“夹心层”群体的住房保障研究

2012-07-19曹永红

中国乡镇企业会计 2012年2期

曹永红

2010年6月住房和城乡建设部等七部门联合制定了《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（下文简称《指导意见》）。《指导意见》提出各地区、各部门要统一思想，提高认识，精心组织，加大投入，积极稳妥地推进公共租赁住房（下文简称“公租房”）建设，公租房旨在缓解新职工的阶段性住房压力以及改善外来务工人员的居住条件，要求各地区要制定公共租赁住房发展规划和年度计划，并纳入2010—2012年保障性住房建设规划和“十二五”住房保障规划，分年度组织实施。公共租赁住房的建设对于解决城市中等偏低收入家庭的住房困难起到了一定的帮助作用，它成为我国城镇住房保障体系不可缺少的一部分。

一、回顾“夹心层”和公共租赁住房概念的提出

千百年来中华的传统意识一直延续至今，安身立命、安居乐业、安家立业、居者有其屋这些词语都清楚的告诉我们：只有有了家、有了房子住，生活才有着落，精神才有所寄托。然而目前居高不下的房价确实让许多中低收入群体“望房兴叹”。

“蚁族”、“房奴”、“胶囊房”、“蜗居”、“夹心层”时下这一系列的时髦词汇把我们的眼球都吸引到了住房问题上。时下，城市中的高收入群体可以通过购买商品房、低收入群体又可以通过申购经济适用房和租用廉租房来解决各自的住房问题，但是，在现实生活中确实还存在另外一部分人，他们既不是困难群体，达不到申购政策房的标准，又无力购买高价商品房，但在数量上却占大多数的新就业职工的人群，对于他们只能依靠自己的力量去解决住房需求。然而，用他们现有的收入去应对日益飙升的房价显然是杯水车薪，这部分群体被人们形象的称做“夹心层”。他们收入居中，向上无力购买商品房，向下又达不到申购政策房的标准，这部分群体的数量在日益增加，他们购房负担也随着房价的进一步上涨而越来越重。

在2009年3月11日住建部副部长齐骥明确提出要通过加快公共租赁房的建设来解决“夹心层”群体的住房困难。2010年6月12日由住房城乡建设部等七部门联合制定的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》正式对外发布，旨在解决城市中等偏低收入家庭住房困难，缓解新职工的阶段性住房压力以及改善外来务工人员的居住条件，其中明确了公共租赁住房是归政府或公共机构所有，用低于市场价或承租者能承受的价格向新就业职工出租，包括一些新的大学毕业生，还有一些从外地迁移到城市工作的群体。

二、现阶段公共租赁住房制度存在的问题

（一）供给和需求存在严重的不对等

随着城市化进程的加速和社会人口流动性的增强，再加上居高不下的房价这一群体的数量越来越多，就目前夹心层群体的经济收入状况来说实在难以应对，他们对于公租房的需求也会越来越大。然而，目前就已经实施试点的几个城市来看，各地由于房源供应不足，再加上管理能力有限，所以覆盖人群相对较窄，都通过户籍制度等限制设置了准入门槛。

（二）选址

目前，许多城市的公租房建设选址大都集中在城市郊区，没有便利的交通和生活设施，城市居民居住空间结构的异向分化日趋明显，低收入群体聚集区的边缘化逐渐破坏了城市的整体和谐性，如果公租房建设初期不考虑选址问题不可避免的今后会出现类似国外“平民窟”的现象。

（三）资金来源和融资机制

融资机制是影响公共租赁住房供给稳定性和持久性的关键因素，是公共租赁住房制度安排亟待突破的瓶颈。公共租赁住房的性质和特征决定了其资金筹措过程中，面临与廉租住房相似的问题，主要包括：一是筹集、建设和发展公共租赁住房既要解决“房源”所需的资金，又要负担长期的房屋维修费用，所需资金与开发普通住宅一样数量庞大、且占用周期长；二是基于公共租赁住房建设的社会保障性，公共租赁住房建设管理以“保本微利”为原则，其租金实行政府限价，租金标准较低，难以形成建设资金投入产出的良性循环。三是由于相关部门在保障性住房的计划审批、手续办理、落实优惠政策等方面拖拉、掣肘，建房成本和风险大大增加，使开发企业对建设公共租赁住房难以产生足够的兴趣。

（四）制度建设落后，缺乏相应的管理机构

近年来，我国中央政府一直高度关注住房保障制度的建设，先后制定了相关的关于经济适用房、廉租房、公租房在内的一系列保障住房的法律法规，《指导意见》的下发就深化我国住房改革的一件大事，也从更高的层次对公租房具体实施内容进行了规定，但和其他发达国家现有的住房制度相比，我们的法制仍不完善，立法层次较低，法律体系也不健全。同时，住房保障是一项政策性、动态性、连续性很强的工作，目前国内大部分城市都没有设立明确的管理公租房的相应部门，也没有配备专职人员，这就难以适应日益发展的公租房的要求。

三、发展我国公共租赁住房制度的建议

（一）建立种类多样化的公租房，满足不同群体的住房需求

考虑到由于公租房本身房源、位置、面积、质量等的不同以及承租者收入水平的差异，建议在公租房的租金标准上设立不同的档次，形成合理的级差。在房屋整体的建筑上考虑到不同群体的居住需求、生活习惯和收入水平，划分出不同户型、档次。公租房的建设标准应该严格执行《指导意见》中的规定，单套面积严格控制在60平方米以下，以集体宿舍形式建设的公租房也要落实宿舍建筑设计规范的相关规定。对于公租房内部的配套设施本着主要满足基本居住需求、符合安全卫生标准和节能环保要求的标准来构建即可，再配置以必要的家具和家用电器等设备，这样对于外来打工人员就可以实现随时入住的可能。考虑到不同群体的需求差异，公租房的装修设计上还可以相应提高档次，配置电脑、电视、空调、热水器等高档设施。

（二）投资主体多元化，给予公租房享受土地、财税、金融等多方面的政策支持

按照政府主导，社会广泛参与的原则，鼓励社会机构积极参与到公租房的建设当中以解决土地、资金和房源的困难。政府发挥主体作用首先将发展公租房列为政府的职责范围，通过各种投资方式鼓励公租房的兴建，其次联合其他政府部门出台相应的税收、金融、财政等政策提供间接支持。

同时，政府激励和引导拥有大量外来务工人员的企业共同建设公租房。对于符合政策规定的单位兴建的集体公寓，政府配套给予一定的资金补助。鼓励社会机构、个人将拥有的闲置住房提供给政府指定的运营机构代理经租，增加公租房房源，对于社会机构可考虑从税收、资金、金融、土地等方面给予优惠和支持，如在税收政策上，可适当减少税种或降低税率，减轻投资人的资金负担；在金融支持上优先为投资公租房的结果提供经营性抵押贷款，并实行优惠利率；在土地支持方面，公租房建设用地纳入各地年度土地供应计划予以重点保障，并对公租房的建设用地实行行政划拨。还可以采用转让、租赁或作价入股等方式有偿获得土地使用权，既解决了土地供应紧张的矛盾，又可以有效降低公租房的建设成本。

（三）多种渠道筹集房源

《指导意见》中指出公租房房源通过新建、改建、收购、在市场上长期租赁住房等方式多渠道筹集。新建公租房除了要考虑土地成本之外还应结合生活需要，应该选在土地资源相对比较丰富的城市近郊和产业园区附近，同时应配套建设和完善必要的生活设施，如医院、学校、银行、超市等，方便承租群体的工作和生活。公租房还可以采取在商品房中配建的方式，在土地招标之初就和开发企业事先约定必须在新建住房用地中配建一定比例的公租房。目前，大多城市的在建公租房大多是设置在外环线外，对租用群体的工作和生活较为不便，同时由于周边生活设施和交通比较有限，导致租用群体的争议。下一步建议政府除了通过企业、社会团体组织及个人等社会资金参与新建公租房外，在土地资源相对匮乏的中心地区，可以通过收购盘活存量空置商品住房、厂房或仓库等，多渠道增加房源供给总量，这样既可以有效地实现闲置资源的优化配置，又可以节省公租房建设的成本。

（四）建立严格的准入和退出机制

公租房主要面向存在阶段性居住困难的人群，既可以以个体名义也可以以家庭名义申请，但根据已实施试点城市的经验来看，申请对象具有数量庞大、流动性强、个体差异明显等特点，但为了有效的甄别入住对象的资格，体现公租房的公平性、保障性和福利性的特点，一定要明确准入和退出机制，因此建议在甄别入住对象时应该举房管部门、民政部门、社会保障部门、金融部门、公安部门几家之力协同调查和审核入住者的资格。同时把好出口关，要定期的对入住公租房的对象进行审核，一旦承租人的收入水平超过准入线或使用期间存在违法行为，及时让其退出以实现资源的再次合理配置。