大理市土地流转现状及措施

□大理市农村经济经营管理站 671000 杨 辉

大理市辖大理经济开发区、大理旅游度假区和11个乡(镇)，共111个村委会，501个自然村，1175个村民小组。截至2007年共有家庭承包人口348059人，承包户数77956户，耕地面积2.13万hm2。

1 农村承包土地流转情况

1.1 土地流转形式

截至2011年底，全市土地流转面积达1131.07 hm2，土地流转形式主要以转包和出租为主，涉及金额达1323万元。流入农户的面积为690.8 hm2，占流转总面积的61%，流入专业合作社的面积为48.67 hm2，占流转总面积的4%；流入企业的面积为291.6 hm2，占流转总面积的26%；流入其他主体的面积为100 hm2，占流转总面积的9%。流转期限5年以上的面积为651.47 hm2；流转期限5年以下的面积为479.6 hm2。签订书面流转合同2988份，占应签订流转合同份数的34%。

1.2 土地流转特点

1.2.1 流转主体逐渐多元化。过去，农村土地流转主要在农户间进行，随着农业经济结构调整，土地使用效率的提高，参与农村土地流转的主体除农户以外，越来越多的种植大户、涉农企业和农民专业合作经济组织等也参与土地流转，通过转包、出租进行农业开发，成为租赁农村土地承包经营权、投资经营农业的新生力量。如：2009年银桥镇为促进农业发展，转包13.33 hm2水稻田用于稻田养鱼。湾桥镇银顺专业合作社向农户转租14.67 hm2，在新邑村打造连片温室大棚，为农产品市场提供优质新鲜的无公害蔬菜。大理镇为结合产业结构调整，打造风景旅游，由村镇作引导转包10 hm2多土地用于茶花园种植、三塔景观油菜花和风景果园等多种项目，促进农业发展，提高了农业效益。

1.2.2 流转范围不断拓宽。我市农村土地承包经营流转由过去仅在亲戚、同村和同组成员之间的流转扩展到外村、外乡、外县来本地经营之间的流转；从自发流转向有序化、组织化发展；农户不仅向农民专业大户、专业合作组织流转土地，还与企业等签订流转合同开展规模经营。经营内容也由种粮逐步转向烤烟、大蒜、蔬菜、花卉、果苗等高效益农业。如：喜洲镇上关村委会与云南腾要生物科技有限公司签订了土地流转合同，将11.33 hm2旱地以每亩500元（一年一付）的价格出租给该公司作为世界名品玫瑰—道格拉斯玫瑰种植园地。挖色镇挖色村香葱专业合作社租用农户11.9 hm2土地，用于种植香葱，进行规模经营。

2 存在的问题

2.1 观念陈旧

一是农民对农村土地所有权、承包权、经营权认识不深刻，对土地的眷恋很深，有的农民产生了土地流转失落感，怕土地承包经营权流转后成为“失地、失业、失去生活来源”的三无人，宁愿自己粗放经营或找人代耕也不愿将土地流转出去。二是土地流转缺乏必要的引导。目前我市农村土地承包经营权流转还处在探索阶段，工作程序不明确，政策指导满足不了当前农业结构调整、发展效益农业和适度规模经营对土地流转的需要。

2.2 人均分包土地格局存在局限

人均分包土地的格局使农民在有限的承包土地上增加收入的难度增大，扩大规模经营又没有多余的土地，放弃承包土地又担心生活没有保障。分散零星的生产经营方式难以摆脱小农经济的束缚，已不同程度地阻碍了农业结构的调整，严重影响到农业产业化经营的形成和推进，一些地方农业种植业科技含量低，广种薄收现象比较突出，造成了农业土地资源的浪费，严重阻碍了“三农”的发展。

2.3 规定原则

《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》、《云南省〈农村土地承包法〉实施办法》对农村土地经营权流转的规定都比较原则，没有具体实施细则，在流转程序、流转手段、流转档案管理等方面缺乏统一具体的规定，是当前农村土地承包经营权流转不规范的一个重要原因。农户间的流转大多为口头协议，不申请、不登记、不报告，集体经济组织也不加干预，缺乏契约约束，矛盾纠纷日趋增多，租赁流转程序欠规范。

2.4 效益低下

农业是受自然风险和市场风险双重影响的弱势产业，比较效益低，增产难增收，导致业主引进难。目前，全市从事农业开发的业主中实实在在取得较好效益的不多。有的依赖性大，只想靠政府支持；有的管理水平低，科技含量不高；有的项目选择不准，产业趋同，品种单一；有的盲目追求规模，管理粗放；也有的缺乏经济实力和经营能力。土地流转市场化程度低，没有形成完善的市场体系，缺乏一个由上到下网络状的服务机构，致使土地供求双方的信息受阻，信息辐射面狭小。

3 规范土地流转应坚持的原则

3.1 坚持家庭承包经营制度不动摇的原则

农村土地流转要始终坚持稳定农村土地承包关系，不改变家庭承包经营制度，不改变土地所有权性质和农业用途，流转期限不超过家庭承包期的剩余期限，承诺土地流转不改变农民的土地承包权，若涉及土地征用的，仍由原承包农户享受补偿安置政策。

3.2 坚持“依法、自愿、有偿”的原则

农户是农村土地承包和流转的主体，土地承包经营权流转形式、流转期限、流转收益等由流转双方自主协商确定。任何组织和个人不得强迫或阻挠农户依法流转承包地，不得以任何形式侵占、截留、扣缴农户土地承包经营权流转收益。

3.3 坚持从实际出发、因地制宜、分类指导的原则

农村土地承包经营权流转应以农村劳动力转移和现代农业发展需要为基础，与工业化、城镇化发展水平相适应，既要积极引导，又要坚决禁止不顾客观条件违背农民意愿强迫流转土地，严禁行政干预。

3.4 坚持管理、服务、规范、有序的原则

要加强农村土地承包经营权流转的管理和服务，强化政策宣传、信息咨询、综合服务和监督管理，建立健全各项制度，加强流转市场建设，规范合同的签订、登记，及时解决流转纠纷，维护各方合法权益，确保流转行为规范有序。

3.5 坚持集中连片、规模经营的原则

土地承包经营权流转要立足农业发展规划，与现代农业园区和特色品牌基地建设、土地整理开发等项目相结合，与培育农业龙头企业、农民专业合作社、种植大户等规模经营主体相结合；带动农业结构调整，发展高效特色农业，实现土地效益最大化。

3.6 坚持政府推动、市场运作的原则

各乡镇要把推进农村土地承包经营权流转作为建设现代农业的一项重要任务和加快社会主义新农村建设的重要措施，按照市场化运作模式，认真研究部署，推动农村土地有序流转。

4 工作措施

4.1 摸清家底，全面落实农村土地承包经营权

各乡镇要组织力量，深入村组，认真清理、规范整理土地承包档案资料，按照法律、法规规定的程序、项目内容核实农村土地承包经营权，做到承包合同、原始台账、农村土地承包经营权证书、承包面积相符，并及时核（补）发农村二轮土地经营权证，对不相符的，按相关法律程序妥善处理。同时，妥善解决权属不清、权证漏发等遗留问题。

4.2 大力支持各类经营主体发展规模经营

按照市农业区域规划布局，鼓励、引导、扶持有资金、懂技术、会管理的农村种养大户、农业龙头企业、农民专业合作社等规模经营主体受让农户流转土地，集中连片建立农副产品基地。各级扶持农业龙头企业、农民专业合作社、畜牧业、特色林果业等各类发展专项资金要向规模经营主体倾斜，支持各类经营主体开展特色林果业、设施农业等特色产业的规模经营。支持农民专业合作社，引导农民采取土地入股方式进行农村土地流转合作连片开发，并通过专业合作社与龙头企业建立有效的利益联结机制，形成经济利益共同体，着力提高农民组织化程度，让农民分享土地增值收益。

4.3 加强宣传培训，从源头遏制土地流转纠纷的发生

市、乡（镇）领导，要加强农村土地流转工作的学习、培训，提高市、乡（镇）两级依法组织开展土地流转工作的水平。同时，把土地流转的政策法规宣传纳入“法治进乡村”活动，列入地区干部培训计划，提高基层干部执行政策的水平和依法办事的能力，减少农村土地流转纠纷的发生。

4.4 建立健全流转管理工作制度和规程

4.4.1 统一规范合同文本。各乡镇要按照市统一制定的《农村土地承包经营权流转合同文本》制式文本，结合本乡镇实际印制统一的标准文本。在合同中必须明确“一事一议”、“筹资筹劳”、保护耕地和原有农业设施的义务条款；发生不可抗拒因素造成损失时，依法保证原承包农户的基本收益条款；受让方提高地力，防止掠夺经营的条款。

4.4.2 实施土地流转备案制度。土地流转中，除代耕期不足1年的不需签订书面流转合同外，其他所有农村土地流转都必须签订书面合同并报发包方和乡（镇）农经站备案，采取土地股份合作形式的土地流转要在市农业局备案。其中，以转包方式流转的，由乡（镇）农经站及时办理相关备案登记；以转让方式流转土地，须经发包方同意，在转让方有稳定非农就业或稳定收入来源作保障的条件下进行；以转让、互换方式流转的，由乡（镇）农经站及时办理有关承包合同和土地承包经营权证变更手续；以出租方式流转的，由乡（镇）农经站对承租方资质、信誉、履约能力进行审核；以股份合作方式流转的，由市农业局在备案时对合作章程、合作人资格、利益分配、责权分享等方面进行审核。

4.4.3 规范土地流转程序。土地流转合同签订要与严格程序和方便当事人结合起来，做到合法、公正、透明，防止欺诈行为。土地流转合同签订要在乡（镇）农经站和村民委员会监督下在村委会完成；特殊情况下可在其他地点完成，但要做到合同的审查、签订、鉴证、备案在同一地点一次完成。在签订合同时村委会要有代表参加见证。合同是否需要公证由当事人双方商定。委托流转土地承包经营权的，要向被委托的组织或个人出具土地承包经营权流转委托书。对过去没有签定书面流转合同的，相关当事人要进行补签。

4.4.4 合理确定土地流转期限和价格。土地流转期限应尊重流转双方意愿，根据流转土地的使用情况而确定。一般3～5年，最长不宜超过10年，对发展特色林果业、设施农业的流转期限可适当延长，到期后根据双方意愿可续签，但不得超过原承包合同的剩余期限。流转期限超过5年以上的，可以分时段商定流转价格。土地流转价格应尊重流转双方的意愿，参考当地农作物前3年平均亩纯收益确定土地流转价格。

5 实施资金扶持政策，有效加快土地流转进程

5.1 实施财政扶持政策

由财政每年安排与土地流转规模相适应的资金，建立农村土地流转专项奖励扶持资金，用于鼓励土地承包经营权流转和培育规模经营主体。对符合农业主导产业发展方向的规模化、产业化生产基地建立相应的扶持政策。

5.2 金融扶持政策

协调农村金融机构增加对农村土地流转和土地规模经营的贷款，对于实力强、资信好的规模经营主体给予一定的信贷授信额度，允许规模经营主体以联保等形式办理贷款手续。对流转农村土地规模经营耕地在6.67 hm2以上、非耕地33.33 hm2以上的龙头企业、经营大户或业主用于添制和更新机耕设备、扩大生产规模经营的贷款，由政府贴息。对龙头企业、经营大户或业主当年固定资产投资在50万元以上，或发展规模在6.67 hm2以上的农业项目，由政府帮助争取中小企业担保公司优先提供融资担保。

5.3 项目和基础设施投入扶持政策

对已实现土地流转、实行规模经营的，优先安排农业产业化项目，优先安排基础设施建设。把土地整理、标准农田建设、特色农业产业基地建设和农业综合开发项目与土地流转和规模经营紧密结合起来、统筹安排。

5.4 技术扶持政策

建立挂牌指导制度，根据土地流入主体的要求，对流入耕地6.67～33.33 hm2的龙头企业、经营大户或业主，由所在乡（镇）明确一名农业技术人员，一对一进行技术指导服务；对流入耕地33.33 hm2以上的，由农业部门公派一名高级农业技术人员进行经常性指导服务。

5.5 流出土地激励政策

对农村全家户口迁入城镇并转为非农业人口的，鼓励退回土地承包经营权，在农户交回农村土地承包经营权证书时，给予一定奖励；对长期在外务工经商、有稳定收入来源的农民，自愿退还土地承包经营权的，由集体经济组织与承包农户协商，对剩余期限的农村土地承包经营权给予适当补偿；对自愿退还土地给发包方的农户，由政府给予奖励；优先安排宅基地和参加职业技能培训，提高他们在非农领域的就业能力；鼓励农民到城镇安家落户，变为市民。

6 保障措施

6.1 加强组织领导，明确职责

为了保证农村土地承包经营权流转工作的顺利实施和有序推进，成立由市政府分管领导任组长，市委市政府督查室、市农办、监察局、发改局、财政局、国土局、农业局等部门主要负责人为成员的领导小组，办公室设在市农业局。市监察局负责加强因土地承包经营权流转出现的违法违纪案件的查处，市发改局负责农业项目规划立项工作，市财政局负责每年列支专项经费用于农村土地承包经营权流转奖励工作，市国土资源局负责对设施农业用地和附属用地进行审核和监督管理，防止借土地承包经营权流转之名非法改变耕地的农业用途，市农业局负责加强土地承包经营权流转工作的指导、监管和服务，健全完善流转机制，推进农村土地承包经营权流转工作顺利开展。

6.2 建立健全土地承包经营权流转三级网络管理和服务体系

以市农业局为依托，成立农村土地承包纠纷仲裁庭和农村土地承包经营权流转服务指导办公室，负责全市农村土地承包经营权流转法律政策咨询、信息发布等指导工作；乡镇依托经管站成立农村土地承包经营权流转服务中心和纠纷调解室，负责提供法律政策咨询、流转信息发布、合同签订备案、土地收益评估、档案资料管理等服务；各村财务人员兼任村级土地承包经营权流转信息员，负责做好流转土地的具体位置、操作程序、登记备案、签订流转合同、档案管理及土地的监管，杜绝改变土地农业用途。

6.3 积极培育经营主体，带动农村土地承包经营权流转

整合农业项目资金，扶持和培育一批有资金、懂技术、善经营、会管理的农业龙头企业、农民专业合作社和种植大户等经营主体，承接和连片开发经营农民流转的土地；鼓励农业龙头企业、工商企业等以“公司+基地+农户”或订单农业的方式进行农村土地承包经营权流转；加大招商引资，吸引更多社会资本投资高效特色农业，推动城乡一体化发展。

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［4］杨风信.创新土地流转模式【J】.农村经营管理，2010（7）.