新修订《国家地震应急预案》解读

中国地震局震灾应急救援司

近日，新修订的《国家地震应急预案》经国务院批准印发实施，引起了社会的广泛关注，中国地震局有关专家对其中的一些热点问题进行了解读。

一、此次《国家地震应急预案》修订的背景

我国是世界上地震活动最强烈、地震灾害最严重的国家之一，党中央、国务院历来高度重视抗震救灾工作。1976年唐山大地震之后，我们在总结抗震救灾经验基础上开展了地震应急对策研究，1988年开始在地震重点危险区开展地震应急预案编制工作，1991年国务院印发了《国内破坏性地震应急反应预案》，这是我国第一部突发事件应急预案。1996年、2000年、2005年分别进行了3次修订。

此次颁布的《国家地震应急预案》是第4次修订，与前几次修订相比有以下几方面背景。首先，国家突发事件应急体系建设中“一案三制”建设取得了重要进展，应急管理体制、机制基本建立，制定了国家总体应急预案，特别是2007年、2008年相继颁布《突发事件应对法》和修订后的《防震减灾法》，新的形势对地震应急救援工作提出了新的要求，需要在地震应急预案得到贯彻落实。其次，自上次预案实施以来，我国先后发生多次地震，特别是发生了四川汶川和青海玉树特别重大地震灾害，是对原预案直接、全面的检验，国外也发生多次重大地震灾害，启示十分深刻，经验尤为宝贵，这是前几次修订时不曾遇到的。第三，2005年以后，我国全面开展突发事件应急管理和预案的制定工作，各类突发事件应急预案理论、技术研究得到快速发展，为地震应急预案的修订提供了有益借鉴。

二、国家地震应急预案在应对突发地震事件中的作用

地震应急预案是地震应急准备的纲要，是政府和社会在地震突发时由常态向非常态转换的应急机制，是各级政府实施抗震救灾行动的计划。汶川、玉树等特大地震灾害发生后第一时间，国务院、灾区各级人民政府及其有关部门快速反应，按照各级地震应急预案，立即启动地震应急响应，迅速由常态转入应急状态，成立了各级抗震救灾指挥部，统一部署和指挥抢险救援、伤员救治、受灾群众转移安置、紧急调运救灾物资、应急恢复等各项应急任务，全国人民万众一心、众志成城，科学依法统一，有力有序有效地投入抗震救灾工作，夺取了抗震救灾斗争的伟大胜利。同时，作为全国地震应急预案体系的总纲，《国家地震应急预案》对各地地震应急预案体系建设起到了重要指导作用。

三、我国地震应急预案体系的构成和建设现状

2005年国务院下发《国家地震应急预案》后，有力地促进了全国地震应急预案体系的建设。地方各级人民政府修订了地震专项应急预案，县以上各级人民政府有关部门修订或编制了部门地震应急预案。全国重要交通、水利、电力、通信、广播电视等基础设施，学校、医院等人员密集场所的经营管理单位，以及可能发生次生灾害的核电、矿山、危险物品等生产经营单位修订或编制了各类地震应急预案。以《国家地震应急预案》为核心，条块结合、结构完整、独具特色的全国地震应急预案体系已基本建立。

四、新修订的《国家地震应急预案》是如何定位的？这次预案修订有哪些新的内容

《国家地震应急预案》是国务院组织制定的专项应急预案，按国家有关法律法规指导全国抗震救灾工作，是指导全国地震应急预案制定的总纲。对于依法科学统一、有力有序有效开展抗震救灾工作具有指导意义。

预案调整的主要内容包括:

（一）预案对国务院抗震救灾指挥机构的组成与职责作出了重要修订。在总结汶川、玉树地震抗震救灾实践经验的基础上，充分考虑到未来发生特大地震灾害的风险，增加了国务院抗震救灾指挥机构的相关设置:必要时，成立国务院抗震救灾总指挥部；在地震灾区成立现场指挥机构，在国务院抗震救灾指挥机构的领导下开展工作。

（二）预案规定国务院抗震救灾指挥机构下设10个工作组:抢险救援组，群众生活保障组，医疗救治和卫生防疫组，基础设施保障和生产恢复组，地震监测和次生灾害防范处置组，社会治安组，救灾捐赠与涉外、涉港澳台事务组，国外救援队伍协调事务组，地震灾害调查及灾情损失评估组，信息发布及宣传报道组。

（三）预案规定了统一的地震应急四级响应机制，明确了各级政府在四级响应中的应急职责与相互关系。按照实际发生灾害程度将地震灾害分为特别重大、重大、较大、一般四级，并将地震灾害应急响应相应分为Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级和Ⅳ级。

（四）预案确定了11项地震应急措施:搜救人员，开展医疗救治和卫生防疫，安置受灾群众，抢修基础设施，加强地震现场监测，防御次生灾害，维护社会治安，开展社会动员，加强涉外事务管理，发布信息，开展地震灾害调查与灾害损失评估，并对各项应急措施的内容作出具体规定。

五、新修订的《国家地震应急预案》确定了哪些工作原则？如何理解

抗震救灾工作坚持统一领导、军地联动，分级负责、属地为主，资源共享、快速反应的工作原则。

“统一领导”是指在突发地震事件应对处置中，必须坚持由各级人民政府统一领导，成立抗震救灾指挥机构，对应对处置工作实行统一指挥。各有关部门都要在抗震救灾指挥机构的统一领导下，开展各项应对处置工作。

“军地联动”是指要充分发挥解放军、武警部队在抗震救灾中的主力军和突击队作用，加强军地协调联动，形成强大的抗震救灾合力。

“分级负责”是指根据地震灾害事件的级别和影响范围，确定地震应急工作由不同层级的政府负责:特别重大地震灾害事件应对工作由国务院统一领导；重大、较大和一般地震灾害事件应对工作分别由省级、市级和县级人民政府统一领导。

“属地为主”是指明确地方政府是预防发生、立即应对突发地震灾害的第一责任人，承担指挥实施处置本行政区抗震救灾工作的职责。如出现本级政府无法应对的情况时，应当立即请求上级政府支援。属地管理为主不排除上级政府及其有关部门对其工作的指导，也不能免除事发地部门的协同义务。

“资源共享”是指应对地震灾害，尤其是特大地震灾害，必须充分调动和发挥一切可利用的人力、物力、财力等资源，全社会共同应对突发地震事件。

“快速反应”是指地震灾害发生后，需要政府、部门、军队及社会公众在非常有限的时间内迅速做出果断的反应，动用各种资源，采取行动，最大限度减轻灾害损失。

六、新修订的预案强调“立即自动”启动应急响应，请对此作出说明，应急结束的前提条件是什么

预案规定“地震灾害发生后，地方人民政府和有关部门立即自动按照职责分工和相关预案开展前期处置工作”，这是地震应急的一项重要原则。由于地震灾害的发生具有突发性和毁灭性，造成被废墟压埋人员的生命岌岌可危；地震诱发的各种次生灾害接踵而至，灾区社会秩序面临失稳，因此地震应急刻不容缓。这就要求地震发生地的乡镇、县、市各级人民政府及其有关部门，必须采取不同于正常工作程序的非常方式；可以不需请示、不等上级政府指示、不等外部支援，立即自动启动应急响应，按照职责分工和相关预案开展前期处置工作；一要组织受灾群众开展自救互救；二要组织当地的各类救援队伍开展搜索与营救；三要安置灾民、稳定社会。同时，边实施边向上级政府报告灾情，根据受灾的实际需求请求上级政府援助。

应急结束的前提条件是:在抢险救灾工作基本结束、紧急转移和安置工作基本完成、地震次生灾害的后果基本消除，以及交通、电力、通信和供水等基本抢修抢通、灾区生活秩序基本恢复后，由启动应急响应的原机关决定终止应急响应。

七、新修订的《国家地震应急预案》对地震应急响应机制作出怎样具体规定

应对特别重大地震灾害启动Ⅰ级响应，由灾区所在省级抗震救灾指挥部领导灾区地震应急工作，国务院抗震救灾指挥机构负责统一领导、指挥和协调全国抗震救灾工作。

应对重大地震灾害启动Ⅱ级响应，由灾区所在省级抗震救灾指挥部领导灾区地震应急工作，国务院抗震救灾指挥部根据情况组织协调有关部门和单位开展国家地震应急工作。

应对较大、一般地震灾害启动Ⅲ级、Ⅳ级响应，在灾区所在省、市级抗震救灾指挥部的支持下，由灾区所在市、县级抗震救灾指挥部领导灾区地震应急工作，地震局等国家有关部门和单位根据灾区需求协助做好抗震救灾工作。

八、地震部门在本预案中承担了什么职责

在国务院抗震救灾指挥机构中，中国地震局承担国务院抗震救灾指挥部日常工作。

在国务院抗震救灾指挥机构工作组的组成中，中国地震局牵头“地震监测和次生灾害防范处置组”，联合牵头“国外救援队伍协调事务组”、“地震灾害调查及灾情损失评估组”，参加“抢险救援组”、“信息发布及宣传报道组”。

在震情速报方面，中国地震局快速完成地震发生时间、地点、震级、震源深度等速报参数的测定，上报国务院；同时通报有关部门，并及时续报有关情况。

在国家应急处置中，中国地震局向国务院提出实施国家地震应急响应和需采取应急措施的建议，为国务院决定应急启动提供科学依据。

在应对较大和一般地震灾害中，中国地震局负责会同国家有关部门和单位，根据灾区需求协助做好抗震救灾工作。

在地震监测预报方面，中国地震局负责收集和管理全国各类地震观测数据，提出地震重点监视防御区和年度防震减灾工作意见。各级地震工作主管部门和机构加强震情跟踪监测、预测预报和群测群防工作，及时对地震预测意见和可能与地震有关的异常现象进行综合分析研判。

九、地震部门贯彻落实《国家地震应急预案》的主要措施有哪些

主要包括五个方面:

一是中国地震局会同有关部门制订本预案，报国务院批准后实施。预案实施后，地震局会同有关部门组织预案宣传、培训和演练，并根据实际情况，适时组织修订完善本预案。

二是加强抗震救灾指挥体系建设，健全指挥调度、协调联动、信息共享、社会动员等工作机制。

三是加强应急专家队伍建设和应急救援技术研究，为应急指挥辅助决策提供支撑和保障。

四是加强国家和省级地震灾害紧急救援队伍建设，建立救援队伍综合考评体系，推进救援队标准化、规范化管理，指导地震应急救援志愿者队伍建设。

五是积极推进社会动员机制和地震应急避难场所建设，开展应急知识宣传普及教育，提高全社会防震避险和自救互救能力。