结构性减税与税制结构性问题化解——基于税制改革的宏观视野

于树一

（中国社会科学院，北京 100836）

2012年，我国继续实施积极的财政政策，且以结构性减税作为主要的政策载体，实现政策重心由“增支”向“减税”偏移。同样是扩张性政策，减税较增支的扩张强度小，作用相对温和，与中央宏观调控“稳中求进”的总基调完美契合。在确定了财政政策以减税为主之后，紧接着要解决“如何减税”的问题，中央给出的答案是：结构性减税。显而易见，其学问主要体现在“结构性”上。在完成前一阶段刺激经济增长的任务后，下一阶段结构性减税的任务是深层次的结构调整，即通过结构性减税来优化税制，进而优化经济结构，令减税与“稳中求进”总基调的契合度得到升华。因此，与前一阶段不同，新一轮的结构性减税，其策略是如何做好“结构”文章。

一、我国税制改革要解决的结构性问题

结构性减税的优势在于“调结构”，所以，为了使结构性减税与税制改革相呼应并形成良性互动，首先要查看税制改革需要解决的结构性问题有哪些，在结构性减税和税制改革之间架起最便捷的桥梁。“十二五”规划纲要提出，“按照优化税制结构、公平税收负担、规范分配关系、完善税权配置的原则，健全税制体系”。深入思考这四项原则，不难发现，每项原则针对的均是我国现行税制中的结构性问题。归纳起来，我国现行税制存着如下八个方面的结构性问题，需要在税制改革中予以解决。

（一）税制自身的结构性问题

1.税制自身的结构性。税制结构的基础是税收分类，当前运用最普遍的税收分类方法是以课税对象的性质分类，相应搭建起由流转税、所得税、财产税形成的税制结构。我国1993年启动的税制改革，其目标之一是构建流转税和所得税并重的“双主体”税制，充分发挥流转税筹集收入和所得税调节收入分配的优势，共同促进经济与社会全面、协调、可持续发展。①流转税包括国内增值税、国内消费税、营业税、进口环节增值税和消费税，所得税包括企业所得税和个人所得税。此处流转税中未扣除出口退税，原因是出口退税在我国并未成为一项规范、稳定的税收制度，仅发挥着宏观调控政策工具的作用，调整频繁。为降低其对分析结果的影响，在税制结构的研究中，一般不考虑出口退税。然而，20年来，虽然我国税制结构向着既定方向调整——流转税比重降低，所得税比重升高，但是调整的幅度和速度与税制改革的要求并不相符。1994年，我国流转税和所得税占税收收入的比重分别为76.3%和15%，2001年，在所得税统计口径扩大之后①2001年以前，企业所得税的统计只包括国有及集体企业所得税，从2001年起，将国有企业和集体企业外的其它所有制企业所得纳入企业所得税的统计范畴。，所得税比重才突破20%，流转税比重相应降到70%以下。2011年，两个比重分别为65.1%和25.4%，也就是说，近十年来，税制结构调整的幅度不超过5%，流转税“独大”现象并未得到实质性改观。可以说，我国现行税制仍然不是真正意义上的“双主体”结构，流转税与所得税均衡互补、税收体系功能完备的“双主体”税制的优势也无法发挥出来。

（二）税种的结构性问题

税种的结构性体现在不同税种之间或某一税种内部组成部分之间，例如个人所得税和企业所得税之间、个人所得税中工薪税与非工薪税之间。

在流转税中，增值税、营业税之间存在着重复征税问题，而且纳税人面临着“同类不同税”的不公平待遇，在增值税从“生产型”改为“消费型”之后，不公平的程度进一步加深。此外，消费税的课税对象也存在结构性问题，目前，部分生活必需品被课征消费税，而一些高污染、高耗能，理应限制消费的产品则被排除在外。

在所得税中，企业所得税税收优惠存在结构性问题，对欠发达地区、农业、慈善事业、中小企业研发、就业、环境保护、资源节约等方面的优惠力度不够。个人所得税的来源结构存在问题，过于集中于工资薪金所得，如图1所示，来自此项所得的个人所得税收入占比为65.3%，是其他各项所得税收入总和的1.9倍，这与我国居民收入结构不符，说明我国个人所得税分类制存在“先天不足”，大量难以统计的非工薪所得没有缴纳个人所得税。

此外，我国财产税制也存在着严重的结构性问题，目前财产税主要是在财产流转环节征收，而在财产保有、继承、赠与等环节存在“真空地带”，导致财产税不能在流转税和所得税“鞭长莫及”之处发挥应有的税收调节作用。

（三）税收负担主体的结构性问题

税收负担主体的结构性是税负在不同收入水平的社会成员之间、不同规模的企业之间分摊所体现的结构性，强调量能课税基础上的差别负税。量能课税要求根据纳税人实际的承受能力合理分摊税负；差别负税要求税负与收入和消费同向变动，收入和消费多的群体多纳税，反之则少纳税。但是我国现行税制与上述原则相偏离，存在着税收负担主体“倒挂”现象。

按国家税务总局的统计，2011年，来自企业缴纳的收入占92.06%，来自居民缴纳的税收收入占比只有7.94%②高培勇“：2012年积极财政政策的实施重心与路径选择”，《人民日报》，2012年2月1日。。表面上企业负担较重，而实际上，存在着深层的税负结构问题，即居民税负和小微企业税负重。因为，企业税负可以通过商品劳务价格转嫁给消费者，同时，竞争能力强的企业积极避税，将大部分税负转移到能力不足的小微企业身上。此外，个人所得税分类制面对高收入者的收入来源多元化时变得“力不从心”，结果是税源流失严重，高收入者税负轻、中低收入者税负重的税负结构倒挂。

（四）税收负担分布的结构性问题

税收负担分布的结构性是税收负担在不同产业、不同区域之间、城乡之间分摊所体现的结构性，强调均衡发展和特殊扶持相结合的税收调节作用。目前我国税负产业分布和区域分布结构失衡问题较为严重。

在产业分布方面，我国所处的经济发展阶段要求第一和第二产业趋稳，以服务业为主体的第三产业加速发展。推动第三产业发展的有效措施是减税，但是，我国第三产业的税收负担并没有减轻，反而出现了加重的趋势。从三次产业的税收结构看，“十一五”期间，第一产业税收比重平稳保持着最低水平，占总税收收入的比重平均为0.1%，第三产业税收比重虽低于第二产业，但却保持稳步上升的趋势。

从三次产业的税负结构看，以第三产业税收与增加值之比计算的税收负担，在排除2008年-2009年国际金融危机的干扰后，上升趋势明显（见图2）。增值税转型改革给第二产业减负的同时，使第二产业和第三产业税负的相对差距降低。

此外，我国税负的区域分布也存在问题，林颖（2010）的研究①林颖：“基于Theil指数的中国区域间税负差异分析”，《湖北经济学院学报》，2010年第5期。表明，我国地区税负总差异和区际差异均呈现出与区域经济发展水平背离的扩张趋势，西部地区不仅是全国的重税区，而且也是区内税负差异最高的地区。由此可见，迫切需要均衡地区间的税负差异、降低西部地区的税收负担、为西部地区各重税省市减负。

（五）税收收入分布的结构性问题

税收收入分布的结构性是在全国税收中，中央税与地方税比例关系所体现的结构性，强调与分税制财政体制改革的要求一致，并保证中央宏观调控和地方政府履行职能所需的财力。

1994年分税制改革将税源集中、收入稳定、征收成本低的“大税种”确定为中央税或共享税，在共享税中，中央也拿大头，余下的一些“小税种”则被确定为地方税。我国税收收入额排在前六位的税种是：增值税、企业所得税、营业税、进口货物增值税和消费税、消费税、个人所得税、关税。2011年这六项税收收入之和占税收总额的93%，其中增值税的75%和所得税的60%属于中央，进口货物增值税和消费税、消费税、关税本就属于中央税，相应地，地方税的空间则非常狭小。从税额来看，地方税收仅相当于中央税收的50%②财政部税政司：《2011年税收收入增长的结构性分析》，2012年2月。。这直接导致以下后果：一是地方本级税收不能满足本级支出需要，地方政府履行职能和执行中央决策的积极性不高，甚至会产生较为严重的道德风险。二是中央对地方的转移支付资金配套和其他条件繁多，致使地方更热衷于通过各种非税方式筹集收入，形成“土地财政”、“资源财政”等等，容易不顾资金使用效率，浪费财政资源。

（六）税收政策的结构性问题

税收政策的结构性是以税收政策的着力点为依据，对投资、消费、出口进行税收调节所体现的结构性。既强调三者之间结构合理、协调拉动经济增长，又强调各自内部结构优化、保证经济发展质量。

一直以来，我国经济增长严重依赖投资和出口拉动，而消费相对疲弱。税收在理论上是调整投资、消费、出口结构的有效手段，但实际上在我国并没有起到积极作用。首先，增值税转型改革是最大的减税动作，但是它是促进投资的。第二，增值税、企业所得税、营业税的税收优惠大多作用于投资。第三，多次提高出口退税率，是刺激出口。第四，个人所得税方面的减税有利于消费，但是该税占税收总额的比重不到7%，刺激消费的作用非常有限；减征小排量乘用车的车辆购置税对消费的调节作用是间接的、片面的、有限的；对个人住房买卖的税收调节是随房地产市场波动的，时增时减，对消费的作用是双向的；成品油税费改革、房地产税试点、消费税扩大征收范围等举措均对消费产生抑制作用。此外，我国税收与物价联动性较强，通过价格将税负转嫁给消费者，不仅会推动物价攀升，还会抑制消费。

（七）税收职能的结构性问题

税收职能的结构性是税收在履行组织财政收入、调控经济运行、调节收入分配三大职能时体现的结构性，强调公平与效率的权衡，在不同阶段、不同背景下，不同程度地实现经济增长、物价稳定、分配公平等政策目标。

从实际运行来看，我国的税制基本上是“效率型”的，在促进经济增长方面发挥了很大作用，但是不能深入触及收入分配领域，存在着强效率、弱公平的结构性问题。具体表现为：流转税比重高，所得税比重低，所得税的公平优势难以发挥；公平性最强的个人所得税主要由工薪阶层负担，难以发挥调节收入差距的功能；税收负担向消费者转嫁，导致不同支付能力者支付相同税收，不符合纵向公平原则；现行税收政策对就业等民生领域的支持不足等等。高培勇（2011）指出，未来税制体系格局的调整上，应多体现二次分配公平性的杠杆功能，让收入分配改革在税改中“破题”①《2011：中国“减税进行时”》，新华网，2011年 11 月 29 日，http：//www.people.com.cn/h/2011/1129/c25408-3320404343.html。。

（八）税与非税的结构性问题

税与非税的结构性是税收与非税收入之间、税负和税外负担之间的结构关系，税制改革强调减轻因政府筹集收入而给经济主体造成的负担，应将减税负与减税外负担通盘考虑。

纳税人的负担包括税收负担和非税负担，税制改革要求减税负，应该理解为包括税收收入、非税收入、政府性基金收入在内的全口径的“税费负担”。我国非税收入和政府性基金的规模庞大，二者之和相当于财政预算收入的一半，相当于税收收入的60%，特别是2009年，二者之和分别相当于财政预算收入的65%、税收收入的75%。地方非税负担尤为严重，因为税收收入远小于财力需求，就通过非税收入和政府性基金弥补资金缺口，这两项收入逐年大幅上涨，形成纳税人沉重的税外负担（见表1）。如果只减税而不减费，会产生很多不规范的收费行为，造成“以费挤税”。而“收支两条线”管理并不能有效杜绝预算外资金，且监督失察、使用失控、挥霍浪费等问题仍然较为普遍，近来我国涉农乱收费问题有所抬头，主要表现是惠农补贴发放时的“搭车收费”。

二、结构性减税与税制改革的对接

必须明确：结构性减税虽具有“调结构”的优势，却不能左右税制改革的全局，只能解决现行税制的结构性问题。在此认知的基础上，不可否认，结构性减税是解决我国税制八大结构性问题的最优选择，通过解决税制的结构性问题，能够较好地实现结构性减税与税制改革的对接。

第一，结构性减税与税制结构调整。近年来我国增值税转型改革、营业税改征增值税试点、统一内外资企业所得税、全面取消农业税、房产税改革试点、完善车船税制度等一系列较大结构性减税举措，均符合增加所得税比重、降低流转税比重、完善财产税的税制结构调整方向。

第二，结构性减税与税种结构调整。我国的结构性减税大多是基于特定目的、针对特定税种实行的，可不同程度地发挥着税种结构调整的作用。比较典型的是营业税改征增值税试点，直接调整了流转税税种结构。此外，个人所得税提起征点、减级数、扩级距、降税率以及扩大消费税征收范围、降低进口关税等结构性减税举措均改善了税种结构。

第三，结构性减税与税收负担主体结构调整。结构性减税强调降低特定纳税人的税负，主要是小微企业和低收入者，从而实现税负主体结构调整。2011年我国实施了旨在支持小微企业发展的多项税收优惠政策，为小微企业减轻税收负担。个人所得税的各项调整都致力于减轻中低收入者税负。此外，还专门对中低收入者就业提供减税支持，对企业吸纳应届高校毕业生、符合条件的农民工等城镇就业困难群体给予定额减免税支持，对劳动者自主创业实施限额减免税，对符合条件的家政服务企业三年免征营业税。

第四，结构性减税与税收负担分布结构调整。在产业分布结构方面，我国通过全面取消农业税降低第一产业的税负，通过扶持高新技术产业发展和促进节能减排的税收优惠政策调整第二和第三产业内部的税负结构，通过营业税改征增值税及支持小微企业发展的税收优惠政策降低第三产业的税负。在区域分布结构方面，2011年，在既有的支持困难地区、民族边疆地区的税收政策之外，出台了新一轮为期10年的西部大开发税收政策，对新疆的困难地区、特殊经济开发区的相关企业实行所得税、关税优惠政策，在海南进行离境退税和离岛免税政策试点。此外，还实施了支持上海建设国际金融中心和国际航运中心的税收政策，支持天津加快建设北方国际航运中心和国际物流中心的税收政策等等。

第五，结构性减税与税收收入分布结构调整。在营业税改征增值税试点、降低进口关税、房地产税改革试点等结构性减税措施中，均涉及到中央税收入与地方税收入的结构调整。其中，营业税改征增值税试点，为了防止中央与地方的税收收入结构失衡，规定试点期间原归属试点地区的营业税收入，改征增值税后收入仍归属试点地区。此外，房地产税改革试点为地方政府开拓了新的收入来源，有利于完善地方税体系。

第六，结构性减税与税收政策结构调整。近年来作用于投资、消费、出口上的结构性减税，更多地体现在各自内部结构的优化。对于消费来说，通过减轻个人所得税负，相对提高了居民可支配收入，间接促进了消费，此外，还促进了1.6升及以下排量的乘用车和中小户型商品房的消费，抑制了烟类及高耗能、高污染产品的消费。对于投资来说，增值税转型改革提高了企业设备投资改造的积极性，营业税改征增值税试点通过增加服务业企业利润来扩大投资，企业所得税优惠促进了技术投资和节能减排投资，涉农税收优惠促进了农民专业合作社、农产品初加工企业投资和农户利用小额贷款投资等等。对于进出口来说，主要通过调整出口退税结构和降低部分商品进口关税，减少限制性产品进出口，增加鼓励性产品进出口。

第七，结构性减税与税收职能结构调整。首先，结构性减税要求纳税人实际税负水平下降，因此税收组织财政收入的功能必然收缩。其次，结构性减税可以加强税收调控经济的功能，我国当前宏观经济调控的首要任务是稳定物价，通过适度减少企业缴纳的税收，可以一定程度减少税负的价格转嫁，缓解通货膨胀的压力。再次，强化税收的收入分配功能，增加直接税比重、降低间接税比重的税制结构调整可从根本上提升税收的公平性，此外，面向小微企业、小规模纳税人、“三农”、经济困难地区、城镇中低收入者的税收优惠政策均有效加强了税收在国民收入三次分配中的作用。

第八，结构性减税与税费结构调整。税费结构调整并不属于结构性减税的范畴，但是却与之密切相关，因为，如果只减税而不减费，“税退费进”问题将很难避免，只降低税收负担，而不降低全口径政府收入的负担，结构性减税的目标将大打折扣。目前，我国费改税已经取得了显著成果，结构性减税以来，最大的动作即是成品油税费改革。此外，每年都有相当数量的行政事业性收费和政府性基金被取消和停征，2009年取消和停征100项行政事业性收费，2011年取消和减免77项行政性收费和政府性基金。

综上所述，我国税制存在着八大结构性问题，是税制改革向前推进的瓶颈制约，而结构性减税对解决这些问题具有天然的优势，从这个角度切入，如期实现结构性减税与税制改革的对接（如图3所示）。

三、新一轮结构性减税策略构想

在理清结构性减税与税制改革的关系并明确二者如何实现对接之后，新一轮结构性减税的策略框架就可以勾勒出来，内容也便于填充进去。2012年开始的这轮结构性减税要定位于：着力解决我国税制的八项结构性问题，将税制改革向前推进。结构性减税最终落脚点必然为各个税种，因此，此轮结构性减税的内容则是将各税种通盘考虑，根据各自优势赋予其解决某项（或某几项）税制结构性问题的任务。如何具体安排，则是一个策略问题，具体构想如下①由于针对税种的政策安排必然涉及税种结构调整，故在此部分不特别强调税种结构调整。：

第一，营业税改增值税对接税制结构、税负分布结构、税收政策结构、税收收入分布结构、税收职能结构调整。建议全方位推开此项改革。首先，该举措不但调整了流转税税种结构，也调整了流转税与所得税的税制结构，因为能够影响折旧进而影响企业所得税成本费用扣除，产生减流转税、增所得税的效果，由此改善税制结构。其次，在促进设备投资之外，还可整体降低第三产业的税负，促进金融、保险、证券业发展，有利于促进投资，同时，因为成本降低，旅游、餐饮、文化娱乐等行业的消费价格有所降低，有利于增加消费，由此改善税收政策结构。由于增值税和营业税分属于中央和地方税，试点中的税收归属只是权宜之计，长期来看势必会带来增值税分享比率的调整，建议借此机会提高地方分享比重，改善税收收入分布结构。此外，建议在扩大试点的地区范围、行业范围的基础上，逐步将厂房等建筑物所含税金给予抵扣，实行更为彻底的增值税转型改革，增强其效率功能，优化税收职能结构。

第二，房地产税对接税制结构、税收收入分布结构、税负主体结构、税负分布结构、税收职能结构、税收政策结构调整。房地产税能够解决诸多税制结构性问题，应该进一步扩大试点范围并择机全国推开。由于房地产税属于财产税、地方税，以此优化税制结构和税收收入分布结构。由于东中部省份房地产业较为发达，房地产税必然“东高西低”，从而优化税负区域分布结构。在以房产评估价值为课税依据、以家庭为单位征收的基础上，规定一套房产免于缴税，并采用累进税率，让富人多缴税，发挥出该税公平分配的职能，使税负主体结构和税收职能结构得到优化。通过房地产税调节房地产供给，发挥一定的稳定经济作用，优化税收职能结构。通过房地产税影响房地产投资和消费，影响上下游产业发展，优化税收政策结构和税负产业分布结构。此外，全国推开必须要解决一系列制度前提，包括：健全财产登记制度、户籍登记的制度、房产档案制度、信息共享制度等等。

第三，个人所得税对接税制结构、税收负担主体结构与税收职能结构调整。尽快迈开“分类与综合相结合”的个人所得税制改革步伐，同时优化这三项结构。因为这项改革将居民全部所得作为课税对象，使个人所得税比重提高，并且税负与收入保持同向变动，充分体现“量能课税和差别负税”原则，该税的职能也向收入分配回归。同时，要综合考虑城镇居民基本消费支出水平、最低工资和低保水平、通货膨胀水平等指标，对费用扣除标准进行指数化，并逐渐转变为以家庭为单位计征，以进一步提升该税的公平性，强化税收职能结构。当然，这些举措的前提是信息充分，税务部门能够全面汇总全体社会成员的各项所得，因此必须加速推进信息化建设，消除现有技术瓶颈。

第四，企业所得税对接税制结构、税收负担分布结构、税负主体结构调整。企业所得税是税制结构调整的重要依托之一，提高其比重的基本途径是企业利润增加，因此应通过成本费用扣除、加速折旧等税收优惠促进企业发展，提高获利能力。加大税收优惠力度，提高对自主创新、节能降耗的支持程度以及对小微企业、欠发达地区企业的支持程度，实现税负分布结构和税负主体结构优化，提高对企业研发、新成果应用、无形资产摊销等方面的支持程度，并计提新技术、新产品风险基金于税前扣除，强化该税结构调整的作用。

第五，消费税对接税收政策结构、税收负担分布结构、税负主体结构调整。消费税的课税对象决定了该税对消费结构具有直接影响，目前调整的余地在于消费税的范围和税率。建议对日用消费品取消消费税；将所有高耗能、高污染产品均纳入消费税的征收范围，例如：一次性包装物、废旧电池、爆竹、原浆纸等，优化税收负担分布结构；对只有高收入者负担得起的奢侈品消费、高端服务消费征收消费税，优化税负主体结构。如此看来，消费税总体方向是调增，由于消费税属于中央税，与税收收入分布结构的调整方向有所偏离，但总体上利大于弊。

第六，环境保护税与资源税对接税收政策结构、税收负担分布结构、税收职能结构、税与非税结构调整。开征环境保护税，课税对象为污染排放物，产生污染排放行为的企事业单位均应缴纳此税，须使应纳税额与污染程度成正比，该税收入专门用于环境治理。由于这是一个将污染成本、治理成本等外部成本内部化的税种，通过税收的形式惩罚污染、激励节能减排。因此，该税能够影响投资、消费和出口结构，促进清洁能源产业等新兴产业的发展，有效提升整体经济发展的质量，反映到税制上，则能够优化税收政策结构、税负产业分布结构、税收职能结构。完善资源税，重要的是扩大课税范围和提高税率，将水、森林、草原、滩涂、地热等纳入资源税范围，并在从价征收的基础上，根据稀缺程度确定税率，从而抑制资源浪费，优化产业结构，进而优化税负产业分布结构。完善资源税应辅以“清费立税”，将此前各种性质的资源保护性收费取消，统一征收资源税，优化税与非税结构。由于西部省份资源丰富，必然是资源税的主要负担地区，会影响税收负担区域分布结构，须引起重视。

第七，社会保障税对接税与非税结构、税收职能结构、税收负担分布结构、税收负担主体、税收政策结构调整。建议开征社会保障税，这是一项“费改税”性质的改革，必然会优化税与非税的结构。与此同时，建议将社会保障税设计为累进税，高收入者高税率，且征收幅度高于拨付使用的幅度，从而体现对低收入者的照顾，体现收入分配的公平，优化税收职能结构。在纳税人方面，应该体现城乡统一税制，城市和农村居民均为纳税人，但要考虑城乡收入差别，对农村居民实行低税率，从而优化税负城乡分布结构和税负主体结构。此外，社会保障税专项用于社会保障支出，居民不再需要以储蓄为后盾，则会提高消费意愿，促进消费，从而改善税收政策结构。

第八，遗产税与赠予税对接税制结构、税收负担主体结构和税收职能结构调整。建议应尽早开征遗产税和赠与税。这两个税种属于直接税，一旦开征便可以优化税制结构。应规定免征额，这样，就使部分低收入者免于缴税，促进收入分配公平，优化税负主体结构和税收职能结构。

第九，出口退税对接税收政策结构、税收负担分布结构调整。出口退税直接影响出口总量和结构，是优化税收政策结构的有效工具。出口退税政策的调整方向是：对国家支持出口的产品，提高出口退税税率，简少退税率的档次；对国家限制出口的产品，适用低出口退税率；对高能耗、高污染和资源性产品要降低退税率甚至取消出口退税。因此，出口退税间接影响产业结构，也是优化税收负担产业分布结构的有效工具。但须保证，这项制度应该稳定且可预期，不宜过于频繁地调整。

第十，城市维护建设税对接税收职能结构调整。2012年我国将推进城市建设维护税改革，直接以纳税人的销售收入或营业收入为计税依据，赋予其正税地位，其目的是为城乡基础设施建设筹集充足的资金，强化税收组织收入职能。

综上所述，我国新一轮结构性减税通过具体税种分别与八项税制的结构性问题对接，让不同优势的税种形成合力，最大程度地推进税制改革。这样的策略，可令新一轮结构性减税的成效发挥到极致。