BT模式在深圳地铁5号线工程中的应用与创新

陈湘生，容建华，李全清，郭晋杰，侯庆华，冯卫军

(1.深圳市地铁集团有限公司，广东 深圳 518034;2.中国铁道科学研究院，北京 100081)

BT模式具有融资和建设管理两个重要的内涵，一方面能够疏通大规模城市化建设资金短缺的瓶颈，改善政府投资项目的负债结构，另一方面还可以使政府从直接管理建设项目的事务中解脱出来［1］。全国城市轨道交通工程中采用BT模式的项目主要有北京地铁奥运支线、北京地铁亦庄线、南京地铁2号线、上海地铁南站、重庆轻轨段及深圳地铁5号线等。其中，深圳地铁5号线是目前国内城市轨道交通最大的BT工程，提出了“投融资 +设计施工总承包 +回报”的 BT模式，实现了工程项目投融资体制和建设管理体制的两大创新，被誉为轨道交通BT工程深圳模式(以下简称深圳模式)，引起了人们的广泛关注。

1 深圳模式的产生背景

1)政府短期财政压力大

随着深圳市的快速发展，特别是大型基础设施建设力度的加大，政府财政短期内面临着巨大的压力。深圳轨道交通二期工程包括5号线在内共有5条线路同时在建，整个建设资金需求达700多亿元;在全市大力推进轨道交通建设的同时，一大批文化教育、医疗卫生、生态环保项目也正在抓紧实施。深圳地铁5号线投资额度高达200多亿。

2)项目工期非常紧迫

深圳地铁5号线是26届世界大学生运动会的承诺项目，长度约40 km，车站27座，项目自2007年12月21日开工建设，距离2011年6月30日开通试运营时间仅有42个月，而土建部分工期要求控制在26个月，相比于采用传统模式的深圳地铁1号线(长度17.4 km，车站16座，工期42个月)、广州1号线(长度18.4 km，车站16座，工期60个月)、北京5号线(长度27.6 km，车站24座，工期44个月)、上海6号线(长度33.4 km，车站27座，工期50个月)，在建设里程最长，车站数最多的情况下，工期缩短了38% ～56%，工期压力非常大。

3)深圳地铁公司具有全寿命周期管理的意愿

BT项目发起人深圳地铁公司坚持建设、运营、资源和物业开发“三位一体”的企业发展策略［2-4］，作为深圳地铁5号线项目的建设和运营单位，具有强烈的全寿命周期管理的意愿，希望加强对项目前期、施工过程和竣工移交全过程的控制，确保如期、安全、高质量、高性价比完成工程建设任务，创造良好的运营条件，同时最大程度地创造附属商业资源和物业资源，实现项目的可持续发展。

4)深圳地铁公司适当承担管理工作

深圳地铁公司在深圳地铁一期工程建设中积累了丰富的建设经验，队伍建设和管理工作不断加强。深圳地铁公司设有规划部、设计部、合约部、财务部等基本职能部门，并为每条地铁线路设置了分公司，专门负责该线路的建设管理工作，具有设计施工总承包的管理能力。因而，深圳地铁公司希望能够承担地铁项目一定的建设管理工作，且要求承担的工作量适中，不希望面临大量的管理协调工作，希望与承包商之间的责任关系较为清晰。

2 深圳模式的提出及三大核心主体的定位

由于深圳地铁5号线建设面临政府短期财政紧张、工期短等难题，且BT项目发起人具有丰富的管理经验和全过程的管理意愿，因而深圳市政府和深圳地铁公司在对深圳地铁5号线项目建设背景充分分析的基础上，结合传统BT模式的基本特征，创新性地提出了城市轨道交通BT工程深圳模式。该模式下，参与BT工程建设的核心主体如BT项目发起人、BT项目承办人和BT项目公司都有具体定位。

1)深圳地铁公司作为地铁5号线BT项目发起人和项目法人，将以BT项目建设单位的身份负责整个项目的全过程运作。深圳地铁公司作为BT项目建设单位，一是出于深圳地铁公司本身职责所定，便于统筹安排5号线全线建设;二是出于工程的特殊性考虑。深圳地铁5号线虽分为BT和非BT两部分发包，但工程是一个整体，不可分割，只允许存在一个建设单位。工程总体规划、初步设计均由深圳地铁公司负责。

2)中国中铁为深圳地铁5号线BT项目承办人，承担BT项目投融资和项目设计施工总承包职责。作为BT项目的总承包人，中国中铁在建设期不具备对BT项目的绝对控制权(不是建设单位)，对监理单位也没有委托权。

3)中铁南方公司是中国中铁为完成地铁5号线BT项目建设出资设立的BT项目公司。中国中铁通过BT项目公司实现项目投融资和建设期项目管理职责。中国中铁与中铁南方公司就该项目承担连带责任关系。

深圳地铁5号线详细的管理组织框架如图1所示。

图1 深圳地铁5号线BT工程组织架构

3 深圳模式的特色与创新

3.1 BT项目发起人的强控制

在传统BT模式的理念下，BT工程竣工移交给相关单位之前，BT项目承办人对BT工程具有绝对的控制权，BT项目发起人对项目的控制较弱。深圳模式最重要的特色就是BT项目发起人对项目建设全过程深度控制，对BT项目承办人的质量、进度和安全等管理工作进行全面监控。BT项目发起人的强控制管理主要体现在以下几点:

1)BT项目发起人作为项目法人，以业主和建设单位的身份负责整个项目(包括BT工程和非BT工程)的全过程运作。BT项目承办人仅在BT工程范围内承担投融资和设计施工总承包职责。一些重大事项的决策权由BT项目发起人掌控。

2)监理单位由BT项目发起人直接委托。在我国建筑市场法律不完善和存在信用危机的前提下，监理单位难以保证公正性和承担法律赋予其的职责，BT项目发起人只有牢牢把握监理单位的委托权，才能确保监理单位从BT项目发起人利益出发加强对BT工程的建设监管。

3)BT项目发起人通过成立5号线分公司并派驻现场代表加强对施工现场的监控。现场业主代表代表深圳地铁公司对所负责标段进行管理协调。主要工作内容有:标段施工单位履约能力考查、投资进度情况、标段验工计价、安全质量文明施工、设计变更、地铁周边单位的协调及前期工程的协调等。

3.2 BT项目范围的合理界定

深圳模式在对BT工程与非BT工程的划分过程中采用了“管理优势互补”原则，即将 BT项目承办人具有管理优势的相关工程纳入BT工程范围，将BT项目发起人具有管理优势和管理需求的工程作为非BT工程由BT项目发起人单独招标和管理。具体划分如下:

1)土建工程作为BT工程范围的主体内容。土建工程对项目工期的影响非常大，土建工程的施工工期往往是整个项目工期的瓶颈，且BT项目承办人往往对土建工程施工的经验丰富、能力强，由其直接完成将有利于施工工期的缩短。

2)与土建工程关系密切的相关工程纳入BT工程范围。这里的相关工程包括装修工程、常规设备和部分系统设备安装工程。这些工程与土建工程存在大量的设计和施工接口，纳入BT工程范围由BT项目承办人统一管理有利于减轻BT项目发起人的接口管理和变更管理工作，同时便于BT项目承办人合理统筹安排工期，促进项目进展。

3)核心机电工程和重要材料设备的采购纳入非BT工程范围由BT项目发起人直接招标和把控。核心机电工程专业性、垄断性较强，BT项目承办人一般不具有相应的施工资质和能力，同时核心机电工程和重要设备采购对项目后期运营质量和安全影响巨大，从全寿命周期成本控制的角度而言宜由BT项目发起人直接采购。

4)前期工程纳入非BT工程范围。

前期工程由于工期紧、协调难度大、不确定因素多等特点，一直以来都是城市轨道交通工程建设的一大难点。这里的前期工程主要包括征地拆迁、交通疏解、管线迁改和绿化迁移。

征地拆迁情况复杂，牵涉面广，实施难度大，由BT项目承办人实施则将大大增加其项目承包风险;而完全由BT项目发起人负责，则可能会因拆迁造成工期延误，使得BT项目发起人因拆迁问题受到BT项目承办人索赔。为了解决这个问题，深圳模式采取了“以BT项目发起人为主，BT项目承办人参与并配合开展征地拆迁工作，边拆迁边进场”的方式，即加快推进了工程建设的速度，同时降低了BT项目发起人的风险。

交通疏解、管线迁改和绿化迁移等前期工程也具有较大的实施难度。管线迁改，直接委托各管线业主单位组织实施;燃气管道的迁改工程由市燃气集团代建;交通疏解工程和绿化迁移工程分别由市城管局下属的专业队伍实施。鉴于这些前期工程实施主体的特定性和BT项目发起人地位的特殊性和管理协调优势，由BT项目发起人直接承担则有利于工程的顺利进行。

3.3 BT工程回购时点的提前

按照传统BT模式的做法，BT项目发起人对 BT工程的回购往往是在BT项目承办人竣工移交工程后的一段时间内逐年支付合同价款。然而，城市轨道交通工程投资规模巨大，工期长，竣工后支付合同价款的方式将给BT项目承办人带来巨大的融资压力。深圳模式将BT工程回购时点大大提前，在建设期间即根据BT项目承办人当年完成的工程量逐年支付合同价款。回购时点的前移产生了以下效果:

1)降低了 BT项目发起人的融资成本支出。BT模式下由BT项目承办人负责项目的投融资和建设虽然可以缓解BT项目发起人的短期资金紧张困难，但BT项目承办人高额的融资成本也包含在了合同价款中转嫁给了BT项目发起人。项目回购时点的提前大大降低了BT项目承办人的融资成本，为BT项目发起人节约了约8亿元的融资成本支出。

2)为BT项目发起人的强控制奠定了基础。建设期逐年支付合同价款，为BT项目发起人通过支付权的控制实现管理需求创造了有利条件，为BT项目发起人全过程实时监控项目进展、全面落实全寿命周期管理理念的强控制管理需求奠定了基础，有利于项目总体目标的实现。

3)降低了BT项目承办人的投融资风险。BT工程回购时点的提前大大降低了BT项目承办人的投融资风险，吸引了具有较强技术和管理力量的企业参与投标，并极大地调动了BT项目承办人的积极性，有利于项目按时完成。

3.4 施工图设计的共同管理

深圳模式将土建工程施工图设计纳入了BT工程范围，采取了以BT项目承办人管理为主、BT项目发起人管理为辅的共同管理原则。将土建工程施工图设计纳入BT工程范围主要基于以下三点考虑:

1)BT项目发起人作为项目的建设单位，具有强烈的全寿命周期项目管理的意愿，需要全面介入设计管理工作，确保设计结果满足运营的要求，因而对项目运营具有重要影响的装修工程、常规设备和系统设备工程等设计工作宜由BT项目发起人直接把控。

2)土建工程的设计标准相对明确，BT项目发起人对该部分设计往往没有个性化的要求，对设计内容的干扰少，设计变更少，实行设计施工总承包可行性较大。

3)土建施工速度是项目工期的瓶颈，采取设计施工总承包模式，边设计边施工，缩短建设工期。

土建工程施工图设计虽然纳入了BT工程范围，但考虑到BT项目发起人作为深圳地铁5号线的建设单位，需要协调BT工程与非 BT工程的设计接口问题，同时土建施工图设计还牵涉到BT项目发起人的一些切身利益，因而BT项目发起人希望对施工图设计单位具有一定的管理权。为了实现BT项目发起人对施工图设计的管理，深圳模式采取了两个关键措施:①采取了合同转化型的设计施工总承包模式［5］，即BT项目发起人招标选择设计总包单位负责项目总体设计和施工图设计，总体设计完成后业主将该设计进行合同主体变更，由BT项目承办人完成后续的施工图设计和施工任务。BT项目发起人通过对设计单位委托权的把控可以确保设计单位的资质和能力满足BT项目发起人的要求。②施工图设计阶段，实行双方共同管理的策略，以BT项目承办人的管理为主，BT项目发起人的管理为辅。BT项目承办人的管理职责主要是根据现场施工需求，进行设计优化，实现设计与施工的衔接;BT项目发起人的主要职责则是把握设计标准，确保设计质量满足BT项目发起人的功能需求，并通过设计总包单位负责BT工程与非BT工程(特别是系统工程)设计接口的协调。

3.5 监理管理单位的引入

城市轨道交通工程监理工作具有两个重要特征:一是专业多样化，如深圳地铁5号线的监理单位在专业上包括土建工程监理、轨道工程监理和系统设备监理等;二是数量多，如深圳地铁5号线的土建工程监理共划分了9个标段。因而，BT项目发起人需要对全线监理单位进行统一的协调、监督和管理，工作量巨大。

因此，深圳模式在监理管理的模式上进行探索和创新，引入了监理管理单位，由其负责对全线各标段监理单位进行监督和管理，并为工程建设提供技术和管理支持。监理管理单位的引入在减轻BT项目发起人管理工作量的同时，却并没有削弱业主对监理单位的直接管理权。监理管理单位的定位是BT项目发起人建设管理的延伸，BT项目发起人仍然把握着对监理单位的管理控制权。

4 结语

深圳地铁5号线通过轨道交通BT工程深圳模式的实施，再次展现了“深圳速度”，是深圳市同期在建轨道交通项目中进展最快的一条线路，相比采用传统模式轨道交通工程工期节约了半年以上。同时，深圳地铁5号线项目实现了建设投资的有效控制和全寿命周期质量管理。深圳模式的实施，减轻了政府的财政压力，也化解了地铁公司的管理压力，又实现地铁公司强控制的全寿命周期管理需求。轨道交通BT工程深圳模式推动了深圳市基础设施特别是轨道交通建设管理体制创新改革，为深圳市三期轨道交通乃至全国大型基础设施建设提供了宝贵的经验。

［1］ 张树森．BT投融资建设模式［M］．北京:中央编译出版社，2006.

［2］ 谭万忠，马凡祥，赖步一，等．深圳地铁5号线BT工程的监理管理［J］．铁道建筑，2011(12):134-138．

［3］ 张佐汉，陈丽波，冯卫军．城市轨道交通工程实施策划研究［J］．铁道建筑，2011(5):138-142.

［4］ 刘文，朱益海，罗小刚，等．深圳地铁5号线 BT工程设计与变更管理［J］．铁道建筑，2012(1):73-76．

［5］ 黄建玲，杨丽明．“BT”模式在城市轨道交通建设中的运作思路探讨［J］．北京交通大学学报(社会科学版)，2010(2):78-81．