工作进行系统规范与梳理，是符合基层财政发展实际的，是符合科学发展观的。我们认为，在推行乡镇财政科学化、精细化管理的过程中，还应注重以下问题:

(一)加强资金清理，强化监督职能

财政监督既是乡镇财政科学化、精细化管理的有机组成部分，又是保障科学化、精细化管理得到全面落实的重要手段。各县级以上财政部门要对所有涉农资金进行全面清理，将其纳入“乡财县代管”管理范畴，形成“一个漏斗向下”的管理模式，全部拨付到乡镇财政所“涉农资金专户”;建议县级以上财政部门统一制定涉农资金发放工作流程，明确规定农户向主管部门申报补贴后，由相关主管部门会同财政所共同参与审核补助对象是否符合相关补助政策，进一步强化乡镇乡财政的事前、事中就地监管职能。

(二)务求实效，加强基础管理工作

“千层之台，始于垒土”，乡镇财政基础管理工作是推进乡镇财政科学化、精细化管理的基础支撑。当前，重点要加强乡镇财政基础数据的收集整理。要通过数据的收集整理全面掌握各乡镇财政预算收支、资产负债和债务结构、涉农资金落实和乡镇基础信息等情况，动态掌握预算管理单位机构、编制、人员、资产、经费类型等基础数据。要细化工作措施和业务流程，健全完善各项管理内部制度，制定各项切实可行的操作规程，如预算管理、资金管理、资产管理、办理流程、公示公开、服务承诺、首问负责、现实办结、责任追究等规章制度，使工作有章可循，以标准化的流程设计各项乡镇财政业务的管理。

(三)充实人员，夯实基础

建议采取省市县三级投入(5:3:2)方式，达到每个财政所10-15万元，对全省各乡镇财政所办公场所进行硬件改造，并根据当前财政所的工作实际增加各项专项建设经费和业务经费，提高乡镇财政所的基本工作保障，确保财政所在乡镇财政监管中的独立性;加强乡镇财政队伍建设，充实人员力量。协同人事部门，解决每个财政所3个固定的财政系统编制岗位，其他人力空缺可以通过采取外聘、聘请大学生“村官”等方式解决;建立每年一次所长培训、一次分批职员培训的定期培训制度，切实提升乡镇财政干部实际操作能力和政策理论水平。

(四)进一步推进财政信息化建设

近年来，我省财政信息化建设取得了很大成绩，但与乡镇财政科学化、精细化操作实际相联系的软件网络与安全建设还不完备。要充分利用现有资源，解决主要业务系统彼此孤立、信息不共享、缺乏统一平台等问题，加快推进乡镇财政管理信息系统整合和网络化建设，使乡镇财政科学化、精细化管理上水平、增效能。进一步加强金财工程网络建设，逐步将金财工程网络向乡镇财政延伸，并加强网络信息安全保密的制度建设和执行检查力度，建立网络信息安全防护保障体系;强化“一卡通”网络与农民补贴网的对接和融合，实现资源共享，形成一个全国统一的平台，使中央、省、市各级财政部门能在这一平台上共享民生资金发放数据信息，掌握基层实际发放情况。

笔者在调研和写作中，得到了上饶市、上饶县、湖村乡相关领导的大力支持和帮助，对他们的辛勤劳动，在此表示深深的谢意!对湖村乡财政所的工作团队表示敬意!

[1]徐毅等.2008年江西发展形势分析与预测 [M].南昌:江西人民出版社，2008.

[2]许世建.乡镇财政科学化精细化管理模式的新探索[J]. 中国财政，2010，(2).

[3]熊俊青.创新机制，切实履行乡镇财政监管职能[J].中国财政，2010，(17).