市场主体准入制度改革之环境分析

改革开放后，我国市场主体准入制度的发展变化始终与经济体制的变革过程同步。当今，经济领域的改革方兴未艾，市场主体的多元化和经营业态的多元化已成为发展趋势，特别是加入WTO更成为影响未来我国市场经济格局及变化的重要因素。作为承担维护市场经济秩序职能的工商行政管理部门，在这一崭新的环境背景下，充分认识和分析市场主体准入制度所面对的环境状况，深刻理解环境对管理理念和管理方法的影响作用，都将直接决定着这支队伍自身管理职能能否充分发挥和管理制度的全面创新及改革。

1 市场主体准入制度及其环境影响

1.1 市场主体准入制度及其构成

一般意义上的市场准入是指国家为维护市场经济秩序，依据相关法律、法规，对市场主体及交易对象进入某个领域的直接控制或干预。从政府经济职能角度讲，广义的市场准入又被称为市场准入管制或市场进入管制，是政府对经济运行进行宏观调控和微观管制的一种职能和方式。而从狭义的角度研究，市场主体准入则仅将研究的视角界定在了市场主体本身，将市场准入特指为是国家授权的登记主管机关对进入市场从事商品经营活动或服务活动的市场主体实施登记注册，以确认其合法经营资格或法人资格并规范其设立与组织并对其进入市场后的经营行为进行监督与控制的管理制度。也正是从这个角度出发，市场准入的概念实际上是指国家对市场主体资格的确立、审核和确认，并对其准入行为、经营行为与退出行为进行监督和管理的法律制度。也就是我们常说的市场主体准入登记制度及监督管理制度。

市场主体准入制度从构成上看，是由市场主体登记注册制度和市场主体监督管理制度两部分组成。其中市场主体登记注册制度主要是指工商行政管理机关依照法定条件和程序，对市场主体的申请予以审查核准并公之于众，使其依法取得法人资格或经营资格的管理制度。而市场主体监督管理制度则主要是指工商行政管理企业登记机关依照法律规定，对市场主体准入行为、经营行为和退出行为依法监管的管理制度。作为市场主体准入制度的两大组成部分，登记注册制度与监督管理制度无论是从最初的合一还是今天的分离，都反映了现实的需要和改革的要求。

1.2 行政生态学研究的新视野

不拘泥于从行政系统内部考察和研究行政现象，而是关注行政系统环境对行政过程的影响从而修正行政过程的研究思路来源于美国哈佛大学教授约翰·高斯的行政生态学理论。早期的行政学研究，对行政组织和行政活动的观察往往是静止的和孤立的。即将行政系统排斥在社会环境乃至自然环境之外，关注其静态的组织状况和行政现象，由于这种研究的静态性和孤立性特征，因而无法揭示现代行政管理活动在复杂环境下的运行规律，也就不可能很好地指导行政实践。

综合来看，行政生态学研究的基点在于将政府比拟为生物有机体，关注政府赖以生存和运作的生态系统并强调政府与其生存的生态环境的互动和动态平衡。行政生态学理论坚持认为：行政管理的产生、发展不是孤立的，它与周围事物有着千丝万缕的联系，并构成一定时期的行政环境；行政环境对行政职能、行政体制、行政行为等具有重要的作用和影响；行政生态学研究强调政府与其生存的生态环境的互动和动态平衡。行政生态学的发展为行政学研究提出了全新的思路和发展空间，从而使现代行政学的研究获得了突破性进展。

1.3 工商行政管理市场主体准入制度环境界定及环境影响

工商行政管理职能是政府行政职能的重要组成部分，其管理功能的发挥同样需要关注环境问题。从理论上看，讨论工商行政管理市场主体准入制度的环境问题，离不开工商行政管理大环境的概念。工商行政管理环境是指直接和间接地影响工商行政管理机构、人员和行政行为与方法并进而影响其行政效能的一切外部要素的总和。从广义上讲，行政管理的外部环境即是工商行政管理的外部环境，这是因为工商行政管理是行政管理的重要组成部分，行政系统的外部环境影响因素会对整个行政体系产生影响和制约作用。但是从狭义上看，工商行政管理在行政职能体系中又具有自身的职能特点，其职能是维护市场经济秩序和行政执法。正是这种特点决定了影响行政管理的行政环境的诸要素又会以不同的方式及不同的作用程度影响工商行政管理活动。

可以说，市场主体准入制度的设计及改革是整个工商行政管理的基础性工作。这是因为市场主体准入制度从构成上既包含市场主体登记注册制度，也包含市场主体监督管理制度。前者的功能设计在于依法赋予市场主体合法资格，而后者功能的发挥则切实保证对市场主体从准入、经营到退出行为的监管，通过对市场主体从资格到行为的监管，工商行政管理可以实现维护市场经济秩序的功能。

从理论上分析，承载工商行政管理职能发挥基础的市场主体准入制度的建立和完善，同样离不开环境的影响和作用，因此同样需要分析这种管理活动所面对的环境现实。

2 我国市场主体准入制度的环境现实

分析市场主体准入制度的环境现实，是将研究的视角聚焦于登记主管机关，聚焦于那些影响到未来市场主体准入制度改革思路及观念导向的因素之上。主要包括：体制环境因素、法律制定及法律执行环境因素、不断变化的经济环境以及国际环境因素的影响。

2.1 法律制度及法律执行的环境现实

工商行政管理及市场主体准入制度功能的发挥很大程度上是一种行政执法活动，因而法律制度及法律执行的环境现实不可避免地会直接影响到其行政执法活动。

以市场主体准入制度的环境现实分析，目前由于缺乏统一的商事登记立法，缺乏相对统一的市场主体法，因而登记主管机关在注册登记职能履行中会依据不同的法律规范完成其登记注册及监督管理活动，这使得同类市场主体难以保障法律面前的平等。其次，从法律的执行过程看，市场主体准入与退出的法定条件和法定程序已有明文规定，本已从立法上实现了对行政权力的规范。但由于执行的不到位导致的自由裁量权的使用超出法律规范从而造成执法不公的问题依然突出；从执法行为的规范性看，由于缺乏相应的制度保障，准入登记与监督管理中随意性较强、规范性较弱的问题依然难以根除。同时，在当今的社会环境下，法律执行环节中由于执法对象因素而导致执法效能不高的问题亦应引起我们的关注。由于我国市场经济发展中对市场主体的培育工作弱化导致市场主体成熟度不高，对管理主体的认同度较低，自觉遵纪守法意识不高。这种状况在法律执行的环境现实中则主要表现为执法对象对政策和法律的不理解以及执法活动中的不配合，使得市场主体登记主管机关在对市场主体的登记注册监督管理活动甚至对违法行为的查处上不能充分树立权威而影响执法效果，加大了政策与法律的贯彻难度。

2.2 宏观体制影响的环境现实

作为影响市场主体准入功能发挥的环境因素，工商行政管理市场主体准入制度功能发挥所面对的宏观体制环境是其中的关键。这种制约性影响表现为：地方保护主义在市场主体准入制度功能发挥中的行政干预依然普遍存在。现实中地方保护主义的表现形式多种多样，既可以表现为市场主体登记注册及监督管理活动受到当地政府的干预上，又可以表现为受到政府职能部门的行政干预上。前者使得登记主管机关在所在地政府的干预下，难以坚持法定的登记审批条件和登记审批程序，难以完成对市场主体准入及退出的审核及把关；后者则造成在对市场主体的监督管理中缺乏同级政府职能部门的相互配合。虽然工商行政体制改革后，省以下工商机关实现了垂直领导，但从总体上看，“条块结合，以块为主”的宏观体制的影响仍然存在。

2.3 经济运行迅猛变化的环境现实

市场主体准入制度功能的发挥，离不开其所在的经济环境。所有制结构、经济改革、市场主体的成熟程度及技术环境都将直接影响到这一制度的改革和设计。

第一，所有制结构的调整与变化在加大。当前，对公有制经济的主导地位的理论认识已逐渐统一，即公有经济的主导地位不应主要体现在“量”上，而应体现在公有经济的“质”上。随着国有企业改革的深化，国有经济实现形式目前已呈现多元化态势。国有企业由过去数量上占据绝对主导地位转为向以国有经济为主的混合经济形式过渡。国有企业将来主要布局在涉及国家安全、国家经济命脉的领域和行业，其他领域则需要混合经济和非公经济的广泛参与。这就意味着多元化市场主体并存的格局将是大势所趋。从目前看，公有制以外的经济主体不是发展多了，而是发展还很不够。城乡合作经济、个体经济和私营经济都有发展的上升空间。如何促其完成市场主体准入并支持其发展等问题无疑会给工商行政管理机关带来巨大的挑战。

第二，国有企业自身改革的环境影响加剧。在所有制结构调整变化和多元化改革过程中，国有经济自身的发展也是当前经济环境变化中的重要因素。中小国有企业将通过联合、兼并、租赁、承包经营股份合作、出售等方式进行改组，这将使企业之间的合并与收购等行为呈上升态势。市场主体登记注册环节的工作任务必将加重；外商投资企业将可以参与国营企业的改组、改造及国内企业结构调整，因而国有企业利用全球生产要素进行重组的机遇将更多，这同样给市场主体准入登记工作提出了新的要求。

第三，对国有垄断行业的监管正在加强。在市场主体准入环节，为实现市场经济所要求的公平的市场竞争环境，对自然垄断行业监管在逐渐加强。对银行、电信、电力、铁路、石油、煤炭等行业市场竞争机制的坚持也将使市场主体更可能通过政策支持准入那些传统垄断行业以形成市场竞争格局并促进经济发展。工商行政管理市场主体准入功能的发挥无疑需要体现环境的这种变化需求，并支持国有垄断行业改革中的新进入市场主体竞争地位的获取。

第四，市场主体在经济发展中的成熟度不高。市场主体作为经济发展中的能动因素，其自身的成熟状况对其经营活动及市场经济秩序产生不可忽视的影响。由于长期缺乏系统的市场培育，市场主体通过增强内功、提升技术、创新水平实现经济增长的能力不强，在经营中往往存在不规范经营的问题，这对市场经济秩序的影响是负面的。特别是某些市场主体在经济活动中不正当竞争手段的使用将极大地危害市场经济秩序，也给监管工作带来了难度。同时，这种成熟度不高也表现在市场主体对有关登记管理法规的认同度不高，违法行为时有发生，这一点在上述法律环境现实的阐述中已有论述。

第五，技术变化及商业模式的创新对环境影响程度加深。由于经济发展与技术变革和商业模式的转换关系密切，所以，经济影响的环境现实同样需要关注技术变化和商业模式的转变。当今一些市场主体技术创新能力在不断增强，科技型企业发展已成规模，对传统劳动密集型市场主体的监管模式无疑也需要发生变化；高科技、多媒体手段在商品流通领域的应用越来越广泛，催生多渠道、少环节、开放式销售网络及营销模式的形成，同样会给市场主体准入登记及监督管理工作从管理理念到管理手段提出挑战。

2.4 国际影响日益加深的环境现实

国际政治经济一体化的进程中，国际环境对工商行政管理的影响同样不可忽视。这是因为工商行政管理所面对的国际环境正日趋复杂和多变，随着国际环境影响的加深，工商行政管理在市场的开放、市场环境的优化、行政审批制度的改革、市场准入制度的完善等方面都将承担更多、更繁重的职能。

国际环境的变化也对政府监管的原则与手段提出了挑战。全球化背景下不仅要求在法律及政策方面与国际惯例相接轨，且要求在监管原则与手段上更好地体现市场规则，体现公平公正原则。从市场主体准入功能的设计上看，传统上重规制、重审查的监管方式将不再适应开放环境的要求。粗放的、简单的管理手段方法也无法满足外商投资企业发展的需要，因此环境促使的改革也将会在这些方面不断深化。

综上所述，工商行政管理市场主体准入制度功能的发挥受到诸多环境因素的影响，分析现实中的这些影响因素，将对工商行政管理及市场主体准入制度在管理方向与目标、管理手段与方法以及管理效能等方面产生实质性影响。关注这些因素可能的变化趋势，有利于在适应环境基础上为我国市场主体准入制度改革路径指明方向。

[1] 王林昌.工商行政管理执法效能研究[J].武汉工商,2007(1).

[2] 乔延祚.行政生态视角下的中国行政环境分析[J].法制与社会,2009(12).

[3] 冀连贵.市场经济秩序混乱的危害及其原因[J].商业研究,2004(4).

[4] 郭跃进.论我国市场主体准入管理体制改革[J].湖北行政学院学报,2004(4).

[5] 崔林,叶美霞.中国行政管理环境浅论[J].长江论坛,2004(1).

[6] 陈季修,赵韵玲.工商行政管理新论[M].北京:中国人民大学出版社,2009.

[7] 赵韵玲,刘智勇.市场主体准入制度改革研究[M].北京:中国人民大学出版社,2010.