中国体育从国家体育到公共体育的转向

赵 丽，董传升

（1.沈阳体育学院武术学院，辽宁沈阳 110102;2.沈阳体育学院体育社会科学研究中心，辽宁沈阳 110102）

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中国体育从国家体育到公共体育的转向

赵 丽1，董传升2

（1.沈阳体育学院武术学院，辽宁沈阳 110102;2.沈阳体育学院体育社会科学研究中心，辽宁沈阳 110102）

1 我国体育发展公共转向的基本含义

转向就是指:以满足国家、民族需要的体育发展方式，转向以满足公民体育权利、促进公共健康水平提升的公共体育发展方式。国家体育是从体育服务对象的角度来提及的。一般说来，以服务于国家或者民族的政治目的为核心目标，以扩大国家的国际影响为主要任务的体育发展方式，我们称之为国家体育。在这种方式下，体育必须以国家利益的实现为其至高无上的目的。国家通过体育这一特殊途径，获得在国际社会中特殊的声望。为了确保体育的国家功能，我国采用了“举国体制”来支持体育为国家服务目标的实现。当然，这并不是说体育仅仅为国家政治目标服务而不顾及为社会群体服务。必须阐明的是，国家体育以为国家利益实现为核心目标，服务社会公众必须以此为前提。

进入新世纪之后，在众多学者纷纷深入讨论国富转向民强问题的背景下，重新思考体育发展方式已是刻不容缓了。我国体育理应从外向型的国家体育方式转向内向型的、以公共价值为核心的公共体育发展方式了。所谓公共体育，是以促进公共健康为价值核心、以体育公共责任为内涵、以实现公民体育权利为基本内容、以体育公共服务为基本途径的一种体育发展方式。公共体育发展方式下，公共服务路径是体育目标实现的基本保障，国家的政治目标要以公众的公共目标为前提，公共体育要兼顾国家利益的实现。因此，这必然会导致体育的重大转向，让体育的公共价值得以有力保障和完全实现。

2 我国体育发展公共转向的必然性

1）目前，我国体育已经基本上实现了国家体育的目标，体育在这一历史阶段的使命基本完成。在我国政府全力推进的服务型政府建设目标指引下，国家政治目标也已经发生了根本性的变化，民生已经成为我国政府改革和执政的价值基础。在这样的背景下，民族国家目标自然要让位于公众民生目标;而公众健康目标则是其中一个重要的、关系到每位公民切身利益的基础性目标。

2）一般说来，社会健康水平的提高主要来源于两个途径:一是以防病治病为主的公共医疗途径，二是以通过提升公民生理、心理和社会适应性机能水平为主要内容的体育途径。二者相比而言，体育是一个公众参与程度高、社会成本低、效益突出、简便易行的健康促进手段。按照国际卫生组织对健康的定义，健康并非是无病状态，而是生理的、心理的和社会适应机能水平良好状态。达到机能水平良好状态，依靠公共医疗是行不通的，必须要通过体育的方式来实现，走公共体育发展的道路。

3）实现体育公共服务职能，必须建立与之相适应的体育发展方式，而现有的以竞技体育发展为主要内容、以实现国家政治目标为主要任务的国家体育发展方式很难完成这一任务。建立公共体育发展方式，构建公共体育服务体系，提供公共健康促进服务，实现体育公共服务职能是未来我国体育发展的必然选择。

4）国际社会公共化转型对我国体育发展道路的选择提出了新的挑战。作为全球化模式的一个重要构成部分，我国不可避免地受到这场新公共管理运动改革的影响。在我国服务型政府建设的探索中可以清晰地看到新公共管理运动的思路。这种发展趋势的形成，对以实现国家政治目标为核心任务的我国国家体育来说，无疑面临着如何完成根本转型的这一艰巨历史任务的挑战。在这样的背景下，体育理应完成这样的转型，逐步建立以公共价值实现为根本目标的发展方式。

3 我国公共体育发展方式选择下政府的责任

3.1 我国选择公共体育发展道路的国际借鉴

以在公共领域引入市场机制和私人企业的管理方法为主要方式的新公共管理，在取得较为突出的政府治理效果之后，开始逐渐显现种种的社会弊端，社会各界的质疑声此起彼伏，对新公共管理的保守主义倾向、经济学帝国主义性质、对私人部门与公共部门差别的忽视和对政府责任的逃避等进行了批判。

在全面反思新公共管理的基础上，登哈特夫妇提出了新公共服务理论。这一理论针对公共事物管理和公民及其公共利益满足等价值实现所提出的解决方案，规定了政府在向社会提供正义、公正和公平的民主生活方面的责任，使人们看到了公民权利的尊重和公共利益保障的可能性，表现出某种替代新公共管理理论的趋势。

在这样的背景下，我们必须要讨论政府基本职能的定位问题，即掌舵、服务和监管问题。这一问题解决了，才有可能明确我国政府在公共体育发展方式中的复合角色的含义及其职能变化。

在新公共管理看来，政府的基本角色是掌舵，而非是传统公共行政所扮演的划桨的角色。政府在公共领域中，只需对什么是公共事务、理应提供哪些公共物品和服务等基本问题进行梳理，进而将所需要向公众提供的服务以外包的形式，转由市场来提供，政府向市场购买并支付这些外包公共服务的基本成本。然而，新公共管理存在着备受学者批判的问题。例如，公共权力的外包所导致的新的社会寻租问题，以私营组织来承担公益性的公共服务所导致的公共成本上升、服务不均等、公正公平正义等问题也日益严重。

在新公共服务看来，政府理应从监管者的角色中解放出来，因为其核心职能是向公众提供基本的公共服务，即服务，而非掌舵。可以说，新公共服务是建立在社会具有相等程度的成熟水平上的一种理论，它要求社会具备成熟的思考能力和较高的公共理性水平，诚如哈贝马斯所言的“非强迫性的共识”和罗尔斯所倡导的“重叠共识”一样。这些公共观点的形成，均依赖于公民理性水平。因此，如果社会缺乏公共理性或公共理性不足，不仅可能无法形成一种“重叠共识”，而且更为严重的是可能形成错误的“重叠共识”和决策，从而误导社会的发展方向，导致新的社会问题的出现。很显然，将政府从掌舵的位置上替换下来而只让其扮演服务员的角色，显然同样会令社会发展充满更多的不可预见的危险。这对于我国公共领域不够成熟的现实来说更是如此。

我国在进行公共体育发展道路选择和进行政府职能转变的时候，必须从本国的实际情况出发，采取可行的、稳妥的战略，来积极推动公共体育服务体系的建立，而非是暴风雨式的变革。所以，掌舵、服务和对划船者的监管，成为我国政府在公共体育发展道路上必须科学解决的核心问题，即必须扮演掌舵、服务和监管的多重角色。

3.2 建立与公共体育发展方式相适应的政府管理体制

目前，我国政府管理体制是依据国家体育发展方式建立的，它是以国家价值实现为其组织设计原则的，是以举国体制为组织运行机制的，是以公共财政作为组织运行基础的。因此，取得优异的运动成绩客观成为各级体育局的核心任务，而为了保证这一任务的实现，各级体育局设立了以运动项目为基础的项目管理中心。例如，国家体育总局设立了23个项目管理中心，同时又设立了训练局、训练基地等用以支持竞技体育发展的机构。这样的设置，在省市体育局中同样存在，只是规模不同罢了。以项目为单位设计运动管理中心，是政府层面的项目管理模式，因此可以确保各种竞技运动项目发展的高效性。这是符合管理学基本原则的。正是在这样的组织机构的支持下，在项目管理模式下，我国竞技体育不断取得突破，在国际赛场上取得了一个又一个的优异成绩，实现了体育的国家目标。

然而，当我们一旦确立公共体育发展方式之后，这种政府管理体制可能会成为一种障碍。这至少表现在两个方面:一是，我国体育公共组织是以国家目标实现为其价值核心的，必然要为实现国家价值服务，很难为公共价值的实现服务;二是多年来形成的稳固的组织结构和完善的功能体系具有相当的惯性，服务竞技体育以及成为一种习惯，因此很难为公共体育发展服务。

必须改变我国体育组织价值基础和设计原则，建立与公共体育发展方式相适应的管理体制。根据目前我国社会发展不均衡的现实，要保证体育公共服务的均等化就必须建立统一的公共体育资源的分配模式和高效的管理体制，因此可以借鉴服务于国家体育的“举国体制”模式，探索建立以服务公共体育发展为其价值核心的“新举国体制”。

确立公共体育发展方式可能会付出一定的社会成本。一方面，国家价值体系一经建立，是具有相当的稳定性和持久性的，改变这种价值体系，重构一种新的价值体系，可能会对体育领域带来较大的冲击，导致一种混乱，并在较长的一段时间内产生不良影响;另一方面，庞大的以运动项目为单位设立的组织管理机构，已经形成了独特而稳固的利益集团。转向公共体育发展必然要打破这种局面，瓦解其利益分配体系，触动各方面的利益，因此可能会形成相当强度的抵抗力量，阻碍公共体育的发展。这其中，必然存在着亟待解决的部门利益问题。部门利益产生于公共权力，是部门为了自身小团体的利益动用公共权力和资源控制优势而获得的，为本部门谋取的、非公共利益的小团体和个人的私利。因此，实现部门行政向公共行政的转型，是必然选择。

3.3 构建政府主导、NPO组织辅助和经济组织补充的公共体育服务管理结构

实现体育公共服务的目标，必须有相应的组织机构与之相适应。因此，必须充分考虑政府、市场和社会三方力量，并依据一定的原则构建复合性的管理结构。

政府应与第三部门（NPO）建立合作伙伴关系。一个重要原因就是第三部门的发展与壮大以及第三部门具有政府和私人部门所不具有的一些优势与功能，尤其是在那些私人机构不愿投资而政府又无法介入的领域，以利他精神、志愿精神、人道精神、社群精神和公益精神为行动理念和价值追求的第三部门便成为弥补此空缺的最佳选择，成为与政府一道共同实现良好治理的最佳伙伴。

既然公共体育服务是向公众提供服务的，那么这种公共服务就应该是基础性的，而不是完全性的。公共需求，应该如同罗尔斯所论述的那样，是公众“重叠共识”的具体体现。我国政府所承担的责任就是如何保证公众实现对公共体育服务所形成的“重叠共识”。因此，由公民意识所汇集而成的这种“重叠共识”必然是基础性的，而不是特殊性的，更不能是个体性的，否则就会因为个体性认识所必然蕴涵的与公共利益实现的内在矛盾和冲突而无法形成“重叠共识”。

政府提供基础性的公共体育服务，非营利的社会组织提供差异化的公共体育服务，经济组织则提供个性化的有偿的体育服务，从而建立起一个结构完善、内容丰富的体育服务体系。换言之，构建政府主导、NPO组织辅助和经济组织补充的公共体育服务管理结构，是具有客观基础的，同时也是具有现实可行性的。

3.4 构建科学的服务路径，全力推进公共体育服务体系建设工程

我国在提供公共体育服务上的“反公地悲剧”（the tragedy of the anti-commons）即社会日益增长的公共需求与政府公共服务供给不足是越来越突出的一种矛盾，这种反公地悲剧生成于公共组织的制衡设计原则和公共服务的特殊性。因此，创新公共服务体系，是满足社会公共服务需求，消解反公地悲剧的基本途径。

政府应该提供公共体育服务，并不是说必须完全由政府来提供社会所需要的各种各样的体育产品。既然是一种公共产品，那么服务公众，为绝大多数人提供基础性的公共体育服务，成为政府在这个领域中客观的社会责任。

责任编辑:刘红霞