新时期完善我国政府间事权划分的基本构想及对策建议

郑 培

（国务院发展研究中心，北京 100010）

完善政府间的事权划分对于科学界定中央政府和地方政府的权利与责任，理顺各级政府财政分配关系，推动政府间财政关系的法治化建设有着重要的意义。因事定财，事权的科学划分是优化财权的前提。“十二五”期间，要推动事权划分改革，以事权的划分作为财政改革的基础性工作，尽快形成各级政府事权和支出责任的框架，最终实现政府间事权及支出责任法治化。

一、改革开放以来政府间事权的演变

伴随着计划经济向市场经济的改革探索，我国财政体制改革也开始了由集权到分权的尝试。改革开放至分税制改革前可归结为政府的“放权让利”，即政府向市场（包括企业和个人）的放权让利及政府之间的放权让利。十一届三中全会指出：“现在我国经济管理体制的一个重要缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，让地方和工农企业在国家统一计划的领导下，有更多的经营管理自主权。”1982年《宪法》明确规定：中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。对地方和企业释放财政管理权，让出中央财政在国民收入分配格局中所占的份额，以调动各地、各方面发展经济的积极性。从政策实效看，“放权让利”调动了地方、企业和个人的生产积极性，促进了经济增长。但是，随着财政分权的深入，也产生了诸如中央财政收入比重逐年下降，地方政府自利动机而对企业的过度干预等问题。

20世纪90年代以来，伴随社会主义市场经济体制改革目标的确立，我国在借鉴发达国家经验基础上开始推行财政的“分税制”改革，确立了以分税制为核心的新的财政体制框架，扭转了财政收入“两个比重”下降的势头，同时增强了中央政府宏观调控的能力。分税制改革对我国中央与地方政府的事权分配进行了初步规定。2003年党的十六届三中全会进一步明确了各级政府间的事权划分，这也成为现行政府间事权分配的雏形。

二、现阶段我国政府间事权划分的突出问题

（一）政府间事权划分法律法规缺失，缺乏有效法律约束

我国有关政府间事权划分的法律法规缺失，尚没有一部统一的、完整的界定政府间责权利关系的法律法规。现有的一些处理政府间关系的指导性原则，多以党和政府的文件形式出现（表1），内容上过于笼统，法律层次较低，缺乏严肃的法律权威和约束力，不利于规范各级政府间的事权关系。事权划分缺乏明确的法律依据意味着事权划分的非正式性，上级政府有决定下级政府事权的权力，这也在一定程度上导致某些公共事务承担上的偶然性和随意性，增加了中央与地方政府、上级与下级政府间的博弈难度和谈判成本，制度稳定性较差。

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（二）中央和地方政府间纵向事权划分不明确清晰，引发政府职能的越位、缺位、错位并存

中央和省级政府、省级政府和省以下政府之间的责任划分没有明确细化，导致的主要问题就是中央与地方事权越位、缺位、错位并存（参见表2）。中央政府（上级政府）过多承担了本应由地方政府（下级政府）承担的基础建设和某些经济领域的支出责任，在普通教育、公共卫生、社会保障等公共服务领域中央（上级）财政投入不足。比如中央工业、交通及服务业支出占20%，对企业亏损补贴占20%以上，个别年份甚至接近半数。中央占教育投入的支出不到6%，其中普通教育的支出不到7%。在社会保障领域，中央支出的养老保险基金补助、抚恤社会救济及各类社会保障补助支出仅占全国支出的2%、2.3%和1%。另一方面，一些本应由中央（上级）政府承担的财政支出（比如预备役部队及民兵训练基地及武器弹药仓库建设、执勤部队营房建设及生活补贴、消防业务费、警卫业务费等众多国防支出），却由地方（下级政府）财政负担。形成了所谓的“中央出钱，干地方的事情”和“地方出钱，干中央的事情”（唐在富，2010）。此外，省以下各级政府事权划分不统一、不规范，省与市县政府间事权错位。比如支农支出、基础教育和公共卫生、社会保障支出等本应由省级政府主要承担，却落在地县两级政府头上，加剧了基层财力紧张的状况（冯兴元，2006）。

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（三）中央和地方政府事权和财权不匹配，加重基层财政负担

分税制改革之后，中央财力大大增强，2009年中央财政占全国财政总收入中的比重回升到52%以上。从总体情况看，呈现出财权逐渐向上集中，政府的基本事权却在下移的趋势。而且，这种情况在省及省以下各级政府间更加突出。服务功能和支出责任的下移并没有和相应的财力相一致。尽管近年来中央政府在增加民生投入方面的努力有目共睹，但是尚未从制度上构建起完善的基层政府公共服务资金保障机制，这也使县、乡两级政府财政困难的矛盾日益加剧。财权与事权的不匹配，义务与权力的不对等，不仅使中央政府的施政意愿难以全面落实，影响政府的公信力，而且使一些县、乡政府入不敷出，出现较大财力缺口，甚至在一些地方出现无力负担基本开支的状况。按照2009年县级基本财力保障标准（财政供养人员人均约5万元）测算，全国2819个县（区）中财力缺口县（区）1232个，缺口额 1048亿元（李江涛，2011）①李江涛：“中国转移支付制度改革面临的困境及改革措施研究”[J]，《经济研究参考》，2011（11）。。

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三、完善我国事权划分的基本思路

（一）事权划分的主要依据

1.事权划分要充分考虑公共产品和公共服务的属性。事权划分本质上是关于公共物品和公共服务的供给问题，从公共物品的属性出发，政府间事权划分需考虑以下两方面：一是受益范围。按照受益范围的不同，公共物品可分为全国性公共物品、跨区域性公共物品和地方性公共物品两大类。通常上，受益范围不同的公共产品应由不同的政府来提供。全国性公共产品（如国防军队、外交、宪法制定、基础性科学研究、重大基础设施等）应该由中央政府来提供，才能在全国范围内实现资源的高效率配置。跨区域性公共产品涉及不同区域或者不同地方政府，需要由上一级政府甚至中央政府统筹协调；或者由某一地方政府负责，由上一级政府或者中央政府提供补贴。而地方性公共产品一般直接由本地政府提供。二是规模和效率。公共物品由哪一级政府提供，除考虑受益范围的大小外，还要根据其特点从提高规模效益的角度决定。冯兴元（2005）提出“地方优先”的原则。即在事权的划分时，始终从较低级政府开始，由较低级政府承担支出责任。如果存在外部性，则由来自上级政府的财政补贴予以支持。如果不可行，则考虑由上一级政府直到中央政府。美国学者埃克斯坦（O.Eckstein）也持相似的看法，认为相比中央政府，地方政府更熟悉本地居民偏好和习惯。因此，除国防、外交、国家管理等方面的公共支出外，其他支出应由地方财政负责。

2.我国事权划分要吸收借鉴各国事权划分的经验。从国际上看，无论联邦制（美国）或单一制国家（日本）事权划分有共同特点可资借鉴：第一，事权划分法治化。政府间事权划分及共有事权的分担都有宪法或单项法律可依，从而保证了中央和地方政府职能的协调。第二，都将民生作为重要支出项目。从美国和日本的经验来看，各级政府都坚持以公共产品（教育、医疗与健康、社会保障和福利）提供为基本方向。第三，通过完善的财政转移支付体系，实现事权和财权的匹配，较好地实现了中央政府的经济调控意图，保障了地方政府财政运行。第四，各级政府都有各自的主要事权和支出责任。在美国，教育是州和地方政府的最大支出。在日本，中央政府负责义务教育以及中央所属高校的支出，都道府县负责高中教育费、中小学教职员的人员经费及特殊学校费用，市町村则负责中小学校舍、室内运动场、食堂等设施建设费用。

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3.事权划分要考虑我国政治体制和经济体制的独特性。我国处于转型阶段，政治上的集权化和经济上的分权化不同于其他国家（表5）。各级政府间事权划分的乱象也可以在此找到根源。比如由于过度依赖GDP考核，造成地方政府间的恶性竞争。一方面是各种税收的减免，另一方面是加大发展型支出。这种做法的结果是必然导致公共服务型财政支出受到挤压，进而使地方政府的行为畸形化：财权不断上收，事权和公共服务支出责任层层下放。政治、经济体制的不同以及发展阶段的特殊性使我国财政体制安排、事权财权划分等都要从国情出发，充分考虑我国的实际情况，不能照搬照抄别人的做法。

（二）事权划分的基本原则

关于事权划分应坚持的原则，众多学者对此有过论述。英国学者巴斯特布尔（Bastable）曾提出关于事权划分的三个原则。宋立（2007）提出了受益、管理效率等六大原则。《肖普劝告》确立了日本中央政府、都道府县及市町村之间事权划分的基本原则。此外，夏杰长（2003）、孙开（2004）等也提出了有关原则。结合中国转型期的政治经济体制特点，政府间事权划分应统筹考虑以下主要原则：

1.事权法定原则。事权法定是众多国家的普遍做法。即使初期事权的划分不甚完善，也可以逐步调整。而如果事权划分始终存在于上下级政府的文件或者讨价还价中，那么事权划分将始终没有科学合理的框架。这里包括两个层面问题：一是要加快各级政府事权划分的法治化进程，构建包括宪法、预算法及各项单向法律法规在内的法律体系。二是根据我国国情，应该尽量使事权分配细化，可以采取法律列举的方法，具体规定中央与地方政府的各自事权和支出责任以及中央和地方政府的共有事权和支出责任。

2.财力事权匹配原则。要根据因事定财的原则，在合理划分各级政府事权基础上，加快调整中央和地方的财政税收关系，从而保证地方的基本财力，特别是解决落后地区县乡政府财力不足问题。同时要进一步完善财政转移支付制度，构建体现公平和效率的转移支付体系。

3.受益范围原则。根据公共物品和公共服务的受益范围确定中央和地方之间的事权和支出责任划分。一般意义上，全国性受益的公共产品由中央政府提供，仅地方一定区域受益的公共产品由地方政府提供，跨区域的公共产品由上一级政府承担。

4.因地制宜，统筹协调原则。我国国土面积幅员辽阔，经济发展水平存在明显的地区差异，各级政府的财力状况也是千差万别，在事权的划分上必须考虑本区域内的实际情况予以决定。因此，要统筹考虑各地财力状况和公共品供给效率，要给各省一定的自由裁量权，因地制宜地确定事权划分和支出分担的具体形式，不能一概坚持上级优先或者本级优先。

5.分工负责，各司其职。不论从公共服务的效率还是从政府职能的履行角度，各级政府都应该有各自的主要事权和支出责任，在具体的职能分工上都有侧重。在职能履行上，我国中央和各级地方政府也要形成决策、执行、监督分工负责的格局，特别是在某些公共服务的筹资和支出方面，需要明确责任，建立支出责任的共同分担机制。

（三）事权划分的主要构想

1.合理划分事权，进一步明晰各级政府职能重心。下阶段改革的方向是推动事权划分明确化和细化。首先，总体的事权划分上，明确中央政府应主要负责那些全国性的或者跨区域的公共事务；地方政府主要负责本辖区范围内有关经济、社会发展的各项公共事务。现阶段，要优先明确义务教育、公共卫生、社会保障、就业等公共服务领域的事权划分及各级政府分担比例。其次，事权划分要尽量细分，可以采取概括加列举的方式，尽可能列举各级政府的全部事权，并且明确各级政府应承担的比例，并予以公布。第三，各级政府事权的划分，不仅要明确某项事权的整体归属及其在各级政府之间的责任的分担，还涉及该项事权的决策、管理与执行、支出和监督等具体职责分工。从中央和地方的职能分工来说，涉及事权决策与监督的职能应该适当向中央或者省级政府倾斜，支出责任应该适当上移，具体管理或执行要由低级别政府（市、县）负责。具体来说，中央政府的职能重点应该在于制定各项法律、政策、标准等，负责全国性公共服务的支出责任，并对省及以下政府的事权履行进行监督，省级政府作为较高层级政府除具备一定决策和监督职能外，在某些公共服务方面也要履行管理职责和支出责任，市县政府职能重点在于事权的执行和管理及公共服务的具体提供。

2.充分发挥省级政府在统筹财力、协调区域发展方面承上启下的作用。目前，随着“省直管县”和“乡财县管”财政改革的全面推行，中央、省、县三级的财政体制框架初步确立。财政层级的减少，为责任的明确提供了基础。在这一框架下，省级政府的作用进一步凸显出来。从中央和地方的关系看，省级政府作为地方政府，接受来自中央的转移支付，并将其中很大部分予以下发，承担了履行部分中央职能的作用。同时，省级政府作为较高层级的地方政府，又担负着本区域内的决策、管理等宏观职能，同时对市县等基层政府的事权履行进行监督检查。省级政府财力强于市县政府，比中央政府接近服务对象，因此可以统筹平衡支出和管理责任，发挥承上启下的作用。这也就决定了省级政府同时担负了决策、管理、监督及部分公共服务的直接支出责任。

现阶段，省级政府的作用应该突出表现在两个方面：一是在弥补落后地区基层县乡政府财力不足方面，省级政府要承担更多责任。要明确在省对县的转移支付中一般性转移支付所占比重和规模，优先保证县级政府一般性转移支付的资金需求，建立财力困难县乡的财政保底机制。二是要推进省内基本公共服务的均等化。省内公共服务不均等是区域发展不平衡的局部表现。省级政府要把注意力放在增强公共服务能力上，要在统筹考虑本地人口、自然条件、发展水平等因素下，加大教育、医疗卫生、社会保障等公共服务领域的投入。

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3.确立事权和支出责任的总体框架。结合公共物品的属性及我国事权划分的一些原则性规定，应尽快形成事权划分的总体框架，为财政体制的法治化建设提供支撑，使事权的分配和支出责任尽快摆脱上下级之间的讨价还价。各级政府间事权十分复杂，不胜枚举，难免挂一漏万。需要明确的是，相对来说，中央和省级政府的事权划分相对简单明了。但是，各省的情况则千差万别，情况非常复杂。这里的职能分工只是站在中央的角度予以明确，而省以下（省与市、县）具体的事权和支出责任则在这一框架下，由省级政府筹考虑效率、公平、公众偏好、自身财力等因素决定（见表6）。

（四）配套改革措施

1.以省直管县财政改革为起点，积极稳妥推进行政体制改革，压缩政府层级，从而为新一轮财政体制改革提供动力。我国是中央、省、市、县、乡的五级政府行政体制，与此对应财政体制的层级也分五级。在交通和通讯手段比较落后的情况下，五级体制的实施较好地适应了我国人口众多、幅员辽阔的国情，同经济发展和行政改革也保持了相对一致性。但是五级行政和财政体制的问题日益凸现出来。主要表现在各级政府间交易的成本不断上升，博弈难度日益加大，而且多级体制的内耗大大降低了财政转移支付资金的使用效率。

如果我国行政体制能够精简，不仅有利于减少政府间摩擦，显著降低行政成本，而且可以促进政府间事权、财权关系的优化，从而为转变政府职能，提高各级政府公共服务能力奠定基础。现阶段省直管县财政体制已全面铺开，三级财政体制的逐步建立势必会为行政体制的扁平化创造条件。应当依次为突破口，积极稳妥地推进政府层级的精简和行政上的省直管县，探索合理的政府规模和行政区域范围，逐步形成中央、省、市（县）的三级行政体制。

2.推动事权划分的法治化规范化。事权划分的法治化是我国财政体制改革的必由之路。许多国家均通过宪法或法律的形式明确规定政府间的事权范围。但是在具体立法形式上各个国家情况又有所不同。从我国的具体情况来看，“十二五”期间应从以下两个层次予以完善：一是宪法层面。即在宪法中明确事权划分的基本原则，增加有关政府间事权划分的有关内容，从而在宪法层次为事权的划分提供依据。二是单行法律层面。可以借鉴德国《基本法》、日本的《地方自治法》的做法，同时以我国宪法原则为基础，制定政府间事权划分的专门法律，具体规定事权划分的范围、主要内容及各项公共服务提供之间的责权利关系等。

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3.调整优化各级政府间财权，逐步建立有利于推动科学发展的收入体系。依据因事定财的原则，调整中央和地方的财税权利关系，为地方政府提供基本的财力保证。主要包括以下方面：一是重新划分中央与地方的税种和税收分成比例。共享税中，结合增值税扩围改革，应当重新划分中央和地方的分成比例以保证地方财力；对于资源税，可以考虑增加地方政府特别是中西部地区政府的分成比例。地方税中，应将现行城镇土地使用税、房产税合并，建立内外资统一的房地产税，并适当提高征收标准，充实其作为地方税的主体税种。二是适当下放权力，经中央立法、财政等机构审批同意后，给予地方（省级政府）一定的地方税征收权和税率调整权，允许其视时机和条件在一定范围内开征诸如遗产税、财产税等税种，以增加地方政府的收入。

4.优化转移支付构成，构建体现公平效率和透明规范的资金保障机制。要不断优化结构，构建以一般转移支付为主导的转移支付体系，提高资金使用效率，推动区域协调发展和公共服务均等化。包括以下三个方面：一是取消税收返还。随着经济社会发展，现阶段取消税收返还的经济实力和政治诉求等条件日趋成熟。为减少阻力，可设置一定的过渡期，分阶段实施，逐步取消对地方的返还。二是完善一般性转移支付。首先，整合现有一般性转移支付形式，可考虑将现有16项内容整合归并为一项，统称为“一般性转移支付”，并取消其具体用途限制。其次，科学确定一般性转移支付标准。通过采用“因素法”，测算地方财力和支出需求差额来确定一般性转移支付规模和数量。此外，要不断提高一般性转移支付的比重，加大对贫困地区、民族地区的转移支付力度。三是规范专项转移支付。一方面，要加强制度建设，明确主管部门的各方责任，尽快建立一整套的专项转移支付设立、使用、管理、监督检查、绩效考核和后评估机制，推动专项转移支付结构的动态优化和调整。另一方面，要严格控制专项转移支付规模，合理确定专项转移支付所占比重，专项转移支付的设置应以首先保障一般性转移支付资金需要为前提。此外，从减轻地方财力负担的角度，应尽量减少地方配套资金，属于中央事权的项目，不再让地方政府配套。确需地方配套的，应根据受益范围和受益程度明确中央和地方（省、市、县）各级政府分担比例。

〔1〕高培勇.从“放权让利”到“公共财政”——中国财税改革30 年的历史进程[J].理论前沿，2008（23）.

〔2〕唐在富.我国政府事权划分的历史演进与改革建议[J].中国农业会计，2010（5）.

〔3〕冯兴元.我国各级政府公共服务事权划分的研究[J].经济研究参考，2005（26）.

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〔5〕田志刚.地方政府间财政支出责任划分研究[M].中国财政经济出版社，2011.

〔6〕罗伊·鲍尔.中国财政政策-税制与中央及地方政府的财政关系[M].中国税务出版社，2000.

〔7〕平新乔.财政原理与比较财政制度[M].上海三联书店.上海人民出版社，1995.

〔8〕宋立.各级政府事权及支出责任划分存在的问题与深化改革的思路及措施[J].经济研究与管理，2007（4）.