地方政府官员的考核与激励——基于一个委托代理模型的分析

王哲伟



地方政府官员的考核与激励
——基于一个委托代理模型的分析

王哲伟

中央政府强激励下的地方政府竞争是中国经济在过去30年快速增长关键原因。通过分析一个多任务的委托代理模型可以发现:首先,中央政府对于GDP数量增加的强激励会减弱地方政府进行其他任务的努力，从而带来偏离社会最优的扭曲。其次,中央政府的最优激励程度应随着经济的发展水平的提高而降低。因此，在现阶段的经济落后地区，继续实施以GDP数量增长为主要考核目标的强激励是可行的；但对于经济发达地区，中央政府应大幅度降低对GDP数量增长的激励。讨论了中央政府向地方政府在GDP数量增长和GDP质量提高两个方面同时提供较强激励的可能性，并给出了相关政策建议。

地方官员激励； 扭曲； GDP数量； GDP质量

改革开放30多年来，中国经济取得了长时期的高速增长。传统的经济学理论当然可以在一定程度上解释这个现象①如市场经济在合理配置资源中所起到的积极作用，中国与发达国家间较大的技术差距而带来的后发优势，规模经济与人口红利，等等。。但是，中国经济的高速增长在政治环境、法律体制、发展模式等诸多方面都与其他后发增长国家和地区(如日本、韩国、新加坡和中国台湾地区等)有很大的不同。中国在一个不同的体制和环境下究竟是怎样长期有效的进行市场经济建设，维护市场秩序，充分利用后发优势、规模经济和人口红利等诸多有利因素，从而保持长期经济增长的呢？虽然学者们存在分析的角度不同，但基本上已经形成一个共识: 地方政府竞争是中国经济快速增长和现有各种问题并存的关键所在。

一、引言

在现实中，对于地方政府官员来讲，这两方面的激励很可能同时存在。可以肯定的是，不管是财政分权还是政治锦标赛理论，都意味着地方政府官员要将GDP的数量增加作为自己的工作的首要目标。

在中国经济发展的初级阶段，中国经济的市场化水平很低，政府官员可以很明显地发现辖区当地在科学技术和制度建设上与世界先进国家和地区存在很大的差距。这种后发优势给了中国经济很大的发展空间，另外中国还拥有丰富的劳动力资源(人口红利和潜在的规模优势)。因此，在那个阶段地方政府快速发展GDP的目标是相对比较容易实现的，也是符合经济发展客观规律的。地方政府在受到快速发展GDP的强激励后相互竞争，可以在很大程度上代替未成熟的市场来引导投资方向和资源配置，充分利用中国与先进国家之间明显的技术差距带来的后发优势，优化投融资与生产经营环境，维护市场秩序，刺激当地经济高速发展。而高速增加的GDP也可以很容易地被国际市场(由于中国制造产品的规模优势和人力成本优势使得中国出口的产品具有较大的成本优势)和供小于求的国内市场(由于当时大部分人民群众物质生活水平较低，对物质产品特别是一些生活必需品的需求强烈)完全消化。

但是，在经历持续的高速增长后，目前中国经济进入了结构转型的时期。首先，中国经济的市场化建设已经初步建成，市场在资源配置特别是引导投资流向方面应该发挥比目前更大的作用。但由于地方政府对GDP数量增加的强激励，大量的投资决策是由地方政府直接或者间接做出的。现阶段，中国企业在很多方面的技术模仿和应用上的水平已经与西方先进国家十分接近，比如铁路动车技术，造船技术，汽车制造，家用电器，等等*当然，我们在技术创新上还与西方先进国家还有很大差距，提高创新能力成为我国经济转型的重点。，这反映了我国改革开放以来经济发展的巨大成就，但也在一定程度上意味着中国后发优势的逐渐消失；另一方面，由于人口红利减小(劳动力成本上升)和城市生活成本大幅度提高等多方面的原因，再加上目前世界经济整体不景气，国内外需求都比较低迷，地方政府过去习惯地靠加大投资、引进技术、扩大规模来快速增加GDP数量的发展模式已经变得越来越难以维持。

还需注意的是，改革开放30多年来，中国经济在数量上高速增长的背后也积累了很多的问题，经济发展的质量比较低：高污染、高耗能、对资源掠夺性开发的产业和附加值低的劳动密集型产业占主导；企业缺乏核心技术，缺乏创新精神和创新人才，大多数企业处于产业链低端，利润率低*这也是我国大部分工人工资没有跟GDP同比提高的重要原因。，抗风险能力差，严重依靠出口等等。当然，随之而来的还有很多社会问题，如在环境保护、质量监管(特别是食品和药品安全)、反腐败和反垄断、医疗、教育、社会保障等方面，地方政府的表现都差强人意。

为了中国经济的长远可持续发展，中央政府和中国经济界普遍意识到，中国需要进行产业结构调整和转型，将“中国制造”变为“中国创造”；同时，提高人民的收入和福利水平(这也是拉动内需的最根本的方式)，保证中国经济的健康可持续发展。根据其他成功跳过“中等收入陷阱”的后发国家的经验，我国的产业结构调整和经济的进一步发展应该建立以下几个方面的基础上：进一步打破垄断，缩小行业间不公平收入分配差距，市场机制进一步充分发挥作用，企业家精神和创新精神的弘扬，法制建设(特别是知识产权保护)，教育和科研创新的发展，等等。以上诸多方面与地方政府单纯追求GDP短期内的数量增加没有太多联系，有些甚至是相互矛盾的。但是目前地方政府还是一直处于中央政府以增加GDP数量为主要目标的绩效考核体制的强激励下，这就大大降低了地方政府在其他工作方面的努力。因此，继续沿用这一考核体制既不利于我国经济的顺利转型，也不利于人民福利水平的提高。

在下文的委托代理模型中，地方政府面临可量化的GDP数量和不可量化的GDP质量的多任务*GDP质量指地方政府除了提高GDP的数量外，其他一些不容易被量化和观测的任务，如：环境保护、质量监督、法制建设与反腐败和反垄断、社会服务等等。。因为GDP数量的易观测且可量化而GDP质量的不易观测且不易量化，地方政府在提高GDP的数量上受到中央政府的激励，在提高GDP质量上只受到中央政府的监督，即质量越低越容易被中央政府发现因而受到惩罚的概率增加。通过对均衡的比较静态分析可以看出，中央政府的最优激励程度是随着经济发展水平不同而改变的。总体来说，在经济的发展初期，强激励是最优的，而随着经济发展水平的不断提高，中央政府的最优激励应该逐渐减弱。本文的结论部分还讨论了中央政府向地方政府在GDP数量增长和GDP质量提高两个方面同时提供较强激励的可能性并给出了相关政策建议。

二、模型分析

(1)

式 (1) 表示随着一项业绩的提高，提高同类业绩的边际成本会增加。另外，我们还假设：

(2)

式 (2) 表示，随着一项业绩的提高，提高另一项业绩的边际成本也会增加。举个例子来说，提高x1的边际成本会随着对应的x2的提高而提高，在GDP质量提高的前提下增加GDP数量的边际成本也会提高。人民可以从政府的业绩中获得福利为φ1x1+φ2x1, 其中φ1,φ2分别代表增加GDP数量和质量对增加对人民福利的边际增加量。因为GDP的数量是可以被准确量化，中央政府对地方政府进行强激励只能建立在对x1考核的基础上。我们假设地方政府的收入为a+bx1, 其中b> 0。这个假设可以用中央政府对地方政府的财政激励或晋升激励来解释，即随着地方GDP的增加，地方政府可支配财政收入的增加，或地方政府官员未来晋升可能性也增大。

U(x1，x2)=a+bx1-Pr(x2)L-c(x1，x2)

(3)

我们假设中央政府的目标函数是最大化社会总福利。因为中央政府给地方政府官员的奖励性收入a+bx1或者处罚L属于社会福利在政府内部部门间转移，这些都会在计算社会总福利时相互抵消，因而不影响社会福利总水平。所以，社会总福利水平可以表示为

SW=φ1x1+φ2x2-c(x1,x2)

(4)

中央政府通过选择变量b(激励强度)来最大化社会总福利，即式 (4)*通过后面的分析我们可以看出在均衡存在的情况下，a的大小不影响均衡中的地方官员的业绩选择，因而，以最大化社会总福利为目标的中央政府可以只关注b的设定。当然，为了保证均衡的存在性，a必须满足一定的条件保证满足参与约束条件。。在均衡中，中央政府一旦选择b，地方政府官员会自动地选择出最优的x1,x2来最大化自己的效用，即最大化式 (3)。

当x1,x2均可以被准确观测时，社会最优可以达到，对应的业绩水平x1*,x2*应满足下列一阶条件：

φ1=c1(x1*,x2*)，φ2=c2(x1*,x2*)

(5), (6)

现实中，只有x1能被准确观测，地方政府最大化自己效用所选的均衡业绩x1#,x2# 应满足的一阶条件为：

(7), (8)

对式 (7) 中c1(x1#,x2#) 全微分，

(9)

式 (1) 和式 (2) 告诉我们c21> 0,c22> 0, 因此，式 (8) < 0。结合式 (6) 我们可以看出中央政府在选择中将会面临一个交换: 如果中央政府想通过增强激励，即提高b来增加x1#，那么在其他条件不变的情况下，地方政府会自动降低均衡中x2#的水平。

引理1：在均衡中，如果中央政府提高(降低)激励，即增加(降低)b，在其他条件不变的情况下，地方政府的最优均衡反应一定是增加(降低)x1#同时降低(增加)x2#。

这个结论是符合经济直觉的。由于GDP质量相对来讲不易于量化和观测没，激励的设计只关注于GDP的数量，当激励的强度增加时，即使在对不可测度任务存在监督和相对处罚不变的情况下，地方政府在均衡中肯定会增加对可测度任务的努力程度并且会降低对不可测度任务的努力程度。

命题1：在均衡中，中央政府无法通过调整激励(即b)的大小来达到社会最优。

我们可以看出，中央政府无论怎么通过调整激励b的大小，其所对应的均衡业绩x1#,x2#与社会最优时的x1*,x2*相比较，都有一定的扭曲。中央政府通过选择激励的大小来最大化社会总福利, 实际上等同于通过选择激励的大小来最小化总扭曲。在均衡中，通过式 (9) 可以看出，当x1#变化时，x2#会自动改变。所以中央政府通过选择b来最大化式 (4) 等同于中央政府通过选择x1#来最大化式 (4)：

(10)

将 (7), (9) 代入 (10), 我们可以推导出下面的结果。

命题2：中央政府为了最大化社会总福利，所选择的最优激励大小应满足下列条件：

(11)

下面我们来分析一下式 (11)的经济学含义。首先可以看出，b*与φ1正相关而与φ2负相关。也就是说，当φ1比较大，而φ2比较小时，即当增加GDP的数量的边际福利增加量与提高GDP质量的边际福利增加量相比更大时，中央政府应该采取较强的激励，这时候最优激励水平b*比较大。相反地，当提高GDP质量的边际福利增加量与增加GDP的数量的边际福利增加量相比更大时，中央政府应该采取较弱的激励，这时候最优激励水平b*比较小。在我国经济发展的初期，或者是现阶段某些经济发展比较落后的地区，GDP数量的提高相对于质量的提高来讲更能增加人民的福利。举个例子，在一个经济不发达的村镇，当老百姓的温饱、就业问题都还没有解决的时候，相对于GDP质量的提高(比如，医疗教育、环境保护、质量监督、社会公平等问题)，GDP数量的增加更能有效地提高整个村子的福利水平。这是因为较高的GDP的增长量意味着较高的就业，更丰富的产品；更为重要的，企业有了更高利润，可以利用当地比较廉价的人力与土地资源等进行扩大再生产，进一步发挥规模优势和后发优势；所以在这种情况下，对应的φ1比较大，φ2比较小。

其次，通过式 (11)，我们可以看出c21也会影响b*的水平。当经济发展水平比较低的时候，GDP数量的增加会在一定程度上降低提高GDP质量的边际成本，因此对应的c21也比较小。比如在我们上面的例子中，当这个村子的GDP从一个比较低的水平有了一定的增加后，政府有了更高的财政收入，在提高GDP质量方面(如改善教育医疗条件等)的边际成本也会在一定程度上有所下降*这跟前面的假设c12 = c21 > 0并不矛盾。c12 = c21 > 0表明，两种业绩在成本函数中是替代品：增加一种业绩量会提高另一种业绩的边际成本。我们这里只是说，在经济发展的初级阶段，这种边际成本提高的相对程度会比较小，因为这时在这两种业绩之间还存在着一定程度的互补。而随着经济发展的深入，这种互补性就越来越小，即当一种业绩提高时，另一种业绩的边际成本提高的程度会增加。。

综合上述两点我们可以看出：当经济水平发展较低时，φ1比较大，φ1比较小，c21也比较小，根据式 (11)，此时对应的最优激励水平b*就会比较高。在这种情况下，中央政府实行以GDP数量为主要绩效目标的较强的激励是可取的。随着改革开放的深入，市场化的不断完善，现阶段中国的很多地区，特别是东部沿海发达地区和大部分城市地区，人民的物质生活水平已经相对比较高，这些地区的人民更关心GDP的质量的提高而不是数量上增加。回到上面讨论的例子中，如果这个村子的老百姓现在物质生活水平比较高，大部分人也能够找到比较合适的工作，那么这个村子里的人会更在乎医疗教育、环境保护、社会公平等被我们归为GDP质量方面的问题。所以相对地，φ1会比较小,φ2会比较大。而且，如果前期一直实行的是以GDP数量为考核目标的强激励，在经济发展中一直积累下来的对GDP质量方面的扭曲就越严重，GDP数量的增加带给GDP质量提高所对应的边际成本降低的那一部分好处也变得越来越少，相应的c21的水平也会增加。因此，当经济发展到较高水平时，对应的最优激励水平b*比较低。在这种情况下，中央政府如果继续实行以GDP数量为主要绩效目标的强激励(尤其是以GDP的数量增加为主要考核目标的政治晋升锦标赛激励)是非常不可取的。

三、结论与政策建议

我国目前实行的还是一刀切的统一的GDP增长目标，没有对发达地区和落后地区给予不同的激励方案。虽然我国在第十二个五年计划中把GDP增长目标从以前的 8%下调为7%，但实际上没有改变对地方政府以GDP数量增加为主要考核目标的强激励机制。我国十一五期间的中央政府制定的GDP增长目标为8%，但实际上各省市的GDP的增长是远远超过这个目标的，最高达到过11%以上。这个背后的原因就是一直沿用的强激励机制的存在，特别是政治晋升锦标赛体制促使各地方政府之间不断相互竞争，GDP增长目标被自上而下的逐级扩大。在这种情况下，中央政府设定的这个GDP增长目标对各地方政府来说成了一个GDP增长的底线。因此在当前时期，中央政府的首要目标就是根据区域经济发展不同水平制定程度不同的激励方案，尽量消除一刀切的GDP增长目标对各地区最优激励机制的扭曲。更重要的，在经济发达地区尤其是东部发达城市地区，努力淡化GDP数量考核在官员晋升的作用，扭转地方政府官员以GDP为纲的考核预期。这样才能有效降低地方政府因高激励而带来的对提高GDP质量工作上的扭曲，使地方政府给予医疗教育、环境保护、质量监督、法制建设、社会服务、省会公平等问题更多的关注，做出更多的努力。以上的解决方案也并非完美，特别是对于中等发达地区，弱激励也只是相对地减少了扭曲，社会福利水平与社会最优的情况相比还相距较远。这是因为弱激励会使地方政府经济建设的热情降低。为了更好地解决这个问题，我们结合模型，给出了一些政策建议。

根据模型分析我们容易看出，扭曲的根源来自于对GDP质量的不可具体量化和观测。现今中国在某些领域的质量标准的制定相对国际标准来讲还比较低，有些领域还存在标准缺失，更为严重的是，在GDP质量监督过程中存在着有法不依、执法不严等很多问题。地方政府长期以来重GDP数量轻GDP质量的思维惯性，加上由于全国范围内GDP质量普遍比较低的现实，造成虽然GDP质量很低但“法不责众”的思想几乎成了各级地方政府官员的共同信息(common knowledge)和均衡信念(equilibrium belief)。换句话说，地方政府官员相信，除非有确凿的证据证明其在GDP质量方面存在严重问题，比如被媒体网络曝光或者出现重大恶性事件，地方政府官员一般不会因为GDP的低质量而面临较严重的处罚。如果想改变地方政府长期形成的思维定势和行为模式，除了加强宣传和教育以外，关键是要打破地方政府的预期，形成新的考核和监督机制, 这需要一个逐渐学习、不断总结经验教训的过程。笔者建议中央政府从一级城市开始试点，建立与国际接轨的GDP质量指标，并保证监督体系的公正与效率。在一级城市试点成功后逐渐向全国各二、三级城市铺开，最后落实到各城镇乡村，自上而下地打破长期形成的“法不责众”的均衡信念*相反，如果我们制定一个严格的标准并立即向全国铺开，地方政府的预期很难一下子改变，而大部分地方政府GDP质量不高的事实又很难让监管部门真的严格按新标准执行。所以，改革的效果就无法保证。。

另外一种解决办法就是将人民的福利水平直接纳入官员的考核体系。我国在现阶段对于地方干部的考核主要还是靠上级考察。这种考核体制在经济发展的初期有着明显的优点，最重要的就是上级的考察决定了地方政府官员的升迁，这为强激励的政治锦标赛提供了最重要的形成条件。但目前阶段，由于发达地区人民福利的提高更依赖于GDP的质量建设，上级政府对GDP质量的直接观测和监督成本是很高的。中央政府在考核官员的过程中可以将当地人民群众的满意度直接与官员的升迁部分挂钩，但这样可能会弱化激励：因为我国正处于社会主义民主建设的初级阶段，如果这种满意度调查不能客观全面准确的反映地方政府官员的施政成绩的话，这种不准确的考核制度会较大的降低对官员的激励*在竞赛理论中已经被广泛证明，业绩观测的准确性的提高会增加竞赛者的均衡业绩量。， 因此，这条政策建议的实行可能还需要等待我国社会主义民主建设的进一步发展。

[责任编辑：贾乐耀]

WANG Zhe-wei

(School of Economics, Shandong University, Jinan 250100, P.R.China)

incentives of local officials; distortion; GDP in quantity; GDP’s quality.

山东省社会科学研究项目“转型经济下网络型产业竞争政策设计研究”(项目批号11CJJJ04)的阶段性成果。

王哲伟，山东大学经济学院讲师，经济学博士(济南 250100)。