浅析烟叶市场监管现状与方法

2012-07-21朱宋琴

海峡科学 2012年11期

浅析烟叶市场监管现状与方法

福建省烟草学会专卖管理专业委员会*

从烟叶市场特点、烟叶市场监管面临的困境入手，总结分析当前烟叶市场监管存在的问题，并从加强宣传引导、加强情报信息机制建设、强化合同管理手段、实施重点区域监管、加强部门协作等方面探讨进一步有效加强烟叶市场监管的措施。

烟叶市场监管现状措施

近年来，随着云霄打假的持续深入，制假原料损失惨重，为补充给养，烟叶产区首当其冲成为制假分子的原料来源目标。维护烟叶市场秩序，有针对性地加大烟叶市场监管力度，切实保障国家利益和烟农的合法权益，是烟草专卖行政主管部门的一项重要任务。但是由于烟叶产区特有的地理、交通环境，以及烟农薄弱的烟叶专卖意识，使烟叶市场监管存在着不少问题。本文试图通过对烟叶市场特点及烟叶市场监管困境的分析，提出解决对策，以有效加强对烟叶市场的监管，维护烟叶正常收购秩序。

1 烟叶市场的特点

1.1 市场大、阶段性特征明显

烟叶产区具有烟叶市场大而阶段性明显的特点。烟叶市场大，体现在烟农数量多、分布广，烟叶种植面积大、产量大。以笔者所在县域为例，与烟草公司签订合同的烟农有2000多户，分布在全县17个乡镇200余个行政村，种植面积为47000亩，年收购计划为13.5万担。烟叶烘烤一般从5月底6月初就全面展开，7月中旬基本结束，而烟叶收购时间集中在每年的7月至9月，阶段性非常明显。

1.2 烟农法律意识淡薄

近年来，随着各级烟草专卖局加大对《烟草专卖法》及其实施条例的宣传力度，社会各界烟草专卖法律意识不断增强。但不可否认的是，大部分烟农知识层次不高，在利益的驱使下，不少烟农置法律、置合同于不顾，有些烟农会贪图省工省力，而将烟叶无论好坏打包一次性销售给烟贩子，更有一些烟农本身就是烟贩子。

1.3 不同省市烟叶收购存在利润差

烟叶等级和价格都有确定的国家标准，但不同的省市在执行烟叶等级国家标准时严宽程度不一致，从而产生一些利润差，再加上各省市在制定烟叶生产收购扶持补贴政策的时候往往存在一定的差异，更进一步加深了利润差距。这种利润差距在某种程度上成为烟贩子从事贩卖烟叶活动的使因。

1.4 烟草站不予收购的低次等级烟叶是制假分子的最爱

《烟草专卖法》明确规定，烟草公司对烟叶种植者按合同约定的种植面积生产的烟叶应当全部收购，但是实际中对低次等级烟叶却往往不予收购，虽然引入对不适用烟叶进行田间处理的管理办法在一定程度上减少了低次等级烟叶的产生，但受到气候、烘烤等因素的影响，低次等级烟叶仍然存在。这些低次等级的烟叶价格便宜，又无去处，便成了制假分子的最爱，烟贩子大量收购此类烟叶，会给烟农增加一定的收入，因此也能受到广大烟农的欢迎。

1.5 贩卖烟叶行为具有广发性和易发性

由于存在高利可图，且风险较小，任何人都有可能随时成为或大或小的烟叶贩子，贩卖烟叶行为体现出广发性和易发性特征。

2 烟叶市场监管面临的困境

2.1 执法权限受限，执法力量薄弱

我国烟草专卖管理相关法律法规明确规定，各级烟草专卖管理部门必须在各自管辖区域范围内行使法律所赋予的行政执法权，烟草专卖行政主管部门有权“检查违法案件当事人的经营场所，依法对违法生产或者经营的烟草专卖品进行处理”；“烟草专卖行政主管部门或者烟草专卖行政主管部门会同有关部门，可以依法对非法运输烟草专卖品的活动进行检查、处理。”县局烟草专卖行政主管部门行政执法权限，不仅在地域范围上存在限制，即使在管辖区域内，也仍受到一定的限制。而且就目前人员配备看，烟叶产区县级局专卖执法人员配备一般在二三十人，既要监管卷烟市场、查处大要案，又要监管烟叶市场，执法力量相对薄弱。

2.2 烟叶市场监管情报信息渠道有限

虽然长期以来，烟草专卖管理中很注重举报宣传，但是大部分民众还持有“事不关己，高高挂起”的心态，也有些民众不愿意得罪人，而对涉烟违法违规行为视而不管。群众举报的信息可谓是少之又少。以笔者所在的县局为例，每年接到的举报信息一般不超过10条，烟叶方面的举报就更少了。大部分情报信息还是靠专卖执法人员蹲点、驻守，密切监视烟叶市场收集而来，所以信息来源非常有限。

2.3 烟叶市场监管过程中部门协作体系和机制不完善

目前，烟叶市场监管主要是由烟草专卖管理部门负责实施，虽然有些烟叶产区政府会成立烟叶护税小组，或者也会有公安部门的介入，但是护税小组、公安部门在烟叶市场监管过程中仅仅处于协助与配合的境地，其作用没有得到进一步发挥。这种情况下，机制与制度存在不完善之处，措施和手段没有得到进一步落实与实施，部门间的协作没有真正做到目标和责任明确，使得烟叶市场监管的效果不是十分显著。特别在打击违法贩运、贩卖烟叶的执法行动中没有建立和完善更具实效性的协作机制，对一些细节性的、具体的环节和流程等没有进一步制定有效的措施，缺少相关的办法与切实可行的方案。部门协作在烟叶市场监管实施过程中存在着较大的随意性与不规范性。

3 烟叶市场监管方法初探

在全面开展烟叶市场监管的过程中，既要坚持依托烟草专卖管理职能作用的充分发挥，充分调动广大专卖管理队伍的能动性，使之更好地履职尽责，还要立足于当前烟叶市场发展的新形势和新情况，广泛调动积极因素，形成监管合力，提高监管效率，为维护烟叶收购正常秩序起到保证作用。

3.1 加强思想建设

思想是行动的先导。人们无论做任何事情，都是先有思想、后有行动。有正确的思想才有正确的行动，有积极的思想才有积极的行动。因此，要通过加强思想建设，树立社会各界积极的思想意识，来引导积极的行为，从而规范烟叶市场秩序。

3.1.1牢固生产经营人员烟草专卖意识

作为烟叶收购的主体，烟叶生产部门首先要牢固树立烟草专卖意识，要按照《烟草专卖法》及其实施条例的规定，规范各种烟叶种植、收购行为，并积极引导烟农遵守烟草专卖法律法规规定，诚信守约，共同维护烟叶市场秩序。只有专卖意识提高了，才能进一步激发生产经营人员的工作积极性，加强宣传力度和收购力度，做到“应收尽收”。

3.1.2加强法制宣传教育

要坚持加强法制宣传教育，用法制宣传教育引导烟叶市场管理，使普法成为推进信息收集的基础和重要途径，不断提高法制宣传教育实效，实现法制宣传教育与市场监管相互促进、良性互动，逐步实现烟叶市场管理由被动管理向信息为支撑点的主动管理方式转变。一方面加强对烟农的烟草专卖法律知识宣传与教育，积极引导烟农守法种植，诚信履约，互相监督；另一方面，要加强对烟叶贩子的教育力度，通过依法严厉查处违法运输、贩卖烟叶等违法行为，惩处与教育相结合，有效规劝烟叶贩子改正违法行为。

3.2 建立完善的情报信息收集机制

在烟叶市场监管中，情报信息是烟草专卖执法部门充分发挥作用的基础和前提，也是实现有效监管的重要保证，建立完善的情报信息收集机制，是改变被动监管方式，推进按需监管的迫切要求；是改进专卖工作方法，提高烟叶市场监管效率的有效途径；是改变单一的信息收集渠道，多方发展案源的重要举措。

3.2.1建立全员专卖机制

烟叶市场监管不仅仅是专卖部门的工作，要在企业内部建立全员专卖机制，让每一位烟草员工积极投身到烟叶市场监管情报信息收集中来。特别要发挥烟叶生产部门员工深入烟叶生产一线，掌握烟农烟叶种植、烘烤、销售情况第一手资料，了解烟叶贩子违法贩烟动态的优势，让每一位烟草员工都成为信息员。

3.2.2与周边县市局建立信息共享机制

针对烟贩子活动的广域性和流动性特征，单靠辖区内的信息可能并不足以有效掌握烟贩子活动情况，因此，要与周边县市局建立信息共享机制，及时传递涉烟违法分子相关信息。

3.2.3与其他执法部门、社会组织建立信息共享机制

公安、工商、交通、林业等执法部门在日常执法过程中，多少会掌握一些与烟叶市场监管有关的信息，特别是乡村干部，他们基于工作性质所接触的基层事务较多，也更有机会掌握一些违法贩烟活动信息。与这些执法部门、社会组织建立信息共享机制，可以更为全面地掌握烟叶市场动态，收集涉烟情报信息。

3.2.4在烟农中发展信息联络员

立足广大烟农，以烟农为前沿阵地，根据烟农广布在各个乡镇行政村，直接与烟叶贩子接触，掌握烟叶贩子活动的特点，充分发挥广大烟农耳聪目明的特点，在烟农中培养线人，将多年来诚信度高、合同履约情况好、有正义感的烟农发展为信息联络员，初步建立起信息联络员多方发展线索为点，普及烟叶专卖意识为线，提高广大烟农主动参与涉烟信息为面，坚持点面结合，以点带面，点上突破，面上提升，统筹兼顾，整体推进，形成遍布全县的情报信息网络。

3.3 强化合同管理

《烟草专卖法》规定：“烟草公司或者其委托单位应当与烟叶种植者签订烟叶收购合同。烟叶收购合同应当约定烟叶种植面积。”在合同签订阶段，烟叶生产经营部门要加强合同签订管理工作，与烟农签订烟叶种植收购合同，并确保合同的真实性，防止少订多种、多订少种及只种不订等现象的出现，对不予烟草公司签订合同的烟叶种植者，要加强法制宣传和教育，积极引导其与烟草公司签订合同；在烟叶种植阶段，要加强对烟种、烟苗的管理，防止烟种、烟苗外流；在烟叶收购阶段，要严格按合同收购，禁止无合同收购烟叶。对于一些丰产丰收的烟农，要适当调整其合同交售数量，尽可能把烟农的烟叶都收起来。同时，可以适当收购低次等级的烟叶，保障烟农的利益，防止这些烟叶流向烟叶贩子、流入非正常渠道。在合同管理中，可引进诚信管理办法，与烟农签订烟叶种植收购合同时，要根据烟农的诚信度进行，对一些诚信度不好的烟农，可不与其签订合同或者在补贴政策上加以限制，通过诚信管理，进一步促进烟农诚信履约，提高烟农诚信度。

3.4 实施重点区域监管

执法力量的有限使得我们无法对全县烟叶市场进行全面的监管，为了使有限的执法资源得到有效的发挥，我们可以引入重点区域监管方法，对违法行为易发区、高发区进行重点监管，通过实施重点区域监管，有效遏制违法抢购、套购、贩运烟叶等违法行为。一般来说，与其它省市县毗邻的乡镇，往往交通比较便利，因为是两省（市、县）交界处，可以比较隐蔽地实施违法行为，故而成为烟贩子比较青睐的地方。可将这些乡镇确定为重点区域进行重点监管。提高了这些乡镇的烟叶市场监管效率，就等于提高了全县烟叶市场的监管效率。

3.5 加强联合执法机制建设

受到执法权限和执法力量的限制，要由烟草专卖部门单独承担烟叶市场监管责任存在较大的困难。烟草专卖管理部门一定要与其它执法部门、周边县市专卖管理部门建立健全联合执法机制，加强联合执法力度，才能有效提高烟叶市场监管效率。

3.5.1与辖区内其它执法部门建立联合执法机制

受到执法权限的限制，烟草专卖管理部门在开展烟叶市场监管，查处违法违规行为过程中难免遇到“无权限”的问题，比如在违法运输行为的查处中，路上拦截车辆，或者在囤积烟叶行为的查处中，对当事人囤积烟叶的仓库进行查处，经常需要有权限的部门如公安、交通等执法部门的协助。但是查处烟叶违法违规行为具有较强的突发性，临时请求这些部门协助可能会遇到很大困难。如果能与这些有权限部门建立稳定的联合执法机制，在烟叶市场监管执法过程中，可解决权限受限、突发无人的难题。

3.5.2与周边县市局专卖管理部门建立联合执法机制

因为执法区域限制，非法收购、贩运烟叶的车辆或人员一旦越过区域界限，专卖执法人员便束手无策。因此，要突破执法权限的限制，就要与毗邻省市县局专卖管理部门加强沟通联系，通过建立定期联系会议、情报信息共享、联合执法、案件协办等机制，来实现联合执法，强化监管效果。