“上山下海”须思量

□文/包浩斌

编制区块开发利用规划，用好生态补偿专项资金，推进低丘缓坡、滩涂围垦资源的科学利用

经济社会发展需要项目支撑，项目建设又依赖于用地的落实，面对“七山一水两分田”的陆域现状，浙江可建设用地空间制约日益突出。为了缓解这一问题，浙江将目光放到了后备资源上，即低丘缓坡和滩涂围垦，相继出台《浙江省滩涂围垦管理条例》、《浙江省人民政府关于推进低丘缓坡综合开发利用工作的通知》等政策文件。

综观当前浙江开发利用土地模式，主要有两种:一是建设用地直接“上山下海”，如丽水市选择以低丘缓坡为主的南城水阁、富岭区块为工业经济发展平台。二是农用地“上山下海”，以此置换区位优势突出的基本农田为建设用地，并实现耕地占补平衡。江山市2010年实施的52个土地开发项目，其中40个是低丘缓坡开发项目，新增耕地面积7300亩。

政策制定者的本意，是通过合理利用低丘缓坡和滩涂围垦资源，缓解土地供需紧张局面。在具体执行过程中，个别市、县(市、区)却出现了“扭曲”的一幕。如媒体报道的“景宁县为折抵指标大规模毁林造田遭质疑”、“宁波政府为什么出钱到衢州造地”等等。原因无外乎地方政府在不考虑生态成本的情形下，相对于造地成本，出让土地或土地指标的收益相当可观。

个别地区无序、无节制的推进用地上山下海必然给经济社会协调发展和生态文明建设带来隐忧。一是透支未来发展空间。浙江低丘缓坡、滩涂围垦资源相对比较丰富，但不合理的开发利用，将导致有限的宝贵资源浪费。二是造成耕地质量下降。个别地方存在耕地占优补劣现象，表现为部分低丘缓坡新增土地地力差，滩涂围垦新增土地盐碱化严重。三是造成生态环境破坏。低丘缓坡开发区块出现的植被损坏、水土流失，滩涂围垦造成的自然岸线和湿地消失，当然还有对生态系统造成的尚未显现的负面影响。

“上山下海”需要推进低丘缓坡、滩涂围垦资源的科学利用。一是先行开展环境承载能力评价。加强低丘缓坡、滩涂资源利用的可行性分析，划分优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类区域。对开发建设项目要事先论证，考虑经济效益和生态效益，绝不能以破坏生态平衡来寻求建设用地、占补平衡空间，坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展之路。

二是科学编制区块开发利用规划。统筹考虑区域发展实际、区域环境承载力、经济社会发展趋势等因素，编制区块开发利用总体规划与控制性详细规划，着重明确开发建设时序、产业发展导向、基础设施建设等。对开发利用时机尚未成熟、条件尚不具备的区块，作为预留发展空间予以保护。

三是着力打造增量促转型示范区。提高项目准入门槛，严格控制污染项目进入，全面落实建设项目“三同时”制度。重点引进产业关联度大、经济效益高、市场前景好，对区域经济和产业发展有较大带动作用的项目。对达不到预期要求的项目业主实行“追偿制”，收回给予该项目的土地优惠费用，停止执行税收返还、规费减免等优惠政策。

四是切实用好生态补偿专项资金。用地上山下海带来的新增建设用地，其土地出让金中提取一定比例用于充实生态补偿专项资金。规范该部分资金的拨付、使用和管理，重点用于生态环境修复、环境基础设施建设等区域生态系统维护领域，建立有利于保持生态平衡的长效机制。

五是积极推进耕地占补量质平衡。做好现有补充耕地提质工作，通过加厚耕地层、作物轮作、测土配方等，提升低丘缓坡补充耕地地力，综合运用物理、化学、生物等土壤降盐改良措施，加速滩涂围垦补充耕地土壤改良。严把新增耕地占补平衡关口，继续完善省、市、县三级验收制度，加强补充耕地项目验收与后期管护，保障耕地质量。

(供稿:浙江省经济信息中心预测处)