控规局部调整在规划管理中的困境和思考

汪 杰

(太原市城市规划设计研究院，山西太原 030002)

0 引言

随着《城乡规划法》的颁布实施，控规的法律地位得到了空前的提高，但在目前我国城市快速发展变化的社会背景下，近年来，各大城市规划网站公示信息显示，控规局部调整的量也在逐渐增多，这说明控规局部调整是当前控规运行制度环境下的新生产物，同时目前因内地的控规无法形成类似于香港法定图则的“法定方案”。故控规局部调整在今后较长一段时间内仍将继续存在。为此，当前工作的重点应是加强控规局部调整的管理，使控规局部调整进入良性轨道，避免形成不正当竞争行为的加剧，使城市未来发展失控。

1 控规局部调整原因分析

控规局部调整是指对控规中一个或几个地块的形状、面积、指标进行调整，如改变地块的土地利用性质、容积率或建筑密度，改变城市道路走向等等。它不同于控规修编，不涉及单元控制性详细规划确定的规划目标、功能定位、结构布局等重大规划内容的变化。通过网上公示的控规局部调整论证项目的分析和研究，可以发现调整的根本原因和动机主要有以下方面。

1.1 控规编制本身存在缺陷

近年来，国内一些城市先后实现了控规全覆盖，如重庆市于2007年年底实现了主城区控规全覆盖，北京市于2009年完成了中心城范围的控规全覆盖，广州市于2011年也终于实现了控规全覆盖，对于此次控规成果，普遍认为由于时间短、范围大、问题高度复杂，对现状调查以及问题的认识上也不够细致、全面，从而导致现状用地性质和给定的用地强度指标并不一定合理。尤其是旧城区，因考虑人口疏解，完善配套等因素使得某些地块指标控规缺少经济测算，无法进行操作，而大多数控规局部调整的原因即产生于此。

1.2 建设单位经济利益的驱使

开发商追求经济利益，也想方设法在规划控制指标上寻找突破口。一些资料数据显示，个别城市对公开出让后的住宅用地容积率调整近达一半以上。“地王”频频出现，就是因为有的开发商拿地前就打着修改规划、调整容积率的主意。

1.3 化解社会矛盾的良药

在当前社会改革和城市建设的特殊时期，控规肩负的功能越来越多，成为各方关注的焦点，也是矛盾的焦点。如国企破产转制、旧区房屋改造、城中村改造项目等，政府往往为化解这些项目存在的困难和维护社会稳定，以会议纪要等形式责令规划部门通过控规局部调整来实现困难企业顺利转制，棚户区、城中村顺利拆迁。另外，政府根据发展需要，为落实招商引资项目等因素也主动进行“控规调整”，这也是控规局部调整产生的原因之一。

1.4 其他原因

如历史遗留问题等，目前因控规编制过程中对现状和项目的动态变化把握不准确，而大量存在需要进行控规指标调整的项目，以及并未完全协调好的历史遗留问题，其在短暂的公众展示的过程中又没有暴露出来或被完全解决，也是产生控规调整诉求的一个原因。

2 控规局部调整存在的问题

鉴于控规局部调整数量大(资料显示，北京市在2001年～2003年大约有200份“控规调整”文件，其中获得批准的文件占65%;重庆市在2005年～2007年大约有530件进行了控规调整)，带来的问题也比较突出，考虑实施的滞后性，以下矛盾或将在今后一段时间内凸现。

2.1 控制总量不断突破

由于控规局部调整多为非住宅用地调整为住宅用地，且指标多为“由低调高”，直接导致地块总住宅建筑量的增加，从而导致人口容量大大超过总规确定的规模。使得城市人口和环境容量面临整体失控的危险，从而造成城市环境恶化，难以达到建设宜居城市的目标。

2.2 城市公共绿地减少

笔者在长沙市规划局官方网站上曾发现岳麓区西湖文化园控规中有两个地块拟调整的公示。公示中说，规划调整的理由是“为促进西湖文化园公园建设，解决融资困难修改规划”，但经过这番控规局部调整后，西湖文化园的绿地减少将近4 hm2。无独有偶，岳麓区市委市政府周边片(八方小区二期)控规指标拟调整的公示图上显示，调整后较原控规减少公共绿地46 491 m2，如图1，图2所示。

图1，图2所示是城市里的一个区，仅两处地块控规局部调整，城市公共绿地就因调整减少达8 hm2之多，试想如果这样的控规局部调整扩大到整个城市，城市的公共绿地将会损失多少。

2.3 工业用地大幅度减少

从现代规划理论和城市科学发展看，也从民生的角度讲，中心城区合适的工业用地是必要的。但工业企业不在产业转型上寻找出路，而是将苗头指向房地产市场，进行控规局部调整，这将使城市就业困难的问题更加突出，同时工业用地转为居住用地后的高强度开发，大大超出了规划和现状的市政、交通、教育、医疗等配套的承载能力。

图1八方小区二期用地控规调整——规划图例（调整前）

图2八方小区二期用地控规调整——规划图例（调整后）

2.4 公共设施和市政设施用地不足

总规所设定的公共设施及市政设施用地均以总规确定的人口上限设置，而控规局部调整使人口大幅度超出总规上限，势必引起公共设施、市政和道路交通设施的承载能力不足。同时主城区范围的控规局部调整，也使公共设施和市政设施在不经意中被蚕食，逐渐对总规的实施产生从量变到质变的影响，并由此带来诸多社会问题，特别是使本已存在的教育、公共配套不足的问题变得更加严重。

3 控规局部调整应对措施

3.1 区别对待的指导思想

在规划管理的实际工作中，各单位申请控规局部调整的目的和缘由各有不同，控规局部调整的具体情况存在较大的差异。一种情况是国有企业实施破产计划后，希求将工业用地调整为住宅用地，同时提高容积率等实现土地增值收益最大化，而规划管理部门将会面对来自社会各方面的压力，来解决破产企业职工安置等的需要。这样，控规局部调整就顺理成章。另一种情况是，不少房地产开发项目，出于商业利润最大化的追求，希求以较低的控规局部调整编制、论证、审批等成本，去换取更大的经济利益。于是也出现了减少城市支路、取消公共配套甚至侵占绿地等的诉求;除此之外，实际工作中也不乏社会公益工程的建设对于控规局部调整的需求，例如变电站等市政设施项目建设需要等等。因此，我们应当将调整申请分区分类，分析其各自特点，根据有针对性的分类管理原则，有所区别的对待和处理。

3.2 “动态更新”的理念

控规是一个相对动态的规划成果，而控规局部调整是对控规的及时修正。所谓“动态更新”针对控规局部调整中的不足和控规实施过程中出现的新情况和新问题，对已批准的片区规划不断进行细化落实、调整修改和完善更新。

3.3 构建评估机制

在动态维护过程中，要对纳入控规维护的局部调整地块进行定期总结、评估。针对控规局部调整带来的问题，及时研究制定解决和改善方案，保证调整的有序可控。技术手段上要保证控规局部调整的累积不能突破片区规划的控制要求。否则启动与整体控制配套建设规划管理预警机制，来分析采取相应的对策，如增加公共设施和市政基础设施、重新思考片区空间环境调控等。

3.4 完善调整程序

为保障控规实施的顺利进行，结合建设部印发的《建设用地容积率管理办法》，有必要推行对控规局部调整程序的改进，具体改进措施如下:1)明确对申请单位的资格审查程序，重点审查其是否具有土地使用权;2)区别对待各类申请项目，建立分类处理机制;3)对控规调整申请材料及控规成果进行真实性审查，并建立信用档案;4)公示控规调整方案，并安排审查会议。即应坚持“批前公示”;5)应协同相关部门对控规调整方案的审批采取票决制;6)应将控规调整审查会议纪要报告市政府，有利于规划部门接受市政府监督;7)建立控规局部调整的成果管理机制。

4 结语

控规局部调整是市场经济的必然产物。面对大量的控规局部调整申请诉求，必须对控规局部调整的概念予以深刻理解，从加强规划部门行政能力建设的高度认识问题，从而以“远虑”之思化解“近忧”之惑，谋求控规局部调整的科学管理之道。

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