对民间组织参与农村社会救助的思考

郜芬

（山西财经大学 华商学院，山西 太原，030006）

农村社会救助属于社会救助的范畴，它作为社会保障的最后一道防护线和安全网，在调整资源配置，实现社会公平，维护社会稳定，构建社会主义和谐社会等方面发挥着不可替代的作用。政府是农村社会救助供给的主导力量，但是随着我国社会结构的逐步优化和社会管理体制的不断创新，非政府公共组织在社会救助中发挥越来越重要的作用。民间组织作为我国非政府公共组织的重要组成部分，对于农村社会救助工作的进展具有重要价值。

一、民间组织参与社会救助的历史演进

民间组织在社会救助中的作用总体上可概括为参与的范围逐渐扩大、深度逐渐加深、数量逐渐增多的趋势。1956年三大改造完成之后，我国建立了社会主义计划经济体制，政府作为社会救助的唯一救助主体，承担了整个社会的全部救助任务。政府对解放前存在的民间组织进行了治理整顿，原有的慈善组织、民间团体有的停办，有的被政府接管，附属于政府部门。受社会政治经济条件的影响，这一时期的民间组织几乎没有生存空间，在社会救助领域的作用甚微。

改革开放后，我国由计划经济逐步向社会主义市场经济过渡，政府“大一统”的局面逐渐改变，社会多元化的趋势逐渐形成。但随着我国经济体制改革的逐渐深化，城市中发生结构性失业，大量失业、下岗人员成为新的需要被救助的对象。在农村，农村经济发展的不平衡使得贫困现象仍然很突出。然而，传统社会救助制度，由于其救济范围窄，制度不够健全，已很难适应新形势的要求，不能满足救助对象的需求。民间组织在这样的大背景下逐渐参与到社会救助的领域中。1994年，中华慈善总会成立，标志着我国民间组织开始参与到社会救助的领域中。

20世纪90年代至今，救助类的民间组织得到了迅速发展，像中国扶贫基金会、中国儿童少年基金会、中华慈善总会、中国人口福利基金会等发挥着越来越重要的作用。救助类的民间组织不仅数量迅速增加，而且业务领域也逐步扩大，其业务范围涉及科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育、环境保护、法律服务、社会中介服务、农村专业经济等社会生活的各个领域。［1］政府开始从许多直接控制的领域退出，把部分救助职能转移给民间组织，民间组织充当了政府职能转移的载体，日益成为救助社会困难群体的重要力量。

二、民间组织参与农村社会救助的现状及制约因素

（一）民间组织参与农村社会救助的现状

1.我国目前参与农村社会救助的民间组织大致有三种

第一种是国际民间组织，以从事发展援助的机构居多，在很大程度上增加了对我国农村贫困地区的投入；第二种是国内的民间组织，如扶贫基金会，这些组织虽对政府有较强的依赖性，在农村社会救助资源的动员中却能发挥很大作用；第三种是建立在农村基层的本地组织，如农村发展协会、扶贫协会等，它们的职能主要是依靠动员外部资源在本区域内从事农村社会救助活动。

2.参与救助的民间组织尚处于起步阶段，发展外部环境不足

参与救助的民间组织尚处于起步阶段，发展不平衡，还存在诸多缺陷，如发展思路不清，偏离民间组织宗旨，以营利为目的，变成了经济组织，没有起到民间组织应有的作用；服务意识不强，行政化倾向严重；内部管理不规范，自律意识差等。此外，社会认同度不高使得民间组织应有的社会地位没有完全得到承认，民间组织发展的外部环境还需要进一步改善。

3.在农村扶贫方面做了大量有益的工作

近年来，党中央、国务院高度关注农村贫困问题，着力开展农村社会救助工作，在全国初步建立起了以农村低保救助、五保供养救助、自然灾害救助为基础，以临时救济和社会帮扶为补充，与医疗、住房、助学等专项救助相配套，与各项优惠政策相衔接的农村社会救助体系。［2］民间组织作为政府承担社会救助的必要补充，在农村扶贫方面做出了很大投入，如通过生活扶贫为贫困人口提供基本生活条件，通过技术扶贫帮助贫困人口本质上脱——通过教育扶贫提高贫困地区人口素质等。

民间组织虽然在农村社会救助方面做了大量工作，但是从总体上看还处于初步阶段，还存在诸多问题需要完善。

（二）制约民间组织参与农村社会救助因素分析

1.管理体制不健全

我国目前的民间组织管理体制可以概括为“归口登记，双重管理，分级负责”。归口登记是指除参加全国政协的人民团体和经国务院批准免予登记的团体外，所有民间组织统一由县以上各级民政部门登记。双重管理是指成立或设立民间组织，必须先经业务主管单位审查同意后，再向登记管理机关申请登记；登记管理机关重点负责登记管理、年度检查和处罚监督等职责，业务主管单位主要负责业务指导和日常监督管理职责。分级负责是民间组织按照行政层级管理，分层设置，上下没有隶属关系。全国性民间组织由民政部登记，地方性社会组织由相应的县以上各级民政部门登记，跨区域的民间组织由上一级民政部门登记。［3］

随着社会经济的发展和社会结构的不断优化，民间组织“双重管理”体制的不适应性逐步显现。一方面民间组织进入社会的门槛过高，另一方面大量社会需要的组织找不到业务主管单位而无法登记。据国内专家学者的研究，中国各类非政府组织实际数目约300万家，其中经民政部门登记注册的仅28万多，经工商部门注册的只有20万～30万。［4］相当一部分民间组织因未登记注册而成为“非法组织”，这些组织反映农村社会救助需要却不符合法律要求，合法地位的缺失，使众多民间组织不受现行法规的约束和保护。其次，“双重管理”体制多头管理，职能交叉及衔接上的空白使得一些组织无所适从，业务主管单位重心偏于约束和管制，促进和引导的功能体现不充分，民间组织发展空间狭小。登记管理机关存在监督力量薄弱、监管乏力的问题。

2.民间组织自身的不足

我国民间组织尚处于发展的初级阶段，仍然存在不少问题。

一是民间组织资金短缺，筹资困难，服务能力有限，在数量、经济贡献等方面与发达国家相比还有不小的距离。中民慈善捐助信息中心发布的 《2011年度中国慈善捐助报告》核心数据显示，2011年度中国GDP达到47万亿元，同比增长9.2%，而全年845亿元的捐赠量，相当于去年我国国内生产总值GDP（471 564亿元）的约0.18%，人均捐款约62.7元。与美国相比，中国2011年的GDP是美国的48%左右，而捐赠只是美国的4.5%。也就是说，2011年度美国的国内生产总值是中国的两倍多一点，而美国的慈善捐赠总量却是中国的22倍。而从人均捐赠来看，美国2011年人均捐赠是中国人均捐赠的97倍。

二是民间组织内部管理松散，社会公信度不够。一些民间组织缺乏合理的治理机制，存在组织机构不健全、内部制度不完善、民主管理不到位、财务管理不透明等问题。少数民间组织活动不规范，应有作用未能发挥，社会认知度偏低。不完善的内部管理机制大大制约了民间组织参与农村社会救助的功能发挥。

三是行政化色彩比较突出。目前我国一些民间组织是根据政府部门的一些需求而成立的，民间组织与政府有关部门在人、财、物以及办公场所等各方面依然没有完全分开，民间组织难以自主发展、自主运行、自我管理、自我约束，自治程度较低。

3.立法滞后

民间组织法规政策滞后是制约民间组织参与农村社会救助发挥作用的重要因素。我国民间组织的立法层次低，政策环境不完备，内容不完善，民间组织的法规和规章主要以程序性规范为主，实体性规范明显不足。目前我国民间组织管理法规基本依靠大量行政法规、地方性法规、部门规章得以运行，如 《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》等，无论从内容上还是体系上缺乏统一的社会救助立法和专门法规。近年来，民间组织发展迅猛，新情况、新问题不断出现，一些法规、规章制度的部分内容已明显不适应民间组织管理工作的需要，如在税收优惠、财政资助、人事管理、社会保险等方面缺乏健全的政策规定，面临注册难、定位难、信任难、参与难、监管难、吸引人才资金难等难题，严重阻碍了民间组织参与农村社会救助的法治化进程。

三、完善民间组织参与农村社会救助的建议

（一）创新管理体制

将原有的“双重管理体制”调整为“登记和业务主管一体化”模式直接登记，降低民间组织进入社会的“门槛”。2011年11月广东省出台《关于进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》，规定从2012年7月1日起，除特别规定外，将社会组织的业务主管单位改为业务指导单位，社会组织直接向民政部门申请成立，无须业务主管单位前置审批后再向登记管理机关申请登记。方案出台以来各方反馈的意见积极，引起社会舆论的普遍好评。同时要推广备案制度，对于参与农村救助的基层本地组织，如农村发展协会，实行由县 （区、市）民政部门统一备案，由街道办事处 （镇政府）作为业务主管单位并履行指导监督职责的备案管理制度，使得大量活跃于社区、为基层群众服务但又暂不具备法人条件的社会组织能够取得合法地位并进入政府的管理视野。［5］

（二）加强民间组织自身建设

1.建立资金筹集多元化体制

我国农村社会救助民间组织的经费来源主要有三个渠道：一是政府公共财政投入，这是农村社会救助主要资金来源。1999年农村税费改革之前，农村社会救助资金主要靠县财政和乡村集体经济投入。2000年中央国务院关于农村税费改革试点工作的通知中，只规定“五保户”的供养资金列入农业税附加，而没有规定对特困户救济的资金来源。［6］税费改革使得乡镇财政的负担越来越重，所负担的保障金难以落实。二是来源于企业或其它营利性组织，如救助农村贫困儿童的希望小学，专门救助孤儿的农村福利院。由于在市场经济条件下，企业的首要目标往往是营利，再者多数企业捐赠意识淡薄，因此这种组织只占一小部分，而且发展前景令人担忧。三是依靠社会捐助，包括国外的捐助和国内的捐助两部分。总体看来，民间组织面临着资金来源渠道单一、过多依靠财政、社会捐赠明显不足等困境，建立多元化筹资体制势在必行。

建立多元筹资体制。首先，要发挥政府的扶持作用，通过政府补贴、政府采购、税收减免等方式获取政府的资金支持，对积极投身公益事业的企业制定相关的激励机制和制度，对企业和个人用于农村社会救助的捐资给予税收政策优惠等；其次，民间组织必须完善自律机制，树立良好的社会形象，获取公众信任，尽可能扩大自己的募捐收入；［7］第三，民间组织可以通过提供有偿的福利服务，扩大服务收入，增加资金来源；最后，要积极争取海外民间组织的援助。

2.强化监管制度

强化对民间组织参与农村社会救助的监管，就要实现外部监督与内部自律的共同发展。外部监管就是指法制、政府、社会三方面的监管，而内部自律就是指民间组织自身自律机制能力的发挥。［8］建立外部监督机制，首先，要加强监管立法，为民间组织提供良好的法律环境，做到有法可依；其次，政府对民间组织参与农村社会救助的准入、财政、人事、日常活动等各个方面要进行规范监管；第三，通过建立独立的第三方评估机构、同行之间的互律及媒体等途径，完善社会舆论、民众对民间组织的监督。完善民间组织的自律机制即要完善社会组织的内部规范体系、制定明确而规范的章程，形成内部管理、决策的民主机制和自我管理的约束机制，确保非政府组织的办事程序、资金管理、工作人员的行为都在法律范围内，［9］从而实现民间组织自我管理、自我监督、自我发展。

图1 民间组织监管机制结构图

（三）建立健全法律法规体系

参与社会管理的历史，就是一部相关政策、法规同步成长的历史。［8］民间组织的健康发展离不开相关法律法规的支持，建议从以下几个方面建立和完善民间组织法律法规体系。第一，建议以宪法为指导，制定统一的，在法律中确立指导思想、管理原则、活动领域和范围、活动准则、权利与义务等，《民间组织法》的制定要适应社会主义市场经济发展的要求，符合民间组织发展规律；第二，建议制定单项法律法规，如 《行业协会法》、《慈善法》、《捐赠法》等，实现对民间组织由行政管理向依法管理的转变；第三，建议制定民间组织的地方性法规，在国家有关民间组织的法律法规尚未完善的情况下，各地可利用现有的管理权限，从实际情况出发，制定相关地方性法规规章，通过立法进一步明确民间组织的法律地位和发展空间，明确民间组织的性质、服务宗旨、服务客体、赔偿机制、法律责任、审批程序、监督体制等，形成覆盖民间组织的地方性法规。［10］

综上所述，积极发展社会救助性民间组织是解决农村救助的重要途径，应采取有利的行政措施，推动社会力量去办多种类型和规模的民间组织，承担起扶危、济困、安老、助残、扶幼、救孤等社会事务工作。

［1］刘传铭.社会组织参与社会救助的三个阶段 ［EB／OL］.（2012－02－08）［2012－03－12］.http：／／www.npc.gov.cn.

［2］邓大松，刘昌平.新农村社会保障体系研究 ［M］.北京：人民出版社，2007：50－54.

［3］廖鸿，石国亮.中国社会组织发展管理及改革展望 ［EB／OL］.（2012－03－20）［2012－03－22］.http：／／www.chinanpo.gov.cn.

［4］韩辉.农村民间组织，如何成为新农村建设生力军 ［EB／OL］.（2006－04－19）［2012－03－22］.http：／／www.rmzxb.com.cn.

［5］刘昱伶，文海霞，李向渊.我国社会组织监管问题研究综述 ［J］.现代商贸工业，2007（12）：68.

［6］郭明霞.中国农村社会救助制度的现状及面临的困境 ［J］.社科纵横，2006（2）：58.

［7］刘贵山，曹海军.中国NGO的筹资困境及现实选择 ［J］.行政与法，2007（3）：47－48.

［8］杨晔.社会组织参与社会管理的问题与对策思考 ［J］.社团管理研究，2011（9）：5.

［9］李荣华.西方国家非政府组织参与社会管理的特点及对我国的启示 ［J］.社团管理研究，2012（5）：65.

［10］赵君，顾成敏.当前我国民间组织的发展面临的主要问题及对策 ［J］.开封大学学报，2011（3）：17－18.