关于地方政府自行发债的必要性思考——结合《2011年地方政府自行发债试点办法》分析

张国诚

（西南民族大学经济学院 四川 成都 610225）

2008年在全球经济危机波动的情况之下，我国加大地方投资，但过度的投资使地方负债急剧飙升，伴随着地方融资平台的膨胀，大规模的地方债被视作可能导致中国经济“硬着陆”、发生系统性金融风险等隐患，也有人把地方债比作是中国版的“次贷危机”。为了释放高额的债务，地方政府首次尝试自行发债，但遭到了众多学者的质疑。早些就有专家，例如，张远认为我国地方政府债券的发行主体要考虑是否具备偿债能力，建议先考虑在省、省会城市等地区有选择的进行试点，然后逐步推广。在《办法》颁布之后，马蔡琛表示，在2011年末推出这一措施，显然有些仓促，并没有把历史问题交代清楚，也没有制定出一套系统来适应地方政府自行发债的办法。但也有一些业内人士比较认可。杨志勇认为，这次试点一方面是对分税制的完善，另一方面在短期内也有利于应对债务风险。地方本应具有相对独立的财权，包括债权，这是对地方政府财政相对独立性的一个认可。还有学者，例如张馨认为，在中国推行地方政府公债制度是完善分税制、全面落实地方政府应有财权的客观需求，是强化财政职能、缓解各级政府财政困境的必然选择。综合业界各位人士的分析，笔者认为从长远来看，为了解决地方财政赤字所累积的高额债务，地方政府自主发债是大势所趋，自行发债只是这一趋势中的过渡，进而从试点走向逐渐成熟的道路，在这过程中，地方政府要提高立法的层级，注重防范风险扩散，严格遵守制度及原则，在循序渐进中，需更进一步细化规定，如规定地方债的用途、如何偿还、监管等。

表1 A、B两省2008年至2010年经济规模与债务余额情况（单位：亿元）

一、地方政府债务与经济规模相关性分析

地方政府债务规模势必与经济总量有着必然的联系，但是到底两者的相关程度如何，需要进行分析，再以实际相关系数来判断，但鉴于数据采集的困难，此次分析的结果不一定很客观，仅作为笔者的佐证。

设 GDP 为 xi，i=1、2、3；债务余额为 yi，i=1、2、3。

拟合回归直线方程：y=β1+β2x，β1、β2为此一元线性回归模型的参考估计值。

表2

代入R2=分别求出从A、B两省可决系数R2A=0.742878379，R2B=0.860009。可以看出在取值范围[0，1]之间，且趋向于1，说明模型拟合优度较高。

本题为小样本，固采用希尔顿t检验法。原假设：ρ=0；备择假设：ρ≠0（ρ为总体相关系数）。

t=|R|[（n-2）/（1-R2）]1/2，得出tA=1.69976，tB=2.47857。

假设显著性水平α=0.25，查t表得：tα/2（n-2）=t0.125（1）=1.669。

因为 tA、tB都大于 tα/2（n-2）=t0.125（1）=1.669，故原假设 ρ=0 不成立，样本相关系数R2是显著的。

由上述分析表明，债务因素与一个地区的经济规模有着密切的关系。通过债务筹资是政府获得特殊的收入和支出的方式之一，而从国外金融市场筹集的资金更加适用，基于投资产生的乘数效应，短时期会使地方的经济总量明显扩张，在做计量的过程中笔者也发现由于现如今政府债务信息披露不够透明化，根本无法清晰的其一系列的经济活动，也为解决政府债务这个问题蒙上了一层神秘的“面纱”。

表3 2010年底全国地方政府性债务余额层级分布情况 （单位：亿元）

图1 1997年以来全国地方政府性债务余额增长率变化情况

图2 2010年底全国地方政府性债务余额在东中西地区分布情况

二、我国地方性政府债务情况

为了更好地分析我国选择沪浙粤深作为首次发行地方债券的试点原因，首先我们要对我国地方性政府债务的规模、结构、债务余额比重进行初步分析。

1、债务规模分年度变化情况。根据历年数据统计发现，1998年和2009年地方政府性债务余额分别达到了近十年的两个高峰，2010年的债务余额比上年增长18.86%（见图 1）。

2、债务规模。从政府层级来看，全国省级债务余额为32111.94亿元，占29.96%，市级及县级政府性债务余额分别为46632.06亿元、28430.91亿元，分别占43.51%和26.53%（见表3）。从区域分布看，至2010年底，东部地区政府性债务余额53208.39亿元，占49.65%；中部政府性债务余额为24716.35亿元，占23.06%；西部政府性债务余额29250.17亿元，占 27.29%（见图 2）。从举借主体看，2010年底地方政府性债务余额中，融资平台公司、政府部门和机构举借的占比共计69.69%，超过总比重的 2/3（见表 4）。

根据上述经济数据，笔者发现，虽然在《办法》未颁布之前，我国的《预算法》不允许地方政府拥有发行公债的权利，但是各级各地地方政府都不同程度地向国有商业银行、地方银行、政策性银行等金融部门举债或变相举债，因此地方政府拥有巨大的偿债义务，从债务结构中看出东中西部差异较大，东部负债比重更大，而市级政府占政府结构中的债务余额比重更高。这都是选择沪浙粤深作为试点的原因。并且这些省市的自身还款能力、财政收入、政府透明度等众多方面也具有绝对优势，为他们作为首批试点奠定了基础。但不难从上述分析中发现政府债务不断扩张所存在的客观问题：债务规模逐年递增，可能成为财政风险的缔造者；举债主体所承担过高的信用风险，一旦债务无法偿还，地方融资平台会丧失信用，为以后的融资带来弊端；借款来源单一，大量银行贷款捆绑在地方政府身上容易导致系统性风险。这三个客观问题也促使了设立沪浙粤深成为自行发债的先驱者。

三、亟需解决的问题及对策

根据《2011年地方政府自行发债试点办法》规定：2011年试点省（市）政府债券由财政部代办还本付息，且试点省（市）发行政府债券实行年度发行额管理。从法律责权的角度分析并非是真正意义上的政府自主发债，如果由财政部代办，也就意味着在中央政府的信誉担保之下，极有可能引发政府或债务中的道德风险。李桂平认为政府或有债务是通过企业—银行—财政中的各个渠道传递财政风险。随着经济体制改革的发展，出现了从局部到总体的纵向改革，同时经济运行背后的道德伦理问题和矛盾也日益显露。倘若这些道德风险不加以控制和消除，不仅会对我们的投资环境造成影响，而且可能会带来货币危机、财政危机甚至政府危机。对此，笔者提出以下几点建议。

1、完善财政法律制度。由于我国国有经济是政府—企业—银行“三位一体”的结构，所以控制债务的根本在于政府的职能，在遏制或有债务的“口袋”的前提之下，对于或有债务的传导，我们也要加以约束后进行改革，国有企业是或有债务与隐形债务风险的根源，银行是或有债务转化为财政风险的中介，财政是或有债务转化为财政风险的最终承担者。因此，要尽快完善银行和企业的市场退出制度和建立市场信用体系，且要进一步转换政府经济职能，规范政府投资行为。同时修改完善《预算法》等相关财政法律规范，使地方政府举债法制化，用法律调控地方政府举债危机。明确地方公债发行的有关法律和制度规定，为中央政府监督地方政府债务状况提供合法性依据，提高政府绩效，避免财政风险甚至危机的发生。

表4 2010年底全国地方政府性债务举借主体情况 （单位：亿元）

2、建立充分的信息披露制度和政府会计核算制，使地方政府债务显性化和透明化。在进行计量论述的时候，笔者就发现地方政府对于地方债务缺乏透明性和显现性，由于中央政府掌握地方政府或有债务规模的信息有限，因此缺乏这些信息的评估就很难制定相关的控制措施。具体而言，财政部无法掌握预算外活动的情况，以及其他能够导致政府或有负债的活动。因此地方政府要对债务信息进行标准化披露，同时还要细化债务信息报告、预测、时效性和专业审计等标准。

3、提高地方公债的使用和投资效率。由于我国对于地方公债的使用并不可控，监管的不完善以及基础建设投资的时期较长将导致增加项目利益的风险，降低了资金的时间价值；又因为公债偿还的本金和利息与投资收益挂钩，再加上市场利率的波动，一旦公债使用效率不高，很可能造成地方资本性项目的收益无法偿还巨大的公债本息，风险进一步加大。因此为了合理有效地利用公债，首先要建立地方公债的监管机构，以防债务风险的发生。其次要构建严格的审批制度，审查地方公债的发行状况，从而避免风险的扩散，然后对地方公债发行、使用情况、偿还状况等各个阶段进行有效的监督。与此同时，对未来投资项目的收益、可行性等进行评估，从而择优选择。

四、结束语

对于这次以沪浙粤深作为试点进行政府自行举债的“破冰”行动，是解决地方融资困难、解决地方财政风险的一大突破，这次试点的成功与否都会牵涉到未来我国是否开放政府举债的“口袋”，通过这次试点可以更好地让地方政府熟悉发行程序，等未来条件成熟时，再过渡到真正意义上的地方自主发债，在这个摸索的过程中，我们需要完善法律体系，提高信息的透明度，强化地方管理，合理使用资金，规范政府行为，从根本意义上发挥政府自主发债的作用。

[1]张远：对我国地方政府发行地方公债的思考[J].财经界，2007（10）.

[2]国务院批准沪浙粤深自行发债[EB/OL].http://finance.people.com.cn/GB/15968003.htm l，2011-10-21.

[3]地方发债试点破冰 五大问题释疑[EB/OL].http://news.hexun.com/2011-10-22/134456184.htm l，2011-10-22.

[4]张馨：透视中国公共债务问题：现状判断与风险化解[M].中国财政经济出版社，2004.

[5]李桂平：政府或有债务中的道德风险及其防范[J].求索，2003（6）.