天津市民办学校法人治理结构调查报告*

肖庆顺

（天津市教育科学研究院，天津 300191）

完善的法人治理结构是民办学校建立现代学校制度、进行规范管理的基础，也是现代民办学校制度的本质特征之一。为了了解天津市民办学校法人治理结构现状，并在此基础上提出完善民办学校法人治理结构的对策建议，由市教委社会力量办学处、市民办教育协会、部分区县教育局民办教育科、部分民办学校校长和市教科院共同成立了“天津市民办学校完善法人治理结构研究”课题组，对天津市民办学校法人治理结构现状进行了专题调查。

一、调查的基本情况

（一）调查工具

课题组自编了“民办学校法人治理结构”问卷，从四个方面进行设计：民办学校法人治理结构的组成情况，治理结构的运行情况，民办学校的资产与财务管理、教师情况，答卷人对民办学校法人治理结构的认识和态度。

（二）调查过程及基本情况

课题组于2011年10～11月底进行了问卷调查，并在部分民办学校召开了座谈会。本次问卷调查共发放问卷60份，收回55份，有效问卷55份，回收率为91.7%，所得数据用SPSS17.0处理。

本次问卷调查，从学校类别上看，学历教育31所，占总调查学校的56.4%，非学历学校24所，占43.6%。从学校类型上看，幼儿园20所，占36.4%；小学9所，占16.4%；初中4所，占7.3%；高中2所，占3.6%；完中校10所，占18.2%；从幼儿园到高中1所，占1.8%；从小学到高中2所，占3.6%；高等学校、独立学院各1所，占3.6%；职业学校5所，占9.1%。基础教育学校是本次调研重点，共48所，占调查学校总数的87.3%。

二、调查结果与分析

（一）民办学校法人治理结构的组成情况

表1 民办学校法人治理结构组成情况

从表1可以看出，在民办学校的类型上，天津市还没有捐资举办的民办学校，出资人不要求取得合理回报的民办学校有31所，占56.4%；出资人要求取得合理回报的民办学校有24所，占43.6%。民办学校治理结构类型以董事会—校长—教职工代表大会制和董事会—校长制两种为主，分别占45.5%和36.4%。民办学校都设有董事会、理事会或其他形式的决策机构，但从人数上来看，5人以下的占51%，5人以上的占49%，说明有一半的民办学校在理事会或董事会的人数上没有达到《民办教育促进法》的要求。

董事的来源或董事的组成是民办学校法人治理结构的关键问题之一。天津市民办学校理事会或董事会的组成人员包括举办者或者其代表、校长和教职工代表的学校有37所，占67.3%；包括举办者或者其代表、校长，但不包括教职工代表的占21.8%；只包括举办者或其代表的占10.9%，这就说明在理事会或董事会的组成人员上大部分学校是符合法律规定的，但仍有32.7%的学校没有达到法律的规定。

（二）法人治理结构的运行情况

法人治理结构运行情况包括教职工代表大会和监事会两方面。调查发现天津民办学校有教职工代表大会或其产生的教职工会的占71%，没有的占27.2%。有独立行使监督职权的监事会的占21.8%，没有的占86.3%。

民办学校的法人代表是理（董）事长的占50.9%，是校长的占49.1%。理（董）事会每年召开一次会议的占16.4%，召开两次会议的占40.0%，召开三次会议的占20.0%，召开四次会议的占5.1%，召开五次以上会议的占12.7%，不限次数，根据实际需要召开的占1.8%。可见理（董）事会召开四次（不含四次）以下会议的较多，占76.4%。

在学校董事会与学校管理者的职权划分方面非常明确的占绝大多数，占67.3%，比较明确的占25.5%，一般的占7.3%。

（三）民办学校的资产与财务管理、教师情况

调查发现，天津市92.7%的民办学校都有独立的财务制度、会计制度和资产管理制度；有财务制度，没有会计制度和资产管理制度，与有会计制度，没有财务和资产管理制度的各占1.8%；有财务、会计制度，没有资产管理制度的占3.6%。可见民办学校在资产与财务管理方面还是比较规范的。

表2 民办学校教师情况

从表2可知，天津市民办学校的教师来源，以学校招聘的应届大中专毕业生为主的占47.3%，以公办学校或其他民办学校转入为主的占30.9%，这是民办学校的教师的两个主要来源，总共占民办学校教师来源的78.2%，离退休为主的占21.8%。很多学校还表现为不以某一种形式，而是以其中的两种形式为主。

在教师的工资待遇方面，高于当地同类公办学校教师的只占10.9%，而低于当地同类公办学校教师的占38.2%，而选择和当地同类公办学校教师差不多的占50.9%。认为教师队伍基本稳定的占78.2%，非常稳定的占21.8%。在座谈中了解到，民办学校教师队伍不稳定是影响教育教学质量的重要原因。在学校的教师评价制度方面，非常健全的占32.7%，比较健全的占54.5%，这两项总共占到了87.2%。由此可见，民办学校的教师评价制度还是比较健全的。

（四）对民办学校法人治理结构的认识和态度

表3 对董事会或理事会、校长职权的认识

法人治理结构关键在于董事会和校长权力的划分，这就需要他们对各自的职权有着清楚的了解。从表3来看，他们对自己职权的了解并不准确。（1）85.2%的被调查者认为“修改学校章程和制定学校的规章制度”是理事会或者董事会的职权，而有25.9%的人认为是校长的职权。（2）90.7%的人认为“制定发展规划，批准年度工作计划”是董事会或者理事会的职权，而有33.3%的人认为是校长的职权。（3）74.1%的人认为“实施发展规划，拟定年度工作计划、财务预算和学校规章制度”是校长的职权，而有64.8%的人却认为是董事会或者理事会的职权。（4）81.5%的人认为“筹集办学经费，审核预算、决算”是董事会或者理事会的职权，13.0%的人认为是校长的职权。（5）有48.1%的人认为“决定教职员工的编制定额和工资标准”是董事会或者理事会的职权，而有61.1%的人认为是校长的职权。（6）有25.9%的人认为“聘任和解聘学校工作人员，实施奖惩”是董事会或者理事会的职权，66.7%的人认为是校长的职权。（7）85.2%的人认为“决定学校的分立合并终止”是董事会或者理事会的职权，7.4%的人认为是校长的职权。（8）有7.4%的人认为“组织教育教学、科学研究活动、保证教育教学质量”、“负责学校日常管理工作”是董事会或者理事会的职权，分别有85.2%、90.7%的人认为属于校长的职权。可见在校长和董事长的职权问题上存在较大的认识偏差。

民办学校发展的环境对民办学校法人治理结构的完善至关重要。有10.9%的人认为现有的民办学校激励机制非常合理，49.1%的人认为比较合理，29.1%的人认为一般，10.9%的人认为不合理。69.1%的人认为现有民办教育促进法律法规能够满足需要，30.9%的人认为不能满足需要。30.9%的人对政府及相关部门对民办学校的管理感到非常满意，49.1%的人认为比较满意，20.0%的人认为一般。

（五）调查的主要结论

通过对调查问卷的分析，以及结合召开的民办学校座谈会情况，我们可以得出以下的结论。

1.民办学校都建立了决策机构，但决策机构在结构上需要完善。在决策机构的人数上，一半以上的学校没有达到决策机构人数的要求。仍有32.7%的民办学校在决策机构的成员结构上比较单一，很多没有教职工和社会人士代表。

2.民办学校决策机构运行良好，董事会与学校管理者职权划分比较明确，但监督机制尚待健全。天津市民办学校的董事会或理事会等决策机构每年召开会议的次数符合规定。董事会或理事会等决策机构与学校管理者的职权划分比较明确，这就使得学校的决策与执行分开，既保障了学校决策，又能使学校管理者特别是校长充分行使办学自主权。但民办学校的监督机制尚不健全，没有监事会的占86.3%，说明还没有形成决策、执行、监督相统一的法人治理结构。

3.教师队伍比较稳定，教师的评价制度健全，教师的地位和待遇需要提高，教师流动机制不健全。教师在社会地位上、工资待遇上和公办学校差别较大，特别是在义务教育阶段，公办学校实施了绩效工资，这种差距更大。有的学校给教师上的保险不全，没有达到规定险种。公办学校的教师按照事业单位人员退休，工资待遇较高，而民办学校教师按照企业退休，工资属于社保发放，和公办教师差别很大，成为教师队伍不稳定的重要因素。

4.对民办学校董事会或理事会、校长的职权认识存在偏差，认识不足。我们按照民办教育促进法中的董事会或理事会的职权、校长的职权设置题目，让答卷人选择。答卷人是董事长或者校长，发现他们对各自职权的认识存在偏差，不能很好地分清哪些是自己的权利，哪些不是自己的权利，在这方面存在模糊的认识。

5.民办教育政策法规基本满足学校需要，政府及相关部门的管理激励制度比较合理，但仍需细化和加强执行力。调查发现大部分人认为现有民办教育政策法规能够满足需要，民办教育激励机制合理，对政府及其相关部门对民办学校的管理表示满意。但通过座谈了解到，很多人认为民办学校的一些政策法规还比较模糊，很不具体，一些和民办教育相关的法律法规的执行力不够。政府及相关部门对民办教育的支持力度、重视程度还不够，社会舆论特别是一些媒体的片面宣传报道对民办教育的发展不利，产生了负面的影响。

三、完善我市民办学校法人治理结构的对策建议

（一）进一步完善理（董）事会结构，优化理（董）事会功能，提高理（董）事会决策的科学性、民主性

民办学校要在建立董事会或理事会的基础上，按照专业治理和亲属回避原则，进一步完善决策机构的结构。首先从人数上，理（董）事会要由5人以上组成，达到《民办教育促进法》中对人数的基本要求。其次是人员结构上，要由举办者或者其代表、校长、教职工代表及社会人士组成，结构上不能单一。三分之一以上的理（董）事应具有5年以上教育教学经验。国家机关工作人员不能担任理（董）事成员，这样才能提高决策的科学性、民主性。

（二）建立健全教职工代表大会和监事会等机构，完善学校的法人内部监督机制

在民办学校中，董事会是权力机构和决策机构，校长是执行机构，教职工代表大会和监事会是监督机构，决策、执行、监督相互独立、相互支持。完善民办学校法人治理结构，就要建立健全决策机构、执行机构和监督机构，建构以理（董）事会为核心，包括理（董）事会、校长、内部监督机构（教职工代表大会和监事会）相互独立和制约的治理结构框架。要完善民办学校的法人内部监督机制，建立健全教职工代表大会或工会、监事会。规模较小的学校可以不设监事会，但也要有1～2名监事，监事不能兼任董事、校长和财务负责人，这样才能起到监督理事会和校长的作用，也能负责监管学校的资产和财务状况。

（三）明确理（董）事会与举办者、校长和政府之间的权力关系

分权制衡是法人治理结构的基本特征。完善的法人治理结构既能体现集体决策的优势，也能形成相互制衡的权力格局，这样就有助于在举办者和校长等关键管理者之间合理配置权力，形成科学的决策机制、执行机制和监督机制，协调各不同利益主体之间的关系。［1］在很多民办学校，董事会与举办者、校长之间的权力、民办学校和政府之间的关系处理不当成为影响学校发展的重要原因。理（董）事会以校长为首的管理层是学校的管理者，校长由理（董）事会聘任和解聘，如果权力划分不清，举办者就可以利用对决策机构的控制实现对校长等学校管理者的控制，进而实现对学校的控制，校长没有办学自主权。民办学校外部法人治理结构涉及民办学校和政府的关系，特别是职权的划分。民办学校和政府的行为都要规范。政府要转变职能，从民办学校办学活动中退出来，不能既当运动员又当裁判，要为民办学校的发展提供税收政策等各方面的支持和服务，确保民办学校法人财产权的独立，依法对民办学校进行审批、监督和扶持，对依法办学取得好的效果的民办学校进行奖励和扶持，而不能事无巨细指手画脚，更不能不管不问，任其自生自灭。

（四）完善教师引进和激励机制，维护教师权益，稳定教师队伍

确保教师队伍稳定，从民办学校角度来看，要完善教师引进和激励机制，维护教师权益。通过招聘大中专毕业生、与公办学校教师之间流动等形式保障教师来源途径的多样性，并给年轻教师提供住房等优惠和支持，解决后顾之忧。依法保障教职工的工资、福利待遇，并为教职工缴纳社会保险费。完善校内的激励机制，成立教职工代表大会，让教职工代表参加学校理（董）事会等决策机构，维护教师的权利。从民办学校外部环境来看，特别是政府的支持和政策方面，应将民办学校教师纳入地方教育行政部门的教师管理总系统内，依法保障民办学校教师在教师资格认定、职称评定、业务培训、科研项目申报、评优评先、表彰奖励等方面享有与公办学校的教师同等权利，在职称评定上也要与公办学校同批次组织实施。通过政策实施公办学校教师、民办学校教师合理流动，民办学校和公办学校之间、民办学校之间的教师流动，其工资和教龄均应连续计算。民办学校的教师还可以参加公办学校的教师招聘。政府部门应当建立统一的教师社会保障制度，构建民办学校教师完善的社会保障机制，将民办学校的养老、医疗、失业、住房等纳入社会化保障体系之中，使民办学校教师也享有和公办学校教师同等的社会保障待遇，实现教师身份由“单位人”向“社会人”的转变。这样才能维护民办学校教师的合法权益，从根本上稳定民办学校的教师队伍，促进民办教育的发展。

（五）完善民办教育法律法规，加强沟通协调，强化执行力

我国的《民办教育促进法》以及《实施条例》构建了我国民办学校法人治理结构的基本框架，但有30.9%的被调查者认为不能满足需要。主要原因在于一是这些法律法规及其实施条例只对法人治理结构作了基本规定，但还不具体。例如在民办学校学生受教育权的保障、学生与学校法人治理结构之间的关系上还比较模糊。二是法律的执行力不够，政府及其相关部门有时不能按照法律规定进行管理，一些政策得不到真正落实。政府部门还要加强各个部门的沟通、协调，现在一些教育部门发布的文件、规定对财政局、人力社保局等非教育部门没有约束力，应由政府协调民政、税务、城管、编制办、人力社保局等相关部门和人员做好协调工作，增强民办教育促进法律法规的执行力。

（六）完善民办学校的管理制度，支持鼓励民办学校发展

民办教育是公益性事业，是教育的重要组成部分。民办学校法人治理结构的完善还需要有完善的民办学校管理制度，特别是政策支持，才能鼓励支持民办教育的发展。一是资助政策。民办教育特别是义务教育阶段的民办学校没有资助，义务教育的一些优惠政策也不能惠及民办学校。应尽快制定将民办教育包括在内的包括全部义务教育阶段在民办学校就读的学生的“两免一补”政策，在此基础上，逐步加大对在民办学校就读学生的财政资助力度，最终实现民办学校学生与公办学校学生享有同等权利。二是招生政策。应允许民办学校提前招生，并打破学片和区域限制。优先保护民办教育100%的小升初推荐。可以借鉴上海的做法，实行民办初中先招生，和公办校享有同样的法律地位，同时参与推荐。三是激励制度。政府应依法对民办教育实行监督和管理，并按照要求建立属于第三方的中介组织，对民办学校进行评估，制定相应的激励制度以扶持、鼓励民办教育发展。应引导、鼓励人们支持和投资民办教育的积极性，同时还需要加强舆论导向，引导媒体开辟民办教育专栏，正面宣传民办教育。

［1］冯淑娟，徐绪卿.论建立和完善民办高校法人治理结构［J］.黑龙江高教研究，2008（8）.