国外滑坡灾害的预防与减灾

钱 程

滑坡是指斜坡上的土体或者岩体，受河流冲刷、地下水活动、地震及人工切坡等因素影响，在重力作用下，沿着一定的软弱面或者软弱带，整体地或者分散地顺坡向下滑动的自然现象；常常给工农业生产以及人民生命财产造成巨大损失、有的甚至是毁灭性的灾难。包括中国、美国、法国在内的很多国家早就对滑坡地质灾害采取以预防为主的方针，首先重视研究大气降雨可能会引起地质灾害发生，在发布国家和地方天气预报时，就同时发布区域性大气降水可能引起的滑坡或泥石流预警预报，开展面向公众的区域性降雨滑坡实时预报。自上世纪80年代末，随着联合国“国际减轻自然灾害十年（INDR）”计划的启动，包括滑坡在内的自然灾害引起了国际社会的空前重视，很多国家在滑坡灾害的预防和减灾方面的有效做法值得我们学习和借鉴。

美国:滑坡减灾纳入国家战略

各个国家和地区针对地质灾害会采取不同的对策，美国是世界上灾害防治工作做得比较好的国家之一。早在上世纪，美国就已开始对本国的地质灾害问题进行立法工作，不断引进防灾新技术，修建抗灾工程，研究灾害机制。在此基础上，美国建立和发展了适合本国国情的减灾系统工程，使抵抗自然灾害的能力大幅度提高，减轻了灾害对经济建设的负面影响。

美国应对地质灾害的主要战略就是预防，下大力气研究与地质灾害有关的一系列基础理论问题和社会行为，如灾害预报、环境控制、灾情救治等。从美国1974年的“救灾法案”可知，美国地质调查局是滑坡灾害的权威研究机构，下设有国家滑坡信息中心，专门致力于滑坡、地震、火山等灾害的研究和预警预报工作。

早在2000年，美国地质调查局就制定了《美国国家滑坡灾害减灾战略》，对如何减少滑坡损失进行了具体部署，构成了从研究到制定到实施的政策统一连续体，采取加强新技术研究和应用措施，提高对滑坡过程、临界值和诱发因素的认识。

灾害识别是减少滑坡灾害的基石。为提高国家预测滑坡灾害的能力，美国地质调查局在了解滑坡灾害过程、临界值和诱发因素以及预测滑坡灾害性等现状的基础上，制定了全国研究议程和多年实施计划。该局还建立了地面变形和边坡破坏的先进实际科学模型，用来预测全国滑坡灾害。为了显示各类滑坡灾害在多发区空间和时间上互有影响的变化，该局还开发了滑坡动力学预测系统。可以说，美国是在利用最先进的研究成果和远程通讯技术实时监测可能造成潜在的实质性活滑坡。这样做一方面可以发出灾害预警，减免或减少损失，另一方面可以通过对滑坡过程和诱发因素的新性状数据建立滑坡速度模型，开发可用于其他滑动的先进预测手段。

美国还由联邦紧急情况管理局和保险业牵头，汇编并评估滑坡灾害对经济影响的信息，并由美国地质调查局和专业学会牵头，对科学家、工程师和决策者进行滑坡灾害学、灾情评估、风险评估等指导和培训，让他们恰当使用滑坡灾害图和评估灾情。联邦紧急情况管理局还制定了针对用户提供信息和进行教育的计划，让广大公众都具备滑坡灾害意识；收集滑坡灾害信息，建立有效的信息转让系统，并以制定计划和决策的形式向联邦、州和地方政府机构、非政府组织、计划工作者、决策者和公民传播；进行滑坡灾害的信息收集、解释、传播和归档。

同时，美国国家研究理事会提交的《自然灾害的影响:损失评估框架》还指出，“评估全国滑坡及其他地面破坏灾害损失的现有数据，建立并贯彻汇编、保护和评估灾害损失环境数据库的国家战略，帮助指导减灾工作和查明减灾进展。”也正基于此，美国鼓励减灾行动，并采取了一系列手段和方法，如制定土地利用规划、建立项目开发法规、进行工程控制、建立建筑条例、对地区进行评估、制定处理突发事件计划和发布预警、制定私人财政和保险奖惩制度以及其他方法等；建立恢复活力社区，做好对突发事件的准备、反应和补救；要求政府要制定更好的计划，处理滑坡突发事件；科学家、工程师和突发事件反应专业人员要在处理突发事件实践中磨练自己；负责灾后补救工作的公务员，则要了解选择哪些措施才能减少未来的滑坡损失。

据悉，为应对滑坡灾害中的许多不确定性，美国地质调查局正在研制利用概率法（可能性法）对滑坡灾害进行填图和评估。同时，该局还用可供规划和决策用的比例尺圈定滑坡敏感区和不同类型的滑坡灾害，编制全国已知和其他地面破坏灾害盘查目录。这些图件内容详细，足以支持各地的减灾活动。

由此可以看出，从横向来说，美国的滑坡灾害减灾已经打破了科学界、工业界、政府和私营部门之间的界限，他们之间进行互动合作，保证全国滑坡灾害持续减灾取得快速重大进步。从纵向来说，美国建立了联邦-州、公-私营部门论坛，确定滑坡灾害研究、填图、监测、预测和减缓的区域优先方向；制定新的并充实现有的计划，对全国滑坡进行研究、填图、监测和减缓工作；建立并加强联邦-州、公-私营部门伙伴关系，整合相关资源和技术，使其发挥最大作用。目前，美国的很多州和地方机构、学术界以及私营企业都已加入到滑坡研究和减灾行动中，他们在全社会各部门之间持续对话，采取共同协调行动，把有目的的管理同社团式的决策结合起来，这样既能保证工作协调，又能使减灾计划具备多地区合作性质。

美国地质调查局还积极实施国家滑坡灾害减灾战略任务基金，在扩大研究计划的同时，不断补充基金。据估算，一般补充基金需要新增资金2000万美元。这些减灾扩大研究计划包括:首先，扩大科学家在滑坡灾害方面的研究，主要包括对滑坡过程和诱发机制进行补充研究、编制滑坡敏感区的新增灾害及其评估、活滑坡补充监测和采用先进研究成果和远程通讯技术、提高突发事件反应和补救能力、协调国家滑坡灾害减灾战略以及改进信息收集、解释、传播和技术转让。其次，制定新的滑坡灾害评估和填图合作计划，通过获得更有用的滑坡和其他地面破坏的评估结果和图件，以减少损失。最后，制定新的联邦土地管理—滑坡灾害研究合作计划，包括对滑坡的评估和填图、制定土地利用规划、厂矿选址、突发事件管理和公共教育，积极为滑坡灾害减灾计划确定新的伙伴关系，加强同大学、私营咨询公司、专业学会、联邦承认的印地安人部落政府、州和领地、地方机构的伙伴关系。

法国:减灾从预防规划入手

法国位于欧洲中西部，陆地面积54.4965万平方公里，人口6000万。法国国土受多种自然灾害危害，从社会经济角度看，其中滑坡灾害危害较大，因此，法国政府十分重视滑坡灾害的减灾工作。

20世纪80年代以前，法国滑坡灾害减灾重点放在工程性措施上，1982年首次提出灾害的预防政策，旨在进行滑坡风险区划并建立土地利用规划条例，但却因各种原因并没有很好地加以贯彻实施。20世纪90年代，法国再次提出了旨在减轻滑坡灾害的预防规划，即灾害防治规划，投入巨资，制定了1∶25000滑坡风险图，并将其纳入城市开发和规划中，具有法律约束功能。

灾害防治规划是政府鼓励通过合理的土地利用防御自然灾害的主要工具。在最危险的地方，禁止建筑；在中等危险的地带，必须采取预防措施。灾害防治规划涉及法国10000多个社区，从工程性措施向预防性非工程性措施转变。法国滑坡灾害防治计划主要由中央政府实施，这不同于大多数西方联邦制国家。

自然灾害管理政策的演变。法国历史上第一次以正式条文的形式规范河畔城镇建设，始于1858年5月28日通过的法案。正是在那个时期，在法国林业局的支持下，成立了山地地貌恢复局，负责购买和管理因过度放牧和采伐而遭破坏的土地。

法国通过土地利用管理来预防自然灾害政策的立法基础有70多年历史，早在1935年10月30日，法国便启动了《淹没土地规划法》。该法规定，在洪水易发区进行建设需要特别授权。1955年颁布的《城市发展法》规定:在自然灾害易发区禁止开发活动或对其加以特别限制。在对土地开发许可审批时，将考虑这些因素。1982年7月13日法国《自然大灾害受害者赔偿法》获得通过，并于1984年5月3日开始执行。但由于很多因素，这些措施都没能在自然灾害管理中发挥有效作用。法国政府决定重新启动国家自然灾害防御政策，于1995年2月2日颁布了《风险预防规划》。自此，法国政府形成了自然灾害管理的土地危险性区划方法。以“预防为主”的思想为指导，政府实行分散式管理，在山地地貌恢复局的指导下，责成市镇议会关注城市发展、安全。

建立自然灾害风险管理体系。法国自然灾害风险管理体系由三方面构成:一是风险预防方面，由生态与可持续发展部负责制定风险预防规划；二是公众安全方面，由国家紧急事务办公室负责灾后救援工作；三是灾害损失补偿方面，财政部与商业部起主要作用，只对投保的财产进行补偿。法国注重灾害防护工程建设，补偿活动较少。

风险预防规划是法国自然灾害风险管理的重要组成部分。它将土地利用、人文信息和重大灾害事件的补偿活动结合起来。目的是通过规划手段，降低自然灾害造成的损失。法国风险预防规划的目标是划定一定区域风险级别，给予无风险区优先发展权或对有风险地区提出城镇规划、建设和管理方面的建议和指导。目前法国已经初步建立起自然灾害风险预防（包括准备预防信息和保险补偿）的综合管理和立法框架并从中受益。风险预防规划是在城市规划管理中必须要考虑的，是《城市规划法》的要求。

1995年，政府简化了灾害防治规划程序，增加了对私人建筑在灾害发生的危险时期政府征用的可能性。特殊情况下，政府可以通过资助来帮助市民或社区，并且加强了市民对自然灾害的了解。如市长必须每隔两年向居民公布信息。此外，与滑坡有关的国家数据库也在进行中；它涉及到关于滑坡特征、灾害后果和人类对灾害的响应方面的数据。每位市民都可以在互联网上免费获得这些数据。

风险预防规划的特点和内容。制定风险预防规划是政府的职能。生态部负责指导州政府制定辖区内的风险预防规划，为州政府提供技术支持，5年修订一次风险预防规划，编制自然灾害预防规划和实施规划的职责在省政府，社区共同分担省内自然灾害预防的责任。州政府还负责建立并维护社区信息系统，每两年进行一次数据更新。此外，州政府还负责建立中央保险基金，执行自然灾害的强制保险。

编制风险预防规划由州政府提供财政支持，分别编制《1∶10000城市风险预防规划》和《1∶25000农村风险预防规划》。

法国的风险预防规划的编制通常包括三个阶段。第一阶段，编制风险预防规划的命令下达阶段。一般由中央政府向地方政府下达编制风险预防规划指令，编制风险预防规划是地方政府的义务和责任。第二阶段，向城镇团体和民众开展咨询调查。第三阶段，风险预防规划公示和批准阶段。通过当地报纸及城镇大厅公示牌向公众进行公示。风险预防规划一旦得到中央政府的批准后，就会成为州的法规。

风险预防规划一般由两部分组成:一是风险预防规划报告。说明规划区的自然背景条件、自然灾害的危险程度、风险预防目标以及规划的法律措施等。二是用地规划。圈定禁止开发的红色区域和可以进行建筑物建造及工程活动的蓝色区域，并对相关规章制度进行详细说明。这些规章制度包括:由私人或集体承担的一般预防和保护措施；针对现存建筑物的保护措施，如果这些保护措施没有得到执行，最多5年期限内将成为强制性措施，由州政府自动实施。

法国的风险预防规划绝大多数是建立在定性分析研究的基础上，因此，所圈定的危险区范围过于保守，对土地和现存建筑物的资产价值产生重要影响。尽管在风险预防规划制定的过程中向社团和公众进行了咨询，但还存在发展与保护之间的矛盾，甚至市政府官员常常认为，风险预防规划阻碍了地方的发展。

风险预防规划的目的是降低未来开发的风险，而不是阻碍发展。在灾害风险规划制定过程中，通过当地议员和公众的反复协商，得出一个各利益相关者可以接受的保护与发展的综合计划。这种多方平衡的解决方案为所有利益相关者（州政府、市政府、企业界和当地居民）所接受。所编制的风险预防规划还要为地方可持续发展的前景提出建议。

相关链接:滑坡灾害发生时的应急措施

当发现可疑的滑坡活动时，应立即向有关部门报告。当发生滑坡时，要迅速撤离危险区及可能的影响区。滑坡发生后，在有关部门解除警报前，不得进入滑坡发生危险区。

如果滑坡发生时，人正在山体上，首先应该保持冷静，不能慌乱，尽量向滑坡的两侧跑。滑坡体整体快速滑动时，可以原地不动或抱住大树等物。 躲避泥石流应向两边山坡上跑。