非技术性数据质量问题：基于影子统计的解释

林 勇，赵 丽，樊宝平

（西北师范大学 经济管理学院，兰州 730070）

0 引言

统计数据失真，部分原因是人们常讲的“官出数字”与“数字出官”的互动。改革开放以来，地方政府部门及地方政府官员（下称“官员”）的考核以经济效率为中心（庄国波，2007），极大地调动了地方政府发展经济的积极性，有力地推动了地方经济和国家经济发展。这一官员晋升激励也附带出现的“官出数字，数字出官”的现象。相关的报道性或研究性文章反映了个别官员如何行政干预统计，以及统计人员或被动或主动地扭曲统计数据的现象。为区别于正规的政府统计，我们称这种形成于地下的统计活动为“影子统计”。

到目前为止，直接探讨“官出数字”的模型，都是非合作博弈的，由于模型类型的限制，未能更深入地探讨“官出数字”的发生原因及运作机理。本文将利用文献提供的一些干预细节、各地的统计工作性杂志反映的情况及我们对统计工作的调查了解，进行归纳简化，改用合作博弈理论，来构造联盟模型，研究“官出数字”的发生原因及运作机理，旨在增加认识，提高统计活动的管理创新乃至统计体制改革的针对性，为有效预防和阻止“官出数字”，提高统计数据质量提供参考。

1 政府统计及其内外环境

对一般企业生产的产品，产品生产线外的人们是没有动机去干预其生产的。然而政府统计生产的是综合统计信息，特别是地方GDP增长等等经济指标，是地方政府决策的重要依据，也是官员政绩考核的重要指标。在西方，政府统计有较高的独立性，我们没有看到关于官员左右统计数据的研究，这显然是与他们现实需要的不紧迫相联系的。相反，中国的统计生产内外环境是非中性的，个别缺乏有效监督和约束的地方政府部门及官员有意愿通过干预统计活动来完成政绩目标。即产生“官出数字”的基础是存在的。

设置政府统计系统的目的，就是让其为政府和社会提供统计信息服务。这是形成政府统计的基本根据。依照与行政系统层级对应设置的综合统计系统，其组织机构及数据生产过程都是相似的。考查其中的某级综合统计系统。其中的生产局中人有，提供基本统计数据的基层填报单位（企业是其代表部分）Z、同级政府统计部门X、下级政府统计部门Y、同级及下级政府G。政府统计的统计信息使用者，即统计用户，有同级及下级政府、当地公众、上级政府、中央政府和社会公众。

需要说明的是，为什么某级政府进入了统计生产过程？我们注意到，西方地方政府与政府统计的关系有两个方面，一是与其他提供统计资料的基层单位无差别的统计资料提供者；二是政府统计信息的用户。在我国，地方政府还有第三个角色，就是统计活动的监督者，经费的提供者。地方政府实际介入了统计生产。

G由上级政府统计部门和本级地方政府部门组成。前者对X是一种业务指导关系，后者对X是有人事权、财权的。现实来看，后者的影响要大于前者。这样X、Y、Z可能面对来自G的有冲突的统计生产要求及数据质量要求。

在正式统计制度安排下，统计数据大小与统计部门收益没有关系，统计部门自身并没有左右统计数据真实性的利益冲动。但是，统计部门能否做认真的统计调查，并对其结果进行严格认真的审查；能否不以估算为名臆造统计数据，以确保汇总数据的高质量；能否进行科学、客观的分析，不为某种特定的结论或迎合某种意图而扭曲真相（胡安荣，2005），给出真实的结论，却也面临着部门精力、经费、数据审查技术水平等的约束。

向统计系统提供基层统计信息的填报单位，为了做好统计工作，需要建立适应自身和政府统计需要的统计制度和组织，配置一定数量的具有相应素质的专业统计人员，顶住外来的诱惑及干预等。如，为了避免分派和承担更多的义务、缴纳更多的税金可能又会人为地瞒报GDP统计数据（颜日初等，2003）。一般来说，企事业填报准确数据不容易。

政府统计的局中人之间的基本关系可用图1表达。

图1 统计生产过程及政府统计内外的干扰因素

如果地方政府官员等不干预统计生产或抵制干预的阻力足够大，统计系统顶住了行政干预，各级政府统计部门将不会生产有偏的统计数据，同时基层填报单位将按照自身的意愿提供基层统计数据。这就与西方统计所处状态没有差异了。

在政府统计W中，局中人之间的合作是制度设定的，是一种正式合作博弈关系。在合作博弈中，局中人集合中的任意一个非空子集合都是联盟（黄涛，2004）。我们从结盟角度来考查W。W的组织任务是从基层填报单位获取统计原始数据，经过审核、汇总和分析，形成为同级地方政府、上级政府及社会公众需要的综合统计数据。成员就是同级统计局X，各下级统计机构Y，各填报单位Z，地方政府G。

可以看出：

第一，成员G、X、Y是不可公开退出的，但可以私下调整服务水平或内部人控制。或许Z只有通过拒报数据方式暂时离开。虽然填报单位与X或Y之间没有行政隶属关系，但有提供统计资料的法律义务。

第二，X、Y处于相对从属的地位。因此，政府统计中成员G、X、Y、Z的势力约为：

随着Z的数量的增多，其势力会逐步被“稀释”，最终会变为与X、Y一样的“哑元”。同理，当统计部门的领导变得太多时，G中成员的增多，也会面临同样的情况。

第三，在资源投入不足和政府对统计重视不足情况下，政府主导的这一正式联盟W存在低效率、激励不足等问题，其成员，特别是个人，就会有动力做出相应的理性反应，以追求个人利益的最大化（Tirole，2001）。其中一种理性反应就是在W内重新结盟，形成影子统计。

2 影子统计的形成与运行

当政府统计不稳定时，即顶不住外部压力，可能偏离对统计数据无偏向的状态时，官员主导的影子统计U就有了形成和运行的机会。U的发起人是G中的某官员g。g不满足于政府统计生产的统计数据，希望走晋升的“捷径”：自己组织人员来生产合心意的统计数据。

根据文献，当前官员干扰统计数据的违规现象可归纳为：片面追求政绩，强行责令下级搞高指标(如虚报GDP增长率、压低生产能力数据等等)；设置繁多的达标、考核、竞赛、排位活动，让基层互相攀比；有专业收费职能的部门，按统计数据收取各项费款（邓楚保，2005）。又如，地方各级政府都希望普查数据能与常规统计数据相衔接，一些地区实行末位淘汰制这就形成了个别地方领导调整普查数据的另外的动机（徐晓海，2008）。李金昌（2009）认为，我国确实存在比较严重的人为干扰统计数据的现象,甚至还在一定程度上愈演愈烈，严重影响到官方统计数据的公信力。

官员g，在推动当地经济发展过程中，有配置资源的机会和权力。如可以左右W的财权、人事权、考核权等等。通过引诱或“要挟”，当X、Y、Z的部分成员x、y、z接受了g的要求时，私下就可以形成影子统计U。博弈都有“支付”，当然U联盟中的“支付”应当理解为，官员得到“偏好的”统计数据，针对U其他成员的“要挟”被取消，部分资源的配置、评估、评奖、定级向U成员倾斜等等。

看来，官统合谋是一个涉及多部门或关键人的博弈过程，形成的是一个N人合作的非政府统计组织。相比之下，政府统计部门是一个N人合作的政府统计组织。

影子统计的发起是通过公开或私下两种接触方式实现的。官员可以通过动员，让政府相关部门（包括统计部门）为当地经济发展做出贡献，贡献大小与部门、部门领导的业绩、资源分配直接相关。在这种正当要求下面，统计部门或其部分人员做出贡献的方式就是有意地让反映经济发展的数据偏向好的方面。若统计人员配合得好，可以得到官员的回报。即使这是公开方式下，U的成员可以互不交流和联系。

私下方式可有，官员直接与同级统计局、下级统计机构、部分填报单位中的部分人员进行非公开的商谈、诱导、说服、下命令等等，并承诺机构或个人获得业绩或获得应得或额外资源。现实中，这些公开方式和私下方式是很难区分的，下面统称这些接触方式为“谈判”。

类似，官员与统计人员（包括同级的和下级的）谈判，收益或支付可表达为式中的ui（i＝1,2……,m）分别为统计部门人员的效用，vi为谈判破裂点，α为“出售”统计信息产品的收益比例，D（x）是反映统计部门收集统计信息产品的支出，α、β分别是双方的谈判势力。这些的谈判破裂点与上面的谈判威胁点类似，但影响因素有所不同，如受到统计处罚的期望值、统计部门的资源充足状态、上级严格审查程度等。

官员发起影子统计U的总收益为D－D0－C（D－D0，Σsi，Σvi），其中函数C是发起影子统计的总的成本，是其影响因素的增函数。当这一收益不大于0时，官员选择不发起。其中D0就是没有被干预的数据，D－D0是被偏向好的反映政绩的统计数据与正常数据的差，是官员干预的结果。

必须说明，W发现U的存在的调查的成本是可能是很高的，即U成员得到处罚的概率低、处罚水平低。由此，上面的官员收益函数省略了处罚部分。

官员要协调整个网络关系，但必须确定重点。网络联通（图2）可以反映这一过程。由于统计数据最终取决于同级统计局，因此，在这一网络中，只要确定出联接官员与同级统计局的关键路线即可。

图2 影子统计的网络联通

从图2中得出相应的各成员间的联系矩阵为

把(d1)1、(d2)1、(d3)1中的第二个元素全部选出来，即得到由官员到同级统计人员的3条最小干预路径集合（见表1）。

表1 官员需要经常维护的线路

给影子统计U中某些或全部联盟s分配某一度量值v(s)，它代表局中人采用一致行动时该联盟所得到的价值或势力。本文采用ρ指标来对各个参与人的势力进行计算(Deegan and Packel，1978)。

假设取胜联盟只有极小联盟MWC（Minimum Win Coalition），而且只有取胜联盟得到支付，这个联盟之外的人得不到支付；联盟成员之间有完全信息，每个MWC有相等的形成概率；在每个MWC中，各局中人追求自己的利益最大化。结果，由于离开谁都不行，实际的收益是平均分配的。

对一个简单对策（N，μ），其每个局中人i∈N，定义μ（i）＝｛s∈μ|i∈s｝，是恰好包含i的MWC的集合。根据假设，i的势力为

由表1联盟计算得所有局中人的势力估算值为

φ＝（1/3）（7/6，7/6，4/6，4/6）

把下级统计人员和填报人员合并，并考虑到联盟｛12｝简单直接，出现可能性偏大，经整理后有

如果注意到官员g为一人，U内的同级统计局人员x可为一人，而下级统计人员y和填报人员z分布于很多统计机构和填报单位中，官员和同级统计局人员势力就是最大，这与现实他们得到联盟最高支付的情况是合拍的。

把这一势力分配与前面的势力比较看，U中成员的收益都要高于W的，对U来讲，算是一种帕累托改进。

就U本身来说，这一联盟是有效的，因为：（1）它实现了一种帕累托改进，联盟规模达到了边际水平。与W相比，U的参与人支付都得到了改进；（2）创造了一个沟通生产机制，官员是这个虚拟组织的组织协调者，x、y、z实际成为了官员制造政绩的帮手。

就W与U，做一简单对比考查：（1）U生产的统计数据，都会或多或少地偏向官员。而W产出的数据产品是无偏向的。（2）影子统计U之外的人，特别是官员的上级不知道U的存在，即使知道也是不能识别统计数据是W还是U生产的。即上下间存在高度的信息不对称。（3）从客观上看，政府G是一个抽象的参与人，它只能实行代理制。在现实的信息不对称的环境下，监督和激励的有效实施都存在障碍。从这个角度看，上述扭曲行为的存在便是代理风险的部分体现。

3 影子统计引致的社会福利变化

假设官员的个人努力分为推动当地经济发展和干预统计数据两部分。这两部分的努力程度分别记为a和1-a，其中a＞0，1-a≥0。在期望意义上，分别产生实际产出y(a)和统计数据的虚高部分t(1-a)，干预统计的成本是非负的Ct(1-a)，Ct(1-a)是直接从当地产出中转移出来的。这些函数都是自变量的增函数。特别，无统计干预时的经济产出数据是y(1)，这是无“水分”的。影子统计给出的经济产出数据是y(a)＋t(1-a)，水分就是t(1-a)。应该有

y(a)＋t(1-a)＞y(1)

否则官员不会去组织影子统计。

由于信息不对称，上级看到的官员政绩是y(a)＋t(1-a)，看不到统计注水t(1-a)。

考虑到官员全力推动当地经济发展的努力是正常活动，没有资源的不合理转移，这样当地社会福利水平就是y(1)。水分t(1-a)不是社会的实际产出，反过来还有不合理成本Ct(1-a)付出，因此当官员干预统计时，社会福利水平变为

y(a)－Ct(1-a)

干预和不干预的社会福利差为

[y(a)－Ct(1-a)]－y(1)＝y(a)－y(1)＋（－Ct(1-a)）

明显地，y(a)－y(1)＜0，则这个社会福利差为负。就是说，U存在时，社会福利降低了。当然，如果考虑统计产品质量下降造成的其他社会福利损失。影子统计造成的社会福利损失会更大。

我们有理由把这些官员干预统计和个别统计人员成为帮手的行为称为扭曲性的统计行为(distorted behaviors)：官员把部分精力分配用于干预统计生产过程，违反了其行为规范和职业道德；统计人员偏离合理正当的行为轨迹，在提供有偏的统计数据。

4 新认识与理论对策

从纵向及横向看，中国政府统计的组织结构及运行方式都有共同性，上面的影子统计分析具有某种代表性。可以得到的新认识有：（1）以官员为首的影子统计是官员与成员之间或明或暗的交易关系下形成的“自办统计”。其形成、运行是有条件的。前提是政府统计有被官员干预的动机和机会且不稳定；（2）影子统计下，个别统计人员被收买，成为反映个人政绩的工具；有偏的统计数据，会造成决策者对本地经济发展的偏判或误判；发展经济的部分资源被用于非生产性活动；（3）这些扭曲性的统计行为，应该被压制或消除；（4）研究这些条件及取消这些条件，就是直接消除部分非技术性数据质量问题的有效办法。（5）解决影子统计问题，是一个绕不开制度、激励和管理创新的大课题。

因此，解决影子统计问题的对策必须有：

第一，以不损害官员积极地方经济发展热情的条件下，选择可以接受的方式，让地方政府退出政府统计生产领域。

做到这一点的办法很多，如（1）减少上下级之间的信息不对称状态，可以使官员干预统计数据的活动变得没有意义。增加上下级之间信息对称性的措施可以有，增加上级对下级的考查渠道，由第三方监督来评估官员的政绩；让统计活动透明化，强化民众对统计活动的监督等；（2）如果本级政府官员没有了与统计部门进行交易的筹码或交易的机会，自然也就会不再干预统计系统。办法有很多，如在官员的资源处置上增加透明度及约束性、减少官员手中可以任意支配的资源、让上级统计核算本级主要经济指标等。

第二，提高政府统计系统的稳定性。最直接的办法可能是提高统计人员的收入和地位。减少或消除影子统计的吸引力和实现概率；让统计系统脱离官员的管辖等；或统计可以在官员管辖之下，但官员不能左右统计生产的数据。在西方国家多见这样的例子。反观目前我们有的统计系统的生存状态是资源严重短缺、人员不稳，极易受到官员的影响。

第三，增加影子统计的运行成本，减少运行收益，即弄虚作假无利可图。如加大对统计违法的惩罚概率和力度，增加官员干预统计系统的成本，优化和强化统计法治，加大统计执法力度，提高官员的道德水平，强化官员的诚信管理。新修订的《统计法》在这方面有了不小的进步。

这些对策的基本出发点是，设法消除官员干预动机，这样官统合谋就没有了发动机、或消除干预渠道，让官员有动机而无处下手，或除了官员以外的其他局中人没有激励参与进来，即让官员找不到同盟。

应该说，我们在这三个方面都有不小的距离。三个对策有关联，联合使用效果可能更好，但改革成本会更高，需要进一步探索。

[1]庄国波.领导干部政绩评价的理论与实践[M].北京：中国经济出版社,2007.

[2]王立平.统计数字失真的诊断与整治[J].北京统计,1999,(1).

[3]佚名.纪念《统计法》颁布20周年[N].中国信息报,2003.

[4]朱秀君.政府统计中造假与治假的博弈分析[J].数量经济技术经济研究,2000,(7).

[5]林勇.基于博弈变动分析的政府统计帕累托改进研究[J].财经研究,2009,(1).

[6]王华.统计数据生成过程博弈的分析[J].中国软科学,2008,(2).

[7]魏杰,董进.改革开放后中国经济波动背后的政府因素分析[J].中央财经大学学报,2006,(6).

[8]管跃庆.地方利益论[M].上海：复旦大学出版社,2006.

[9]胡安荣.认识与行动：统计改革探索[M].北京：中国统计出版社,2005.

[10]颜日初,朱喜安.我国GDP数据的质量及其改进措施[J].中南财经政法大学学报,2003,(2).

[11]黄涛.博弈论教程－理论应用[M].北京：首都经济贸易大学出版社,2004.