改革开放以来党内民主制度建设的回顾与前瞻

费迅

(扬州大学，江苏扬州225000)

1978年12 月中共十一届三中全会的召开，不仅开启了当代中国改革开放和民主化、现代化的进程，而且开启了中国共产党自身民主化、现代化的进程。自那时以来，中国共产党从总结党内民主曲折发展的经验教训着手，认真分析了“左”的思想路线和“文化大革命”造成党内民主破坏的原因，提出了发展党内民主要走制度建设和创新的道路，使党内民主获得了可喜的进展，并呈现出继续发展的良好势头。

1 认真总结党内民主曲折发展的深刻教训

1949年新中国建立后，中国共产党成为国家政权和社会管理的领导党与执政党，开始注重在党内实行民主。1956年9月召开的党的八大，明确提出了必须在党的各级组织中无例外地“扩大党内民主”[1]。邓小平在八大所作的《关于修改党的章程的报告》中指出，要“使党内民主得到重大的发展”[2]233，持续“促进党内民主的高涨”[2]248。中共八大在探索和发展党内民主方面，曾经作出健全民主集中制、实行党务公开、建立党代会常任制、实施严格有效的党内监督、实行党的领导职务任期制、保护和扩大党员民主权利等项重大决策，代表着中国共产党对实行党内民主的认识达到了一个前所未有的高度。遗憾的是，1957年反右扩大化和1959年庐山会议“反右倾”斗争，打乱了党内民主继续前进的步伐。其后，家长制、一言堂、权力高度集中、个人专断等现象日渐风行，直至爆发“文化大革命”，导致党内出现更为严重的集权专制。

因此，当“文化大革命”结束，在中共十一届三中全会重新“恢复和发扬了党内民主”[3]2、走向“党内民主生活健全化”[3]13之际，就必然要求全面、认真地总结和汲取过去的经验教训。事实上，三中全会期间，在邓小平等同志的大力倡导下，已经开始了这样的工作。在整个1980年代，党又持续不断探讨“文化大革命”以及历次政治运动破坏党内民主的原因，经过深刻、系统的反思，总结概括出6条主要教训。

1.1 民主集中制遭到破坏

党内开展民主遵循的根本原则是民主集中制。民主集中制是指在民主基础上的集中和在集中指导下的民主。民主与集中是实行党内民主不可缺少的两个过程，民主过程即充分发扬民主，广泛听取不同意见;集中过程则是对各种议论、建议进行表决，实行少数服从多数即作出决定，然后加以贯彻执行。一般来说，民主的过程更长些，内容更大量些，民主过程走得透彻了，集中过程就显得相对简单易行。因此，贯彻民主集中制，应侧重抓好民主过程。但是，在过去很长时期里，民主集中制没有真正实行，正如三中全会公报一针见血地指出的那样，“离开民主讲集中，民主太少”[3]10。党内往往不见发扬民主、进行充分酝酿，却只见个人或少数人匆忙做出决定，更没有实行少数服从多数的原则。民主集中制一旦缺失了民主，剩下的就只有“集中”了，而离开民主的“集中”，实为专权。

1.2 个人崇拜和家长制造成危害

在党的组织结构中，领导班子、领袖人物起着重要的作用，必须维护领袖人物一定的威信。但是，不能不适当地把领导集体和领袖个人的作用夸大，特别把领袖个人的作用过分突出，凌驾于领导集体甚至于全党之上。在党内，每个党员的地位是平等的，权利是相同的。因为地位平等、权利相同，才有民主讨论可言。如果过分强调领袖个人的作用，就会形成个人崇拜，就会搞家长制、一言堂，党内民主也就荡然无存了。中共十二大报告指出:“从五十年代后期开始，个人崇拜现象逐步发展，党和国家的政治生活特别是党中央的政治生活越来越不正常”。邓小平更明确地说，个人崇拜造成家长制，从1958年批评反冒进、1959年“反右倾”以来，“党和国家的民主生活逐渐不正常，一言堂、个人决定重大问题、个人崇拜、个人凌驾于组织之上一类家长制现象，不断滋长”[4]330。他强调，如果“不彻底消灭这种家长制作风，就根本谈不上什么党内民主”[4]331。

1.3 干部领导职务终身制作祟

实行党内民主，很重要的一个规定就是，党内干部所有的领导职务都是经由选举产生的，而且职务不是终身的，有一定的任期。党内领导职务变成终身，是对党内民主的反动。因为搞了终身制，选举、监督、罢免都将流于形式，形同君王。在经济落后的国家里，取得政权的执政党，党内的职务往往没有明确的任期和届期规定，领导人在任上一直工作到逝世，事实上实行了终身制。世界上第一个社会主义国家苏联，从斯大林开始，就实行了党和国家领导职务的终身制。“二战”之后诞生的一系列社会主义国家包括中国在内，无一例外沿袭了斯大林的做法，给党和国家的平稳发展，带来很大的危害。为了推进党内民主，必然要废除领导职务终身制，“实行党政领导干部职务任期制”[5]，即必须明确领导职务的任期和届期，规定一任为几年，连选连任为几届。

1.4 党内留存封建主义残余影响

个人崇拜、家长制和终身制现象的形成，都同封建主义的影响有一定关系。新中国脱胎于半封建半殖民地的旧中国，在建设社会主义进程中，应该说反对和肃清封建主义残余影响的任务是相当艰巨的。“文化大革命”结束后，邓小平对这一问题的认识十分清醒，多次讲到肃清封建主义残余影响的问题。他指出:“我们进行了二十八年的新民主主义革命，推翻封建主义的反动统治和封建土地所有制，是成功的，彻底的。但是，肃清思想政治方面的封建主义残余影响这个任务，因为我们对它的重要性估计不足，以后很快转入社会主义革命，所以没有能够完成。现在应该明确提出继续肃清思想政治方面的封建主义残余影响的任务。”[4]335正因为受到封建主义残余影响，很多封建时代的做法才被搬到党内来了。对此，我们要有清醒的认识，所以，在发展党内民主过程中，要把反对肃清旧中国遗留下来的封建主义残余影响作为一项重要任务。

1.5 党员缺乏党内民主权利

党内缺乏民主，首先是党员缺乏了解党内民主权利。党内民主，不是少数党员干部的民主，而是全体党员的民主，它集中体现为全体党员享有党章规定的党员民主权利。可惜的是，过去侵犯党员的权利习以为常，党员根本无党内民主权利。为此，党的十三大提出“要切实保障党章规定的党员民主权利，制定保障党员权利的具体条例。要疏通党内民主渠道和健全民主生活，使党员对党内事务有更多的了解和直接参与的机会”。党员最重要的民主权利主要是“四权”，即知情权、参与权、选举权和监督权。其一，党员拥有对党内事务的知情权。如果党内充满着封闭性和神秘性，上层的事对下隐瞒、封锁，普通党员只有听命服从的责任和义务。世界上所有民主性质的党，都主张党内事务公开。其二，党员在纪律约束的范围内享有言论自由、参与议论党务和政务的权利。政党在制定党的路线、方针、政策，以及作出各项决定时，要通过讨论或辩论，要保证党员自由地发表意见。其三，党员拥有选择干部的权利。选举，是民主的核心。真正的选举过程是一个自下而上的民主过程，即候选人的产生，由党员推荐，争取党员的支持，让党员选择，通过投票，赢得多数票者当选。其四，党员能够对其他党员主要是党的干部拥有监督的权利。在任何情况下，不能使党的干部，特别是党的高级干部成为“特殊党员”，处于失去监督的状态。

1.6 党内民主制度不健全

在总结党内民主被破坏时，邓小平找到了最根本的原因。他认为，“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”[4]333。旧中国缺乏民主法制传统，解放以后，党和国家在建立保障人民民主权利的各项制度方面也不够自觉和系统，法制既不完备，也不受重视。比如说，党内缺乏监督制度，群众和党员无法监督干部，无法按照有关规定进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免。再如，对各级干部的职权范围和政治、生活待遇，也没有制定各种条例，最重要的是缺乏党的专门机构进行铁面无私的监督检查。这说明，发展党内民主，制度问题至关紧要。

2 建立发展党内民主的若干重要制度

在总结党内民主曲折发展的严重教训的基础上，中国共产党选择了通过制度建设和制度创新来发展党内民主的正确道路。中共十三大首次提出要“切实加强党的制度建设”;中共十四大继续指出，“要进一步发扬党内民主，加强制度建设”。党内民主制度主要涉及民主生活、干部管理和权力制约监督这三大方面。自1990年代以来，通过中共十五大、十六大和十七大，以及相继出台的《党政领导干部选拔任用工作条例》(2002年)、《关于加强党的执政能力建设的决定》(2004年)、《中国共产党党内监督条例(试行)》(2004年)、《中国共产党党员权利保障条例》(2005年)、《党政领导干部职务任期暂行规定》(2006年)等文件，中国共产党提出和形成了下列具有重大意义的22项制度。具体为:党内情况通报制度、党内情况反映制度、重大决策征求意见制度、党的常委会向全委会负责和报告工作的制度、党的代表大会代表提案制度、代表提议的处理和回复制度、县(市)实行党代会常任制度、民主推荐制度、民主测评制度、差额考察制度、任前公示制度、公开选拔制度、竞争上岗制度、全委会投票表决制度、领导干部职务任期制度、党内选举制度、巡视制度、谈话诫勉制度、领导干部经济责任审计制度、质询制、问责制、罢免或撤换制。

从总体上看，上述第1至第7项属于党内民主生活方面的制度规定，第8至第16项属于干部管理方面的制度规定，第17至第22项属于权力制约监督方面的制度规定。党内民主生活、干部管理和权力制约监督这三大制度体系的形成，有力地发展了党内民主，从根本上改变了以往权力过分集中甚至个人专断的现象。

3 进一步推进党内民主制度建设的三个重点

改革开放以来，中国共产党对党内民主的思想认识不断深化，党内民主的制度体系不断健全，党内民主的社会氛围不断优化，广大党员党内民主的主体意识也不断增强，这些都为党内民主的继续发展打下了坚实的基础。胡锦涛同志2009年6月在主持中共中央政治局就积极推进党内民主建设问题进行的集体学习时指出，推进党内民主建设，应“立足当前、着眼长远，突出重点、循序渐进，积极推进党内民主理论创新、实践创新、制度创新，使党内民主建设与党的思想建设、组织建设、作风建设、制度建设和反腐倡廉建设紧密联系、相互促进，不断提高党内民主建设质量和水平，不断提高党的执政能力、保持和发展党的先进性”[6]。2009年9月召开的中共十七届四中全会进一步强调，要“以保障党员民主权利为根本，以加强党内基层民主建设为基础，切实推进党内民主，广泛凝聚全党意愿和主张，充分发挥各级党组织和广大党员的积极性、主动性、创造性”[7]。按照这一思路，今后党内民主的制度建设应着重强调以下三个方面。

3.1 改革体制机制，使党内民主制度系统化

党内民主的制度建设，是指通过建立健全党内法规和制度，严格执行党的纪律，使党内民主逐步实现规范化、科学化、制度化。我们党自成立以来，不是没有就党内民主的制度建设作出规定，也不是没有探讨如何进行党内民主建设的途径和方法，但在党的历史上，在碰到重大问题时，往往脱离了党内民主的渠道而另搞一套。究其原因，除民主作风、民主习惯不强外，党内民主制度不规范、不系统也是重要因素。我们讲的制度，是指一系列有机联系在一起、具有可操作性的体制、机制。如果党内民主只有原则，而没有相应的体制和机制保障，党内民主就只能是个别领导人装潢门面的空话。如果只有制度性规定，而没有制度间有机的联系，党内民主也只是一个纸上的东西，缺乏可操作性。可以说，党内民主的制度建设是一个系统工程，需要以改革创新的精神不断完善。

3.2 尊重党员主体地位，完善各项具体制度

党员是党的主体，党内民主发挥得如何，关键看党员权利发挥得如何。党员各项民主权利的实现程度，标志着党内民主的发展程度。离开党员民主权利的发挥，党内民主也就没有基础。因此要继续完善保障党员权利的各项具体制度，比如党代表制度、选举制度、监督制度等。

一是要继续完善党的代表大会制度。在党的实际生活中，不少地方的党代表大会没有发挥应有的作用，有必要通过具体的规定来进一步确立代表大会的权威地位。要制定党的代表大会代表产生的详细规则。党的代表大会的代表名额分配，应该有一个较长期较稳定的办法，才能使代表的选举真正成为党内政治生活中一件严肃庄重的大事，也才有利于提高代表产生地区和单位的积极性和热情。为了保证党的代表大会充分行使自己的职权，发挥决策和监督作用，有必要制定完善的议事规则。议事规则应该对大会议程的提出、说明和审议，会议议程的确定，大会的召开和主持，列入议程和议案的讨论，大会选举的委员会候选人名单的产生、讨论和表决，代表的询问和有关部门的答复以及对不称职的领导干部的撤换、罢免等方面的程序，都要作出详尽的规定。要实行党代表任期制和试行党代会常任制，这是当前发展党内民主比较切实可行的途径。

二是要继续改革和完善党内选举制度。在民主政治的发展中，选举制度的完善及其有效运作，是民主和专制的主要区别，是民主发展程度的重要标志。就党内民主而言，靠什么确立党员在党内的主体地位并落实这种主体地位呢?靠的就是选举。选举权的有效运用，将强化党员在党内的决策权、管理权和监督权。候选人的产生、选举办法和选举过程要充分体现民主原则。考虑建立和实行党内竞选制度，让选举人切实了解候选人的主要业绩、领导能力和廉政勤政情况，从而增加选举的透明度，减少投票的盲目性。

三是要继续改革和完善党内监督制度。党内监督是一种内部监督，从范围上讲，是在党的内部依靠党自身力量实行的自我约束和完善，强调的是通过党自身的力量解决自身的问题。从效果上讲，党内监督是一种主动的预防性措施，是一种积极的自我完善手段，它不仅是事后的监督，更着眼于事前的预防。当然，党内监督的这一特性，也表明这种监督有它的限度，即它是一种内部的监督，仅靠内部的监督是解决不了党自身所存在的全部问题的，必须把党内监督和党外监督结合起来。“共产党员谨小慎微不好，胆子太大了也不好。一怕党，二怕群众，三怕民主党派，总是好一些。谨慎总是好一些”[2]271。

3.3 推进党务公开，营造党内民主讨论环境

党务公开，指党的工作和活动根据《中国共产党章程》等党内有关法规的规定和实际情况，除依纪依法应当保密的事项外，将党内事务和党组织的活动情况等党员群众关心的问题在适当的范围内予以公开，以不断增强党组织工作的开放度和透明度，使党员更好地了解和参与党内事务。随着改革开放的深化和扩大，科学执政、民主执政、依法执政的提出和推进，实行党务公开就更加必要，也更加可行。要发展党内民主，就必须实行党务公开。中共十七大和十七届四中全会都突出强调了这个问题。要进一步创新党务公开的形式，扩大党务公开的范围，提高党务公开的质量。党和国家的重大事务、重大决策，应先在党内作充分的讨论;领导机关在做出决议之前，应提交基层组织讨论或充分征求基层组织意见;基层党组织工作中的重大问题，应组织广大党员讨论或充分听取党员意见，以实现党员和基层组织对党的事务的广泛参与和有效监督。所有这些，都应该根据情况的发展变化做出明确规定，逐步建立起可操作的制度。

总之，党内民主是党的生命，这是中国共产党经过长期理论和实践的探索得出的反映执政党建设规律的重要结论。建设和发展党内民主，核心是要树立党员在党内的权利主体地位，并围绕这一核心，进行体制和制度建设。同时，又必须从实际出发，循序渐进，坚持民主与集中相统一的原则，立足当前、着眼长远，把自上而下的带动和自下而上的促进结合起来，有组织、有步骤地扎实推进，“使党内民主建设与党的思想建设、组织建设、作风建设、制度建设和反腐倡廉建设紧密联系、相互促进”[6]，与社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设紧密联系、互相促进。显然，在中国共产党所处的地位、环境都发生了重大变化，并面临许多新情况新考验的今天，发展党内民主，对于加强和改进党的作风建设，对于保持党的先进性和巩固党的执政地位，对于保证党所领导的事业的兴旺发达，保证中国特色社会主义的健康发展，具有比过去任何时候都更为重要的意义。

[1]中国共产党第八次全国代表大会文献[M].北京:人民出版社，1956.

[2]邓小平文选:第1卷[M].北京:人民出版社，1994.

[3]三中全会以来重要文献选编:上[M].北京:人民出版社，1982.

[4]邓小平文选:第2卷[M].北京:人民出版社，1994.

[5]中国共产党第十六次全国代表大会文件汇编[M].北京:人民出版社，2002.

[6]高度重视积极推进党内民主建设，充分发挥全党积极性主动性创造性[N].人民日报，2009－07－01(1).

[7]中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定[N].人民日报，2009－09－28(1).